REVISIÓN EN INCIDENTE DE SUSPENSIÓN 3/2022. HÉCTOR ESPINOSA CANTELLANO. 26 DE OCTUBRE DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, LORETTA ORTIZ AHLF, JAVIER LAYNEZ POTISEK Y YASMÍN ESQUIVEL MOSSA; LA MINISTR

"SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA. Los artículos 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución y 147 de la Ley de Amparo vigente, dotan a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, cuya finalidad consiste en conservar la materia de la controversia y evitar que las personas sufran una afectación a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada (efectos restitutorios), para lo cual es necesario analizar: (i) la apariencia del buen derecho; (ii) las posibles afectaciones al interés social; y (iii) la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida. En ese sentido, la naturaleza de los actos, ya sea positiva, declarativa o negativa, no representa un factor que determine en automático la concesión o negativa de la medida cautelar, pues la locución ‘atendiendo a la naturaleza del acto reclamado’, que refiere el precepto de la Ley de Amparo, debe analizarse en función de las consecuencias que caso a caso pueden producir los actos reclamados, lo que a su vez es determinante para decidir si el efecto de la suspensión debe consistir en el mantenimiento de las cosas en el estado que se encuentran o debe restituirse provisionalmente a la persona en el goce del derecho violado. En estos términos, la naturaleza omisiva de los actos reclamados es relevante para determinar el contenido que adoptará la suspensión, pero no para determinar si la medida cautelar procede o no. En efecto, dado que el amparo provisional que se pretende con la suspensión definitiva permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo importante para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, y todo esto va más allá del tipo de medidas que deben dictarse en caso de que proceda conforme a lo anterior."(10) "LANZAMIENTO EJECUTADO. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN SU CONTRA, SIEMPRE QUE SE DEMUESTREN LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA, Y NO EXISTA IMPEDIMENTO JURÍDICO O MATERIAL. De la interpretación sistemática y funcional del artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los numerales 126 a 129, 138 a 140, 143 y 147 a 151 de la Ley de Amparo, se colige que puede concederse la suspensión contra una orden de lanzamiento ya ejecutada para efectos de restablecer al quejoso en la posesión del bien inmueble, siempre que se demuestren la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, y no exista impedimento jurídico o material; por lo cual, no basta con haberse ejecutado el lanzamiento para negar la medida suspensional. Lo anterior, sobre la base de que en la regulación referida se admite abiertamente el carácter de medida cautelar de la suspensión, que participa de los efectos prácticos de la resolución definitiva del juicio de amparo y, por tanto, no se limita sólo a las medidas de conservación, sino también a las de restablecer al quejoso en el goce del derecho afectado con el acto reclamado, para mantener viva la materia del amparo e impedir los perjuicios que éste pueda resentir por la duración del proceso, constituyendo así un verdadero amparo provisional con el que se anticipa la tutela constitucional sobre la base del aparente derecho advertido en un estudio minucioso y preliminar del asunto, a reserva de que, en la sentencia definitiva, se consolide esa situación si se constata la existencia del derecho aparente o, de lo contrario, se permita la continuación de los efectos del acto reclamado. Análisis que puede llevar a resultados distintos al resolver sobre la suspensión provisional o la definitiva, debido a la diferencia en los elementos probatorios que tiene a la vista el Juez; o de si el quejoso es parte vencida en juicio contra la cual se decretó el lanzamiento o si es persona extraña a juicio, entre otros aspectos; todo lo cual, en su caso, debe valorarse al analizar las particularidades de cada asunto para verificar si se prueba la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora que, a fin de cuentas, es lo que debe determinar si se concede o niega la suspensión del acto reclamado."(11)

52. Precisado lo anterior, debe decirse que los argumentos planteados son infundados ya que, en primer término, de la lectura a la resolución recurrida se advierte que el Juez de Distrito no desconoció el nombramiento del quejoso como Magistrado de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, concretamente su duración por diez años, pues así lo refirió en sus consideraciones; por tanto, no incurrió en la omisión que le atribuye la autoridad responsable recurrente; y el hecho de que al momento de valorarlo no haya decidido negar en la medida cautelar sobre la base de lo argumentado en los informes previos, no significa que haya cometido la irregularidad que se aduce.

53. Relacionado con la valoración del nombramiento esta Segunda Sala determina que la conclusión del a quo es correcta, es decir, sí es posible conceder la medida cautelar con efectos restitutorios, en virtud de lo dispuesto en los artículos 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal y 147 de la Ley de Amparo,(12) por los cuales la suspensión es una medida cautelar con la que no sólo se conserva la materia de la controversia, sino que, con base en un análisis preliminar de la litis constitucional, puede tener un efecto de tutela anticipada, es decir, efectos restitutorios.

