CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 1/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO. 5 DE ABRIL DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS MANUEL MUÑOZ BASTIDA, JULIA MAR

"Artículo 194. El procedimiento administrativo relacionado con las faltas administrativas no graves, se desarrollará en los términos siguientes:

"I. La autoridad investigadora deberá presentar ante la autoridad sustanciadora el informe de presunta responsabilidad administrativa, la cual, dentro de los tres días hábiles siguientes, se pronunciará sobre su admisión, pudiendo prevenir a la autoridad investigadora para que subsane las omisiones que advierta, o que aclare los hechos narrados en dicho informe.

"II. En el caso de que la autoridad substanciadora admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, ordenará el emplazamiento del presunto responsable, debiendo citarlo para que comparezca personalmente a la celebración de la audiencia inicial, señalando con precisión el día, lugar y hora en que tendrá verificativo, así como la autoridad ante la que deberá comparecer.

"Del mismo modo, le hará saber el derecho que tiene de no declarar en contra de sí mismo, ni a declararse culpable, de defenderse personalmente o ser asistido por un defensor perito en la materia y de no contar con uno, le será designado un defensor de oficio.

"III. Entre la fecha del emplazamiento y la del desahogo de la audiencia inicial, deberá mediar un plazo no menor de diez ni mayor de quince días hábiles.

"El diferimiento de la audiencia sólo podrá otorgarse por causas de caso fortuito o de fuerza mayor debidamente justificadas o en aquellos casos en que se señale.

"IV. Previo a la celebración de la audiencia inicial, la autoridad substanciadora deberá citar a las demás partes que deban concurrir al procedimiento, cuando menos con setenta y dos horas de anticipación.

"V. El día y hora señalado para la audiencia inicial el presunto responsable rendirá su declaración por escrito o verbalmente y deberá ofrecer las pruebas que considere pertinentes.

"En caso de tratarse de pruebas documentales, deberá exhibir todas las que tenga en su poder, o las que no estándolo, conste que las solicitó a través del acuse de recibo correspondiente debidamente sellado por la autoridad competente.

"Tratándose de documentos que obren en poder de terceros y que no pudo conseguirlos por obrar en archivos privados, deberá señalar el archivo donde se encuentren o la persona que los tenga a su cuidado para que, en su caso, le sean requeridos en los términos previstos en la presente ley.

"VI. Los terceros llamados al procedimiento de responsabilidad administrativa, a más tardar durante la audiencia inicial, podrán manifestar por escrito o verbalmente lo que a su derecho convenga y ofrecer las pruebas que estimen conducentes, debiendo exhibir las documentales que obren en su poder, o las que no estándolo, conste que las solicitaron por el acuse de recibo correspondiente.

"Tratándose de documentos que obren en poder de terceros y que no pudieron conseguirlos por obrar en archivos privados, deberán señalar el archivo donde se encuentren o la persona que los tenga a su cuidado para que, en su caso, le sean requeridos.

"VII. Una vez que las partes hayan manifestado durante la audiencia inicial lo que a su derecho convenga y ofrecido sus respectivas pruebas, la autoridad substanciadora declarará cerrada dicha audiencia inicial, posteriormente las partes no podrán ofrecer más pruebas, salvo las que sean supervenientes.

"VIII. Dentro de los quince días hábiles siguientes al cierre de la audiencia inicial, la autoridad substanciadora deberá emitir el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.

"IX. Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, la autoridad substanciadora declarará abierto el periodo de alegatos por un término de cinco días hábiles comunes para las partes.

"X. Una vez transcurrido el periodo de alegatos, la autoridad resolutora, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles, el cual podrá ampliarse por una sola vez por un término igual cuando la complejidad del asunto así lo requiera, debiendo fundar y motivar las causas para ello.

"XI. La resolución deberá notificarse personalmente al servidor público o particular, según corresponda. En su caso, se notificará a los denunciantes únicamente para su conocimiento, y al jefe inmediato o al titular de la dependencia, Municipio u organismo auxiliar, para los efectos de su ejecución, en un término que no exceda de diez días hábiles."

"Artículo 195. El procedimiento administrativo relacionado con faltas administrativas graves o faltas de particulares, se desarrollará de conformidad con lo previsto en el presente artículo.

"Las autoridades substanciadoras deberán observar lo dispuesto en las fracciones I a la VII del artículo anterior, posteriormente procederán en los siguientes términos:

"I. Dentro de los tres días hábiles siguientes de haber concluido la audiencia inicial, la autoridad substanciadora deberá, bajo su responsabilidad, enviar al Tribunal, los autos originales del expediente, así como notificar a las partes la fecha de su envío, indicando el domicilio del Tribunal encargado de la resolución del asunto.

"II. Cuando el Tribunal reciba el expediente, bajo su más estricta responsabilidad, deberá verificar que la falta descrita en el informe de presunta responsabilidad administrativa sea de las consideradas como graves. En caso de no serlo, fundando y motivando debidamente su resolución, enviará el expediente respectivo a la autoridad substanciadora que corresponda para que continúe el procedimiento en términos de lo dispuesto en el artículo anterior. De igual forma, de advertir el Tribunal que los hechos descritos por la autoridad investigadora en el informe de presunta responsabilidad administrativa corresponden a la descripción de una falta grave diversa, le ordenará a ésta realice la reclasificación que corresponda, pudiendo señalar las directrices que considere pertinentes para su debida presentación, para lo cual le concederá un plazo de tres días hábiles.

"En caso de que la autoridad investigadora se niegue a hacer la reclasificación, bajo su más estricta responsabilidad así lo hará del conocimiento del Tribunal fundando y motivando su proceder. En este caso, dicho Tribunal continuará con el procedimiento de responsabilidad administrativa.

"Una vez que el Tribunal haya determinado su competencia y en su caso, se haya solventado la reclasificación, deberá notificar personalmente a las partes sobre la recepción del expediente.

"Cuando conste en autos que las partes han sido debidamente notificadas, dictará dentro de los quince días hábiles siguientes el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.

"III. Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, el Tribunal declarará abierto el periodo de alegatos por un término de cinco días hábiles comunes para las partes.

"IV. Una vez trascurrido el periodo de alegatos, el Tribunal, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles, el cual podrá ampliarse por un término igual, cuando la complejidad del asunto así lo requiera debiendo fundar y motivar las causas para ello.

"V. La resolución, deberá notificarse personalmente al servidor público o particular, según corresponda. En su caso, se notificará a los denunciantes únicamente para su conocimiento y al jefe inmediato o al titular de la dependencia, municipio u organismo auxiliar, para los efectos de su ejecución, en un término que no exceda de diez días hábiles."

Los artículos reproducidos disponen que, previo a la instauración de un procedimiento disciplinario, en sentido estricto, debe llevarse una investigación respecto de la presunta existencia de faltas administrativas, que debe ser oportuna, exhaustiva, eficiente y observar las mejores prácticas internacionales a efecto de que los procedimientos de investigación sean instrumentos robustos que permitan combatir eficazmente la corrupción.

Esa investigación podrá iniciarse a través de tres formas: oficio, denuncia o derivadas de la práctica de una auditoría.

El objeto de la investigación es acceder a elementos de información necesarios para el esclarecimiento de los hechos acerca de las presuntas faltas administrativas y, para tal efecto, la autoridad investigadora cuenta con la facultad de realizar requerimientos de información no sólo a los sujetos de la investigación, sino a cualquier persona que cuente con información o documentación necesaria e, incluso, puede llevar a cabo visitas de verificación en términos del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

Al concluir la fase de investigación, la autoridad investigadora analizará la información y documentación recabada y decidirá si existe causa objetiva para vincular al servidor público al procedimiento disciplinario. Dicha autoridad podrá adoptar una de las siguientes decisiones:

a) Si no existen elementos suficientes para demostrar la existencia de la infracción y la presunta responsabilidad del infractor, emitirá acuerdo de conclusión y archivo del expediente, sin perjuicio de que pueda abrirse nuevamente la investigación si se presentan nuevos indicios o pruebas y no hubiere prescrito la facultad para sancionar.

b) Si analizados los elementos de información, la autoridad investigadora estima que hay causa objetiva de responsabilidad, procederá a emitir un informe de presunta responsabilidad y a calificar si la presunta infracción debe ser considerada como grave o no grave.

Tratándose del supuesto previsto en el inciso b, una vez que se emita el informe de presunta responsabilidad, la autoridad investigadora lo presentará ante la autoridad sustanciadora para el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa. La admisión del informe de presunta responsabilidad implica el comienzo del procedimiento disciplinario, en sentido estricto.

Iniciado el procedimiento, la autoridad sustanciadora emplazará al presunto infractor a una audiencia inicial, en la que tanto él como los terceros (incluido el denunciante) podrán manifestar lo que a su derecho convenga y ofrecer las pruebas que estimen pertinentes tanto para su defensa, en el caso del imputado, como para acreditar la conducta, tratándose de los terceros. Una vez realizado lo anterior, la autoridad sustanciadora declarará cerrada la audiencia inicial.

Si se trata de faltas administrativas no graves, la autoridad sustanciadora emitirá el acuerdo de admisión de pruebas y proveerá sobre su desahogo; concluido el desahogo, declarará abierto el periodo de alegatos y, una vez transcurrido, la autoridad declarará cerrada la instrucción y procederá a dictar la resolución correspondiente.

Por el contrario, si se trata de responsabilidades administrativas graves, después de haber concluido la audiencia inicial, la autoridad sustanciadora deberá enviar a la Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas, del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, los autos originales del expediente, en cuyo caso, el órgano jurisdiccional deberá constatar que la falta contenida en el informe de presunta responsabilidad posea la calidad de grave, de no ser así devolverá el expediente a la autoridad sustanciadora para que proceda en los términos expuestos en el párrafo anterior. De resolver que es grave, el tribunal notificará a las partes de la radicación del expediente, y dictará el auto de admisión de pruebas; una vez desahogados los medios de convicción, abrirá el periodo de alegatos y fenecido el plazo, el tribunal declarará cerrada la instrucción y procederá a emitir la resolución respectiva.

Conforme a lo aquí explicado, se advierte que en términos de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, el régimen de responsabilidad administrativa se integra por dos etapas: investigación y procedimiento administrativo de responsabilidades, en sentido estricto, las cuales si bien son autónomas, al perseguir un objetivo específico y desarrollarse por autoridades diferentes, poseen un nexo que las vincula entre sí, al formar parte de un mecanismo secuencial en el que el contenido de la determinación asumida en la primera impacta, indefectiblemente, en la segunda.

Tratándose de la etapa de investigación, el fin que se persigue es verificar si existen elementos objetivos de información en los que pueda sustentarse la presunta falta administrativa que se imputa a un servidor público, a efecto de vincularlo a un procedimiento administrativo de responsabilidad, de manera tal que en la etapa de investigación no existe aún una determinación de los hechos y normas cuya violación pueda constituir una infracción, sino que se trata de una especie de indagatoria en donde se recopilarán las fuentes de información necesarias para apuntar hacia una presunta infracción cometida por un servidor público.

Esa etapa de investigación, como etapa formalmente autónoma dentro del régimen de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, adquiere relevancia en la medida en que se trata de un periodo de preparación en que el ente gubernamental, por conducto de la autoridad investigadora, despliega una serie de actuaciones tendentes a recabar la información necesaria para esclarecer la verdad jurídica sobre determinados hechos y, una vez realizado lo anterior, efectúa un juicio de valor sobre el material con el que cuenta para determinar si es factible sujetar al servidor público al procedimiento disciplinario en sentido estricto.

Mientras que el procedimiento administrativo de responsabilidad, en sentido estricto, es el conjunto de actos de autoridad concatenados entre sí, en el que se imputa al servidor público la comisión de una infracción determinada y se le confiere el derecho de manifestar y probar lo que estime pertinente, al mismo tiempo que se le da también oportunidad a los terceros (entre ellos, al denunciante) de aportar pruebas que tiendan a demostrar la conducta imputada, a fin de que en última instancia, el ente resolutor decida sobre la responsabilidad administrativa del funcionario público.

De conformidad con los artículos 3, fracción IX, 120, fracción IV, 121, 194 y 195 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, el denunciante se convierte en parte dentro del procedimiento administrativo de responsabilidad, en sentido estricto, de modo que puede considerarse como coadyuvante (y vigilante) de la autoridad sustanciadora, en la medida en que se le permite colaborar, en su calidad de tercero, en la integración del expediente a través de la formulación de manifestaciones y, sobre todo, con el aporte de material probatorio cuyo objeto sea robustecer la imputación realizada al presunto infractor y también, tiene la posibilidad de recurrir, cuando proceda, las determinaciones de la autoridad.

Si bien, tratándose de la etapa de investigación, no se advierte con claridad cuál es la intervención que tendrá el denunciante durante su desarrollo, ya que, con base en las explicaciones dadas en párrafos que anteceden, se advierte que se limitan a la presentación de la denuncia que es, deberá recordarse una de las formas bajo las cuales una investigación puede ser iniciada; se prevé que deberá ser notificado del acuerdo de conclusión y archivo de la investigación y, finalmente, que el denunciante está facultado para impugnar a través de un medio ordinario de defensa (recurso de inconformidad), la calificación de "no grave" que la autoridad investigadora haga en el informe de presunta responsabilidad.

Sin embargo, debe concluirse que, si a partir de la entrada en vigor de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, la intención del legislador fue que el denunciante de hechos u omisiones de la probable falta administrativa no se limite a ser un mero informante sino que participe, en su calidad de parte, en el procedimiento disciplinario en sentido estricto, para que esto último sea eficaz, es necesario que exista previamente una investigación en la que se actualice una causa objetiva de responsabilidad.

De manera que, de una interpretación funcional al diseño normativo del actual régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, y al fin que se persigue con su incorporación en la relación jurídico procesal, el denunciante debe tener la facultad de impugnar, en la etapa de investigación de las faltas administrativas, tanto la calificación de la autoridad investigadora de las presuntas infracciones, como la determinación dictada por aquélla, en la que ordene la conclusión y archivo del expediente, habida cuenta que tales determinaciones representan un obstáculo para que la persona denunciante pueda ejercer el derecho subjetivo que la ley le confiere en la segunda etapa, esto es, en el procedimiento disciplinario de responsabilidad en sentido estricto.

Cierto es que el artículo 106 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, limita la procedencia del recurso de inconformidad a dos supuestos específicos, a saber:

a) La calificación (grave o no grave) de los actos u omisiones que la ley señala como falta administrativa, realzada por la autoridad investigadora; y,

b) La abstención de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa, por parte de la autoridad sustanciadora.

Sin embargo, no debe perderse de vista que la intención del legislador en la exposición de motivos de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, era establecer la posibilidad de que el denunciante o coadyuvante, en la etapa de investigación por presunta responsabilidad de falta administrativa, pudiera impugnar ante el Tribunal Contencioso Administrativo, a través de las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la resolución de la autoridad responsable de la investigación en la que determinara la conclusión del expediente por falta de elementos para iniciar el procedimiento respectivo; lo anterior, tal como se advierte a continuación:

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