54. El Tribunal Pleno en las ejecutorias de las que derivaron las jurisprudencias identificadas con los números P/J. 15/96(13) y P/J. 16/96,(14) introdujo el concepto de la apariencia del buen derecho, reconociendo desde ese entonces a la suspensión en el juicio de amparo, el carácter de medida cautelar, esto como resultado de una interpretación a lo dispuesto en el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal vigente en mil novecientos noventa y seis.

55. Como resultado de las distintas reformas constitucionales y legales sobre el juicio de amparo, se tiene que el marco normativo que actualmente rige, regula expresamente la suspensión como medida cautelar, en virtud de la cual puede tener efectos de tutela anticipada, o efectos restitutorios, ya que el artículo 107, fracción X, primer párrafo, constitucional establece que los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

56. A su vez, el diverso 147 de la Ley de Amparo prevé que en los casos en que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, y que atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.

57. Estas disposiciones son el fundamento por el cual la suspensión puede tener efectos restitutorios, de ahí que, con sustento en ellas, ha lugar a formular un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho alegado por el quejoso, mediante el examen preliminar del fondo del asunto, y la amenaza de que por el tiempo de duración del proceso, ese derecho aparente no sea satisfecho. Condiciones que permiten confirmar la concesión de la suspensión con los efectos fijados por el a quo, en virtud de que el quejoso, al momento de promover el juicio de amparo, ejercía el cargo de Magistrado; pero sobre todo, porque se encuentra incluido en el oficio TFJA/P/0110/2021, de cuatro de junio de dos mil veintiuno, dirigido al consejero jurídico del Ejecutivo Federal, por el cual se le informa que el Pleno General de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, aprobó las evaluaciones de los Magistrados cuyo nombramiento está próximo a vencer, por lo que se le solicitó sometiera a consideración del presidente de la República las propuestas para un nuevo nombramiento de ocho Magistrados.

58. Esto evidencia que hasta tanto no se tenga una determinación por parte de las autoridades responsables involucradas en el procedimiento de ratificación del quejoso como Magistrado, se entiende que éste se encuentra en trámite y, por ende, subsiste la posibilidad de que obtenga la ratificación a que se refiere el artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, pues a pesar de que el oficio mencionado fue recibido en la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, el siete de junio de dos mil veintiuno, a la fecha no existe decisión fundada y motivada que defina la ratificación en el cargo de Magistrado que defiende el quejoso.

59. Consecuentemente, la resolución interlocutoria no viola los principios de congruencia, exhaustividad, estricto derecho y debido proceso a que se refiere la autoridad responsable en su agravio, ya que el a quo emitió su determinación atendiendo a todos los aspectos propios del incidente de suspensión, es decir, a lo expuesto en la demanda de amparo, las constancias que se acompañaron a ésta y a los informes previos.

60. Aún más, la lectura integral de la resolución que se analiza demuestra que se encuentra debidamente fundada y motivada pues además de observar el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal y las disposiciones expresas de la Ley de Amparo en materia de suspensión, apoyó su decisión en precedentes de esta Suprema Corte referentes a la institución jurídica de la ratificación de los juzgadores, los que si bien se refieren a Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia Locales, también lo es que contienen consideraciones que orientan la decisión adoptada, por la importancia de observar fielmente las reglas de ratificación por las cuales se logra el respeto a las garantías judiciales y, con ellas, a la independencia judicial, de la que no sólo se ve beneficiado el juzgador, sino toda la sociedad como lo exige el artículo 17 constitucional.

61. Por otra parte, es infundado el segundo de los agravios en el que la autoridad responsable recurrente alega que el Juez de Distrito no aplicó la jurisprudencia de esta Segunda Sala que establece que no puede otorgarse la medida cautelar con efectos restitutorios o constitutivos de un derecho que ya no tiene la parte quejosa, ya que en el expediente quedó acreditado que ha concluido el periodo de diez años para ejercer el cargo de Magistrado de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

62. La jurisprudencia a la que quiso referirse la autoridad responsable se identifica con el número 2a./J. 92/2012 (10a.) y lleva el rubro de: "SUSPENSIÓN. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA OMISIÓN DE RESOLVER SOBRE LA PROPUESTA DE UN NUEVO NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADO DE SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."(15)

63. En relación con ese criterio el a quo expresó que no resulta aplicable al caso porque en el amparo no se combatió una omisión, sino el acto en el que se ordena al quejoso la entrega de su ponencia; y porque en la ejecutoria respectiva no se resolvió que la continuación de un Magistrado en su plaza, mientras se resuelve sobre la constitucionalidad de su no renovación, sea en sí misma violatoria del interés social y de normas de orden público, sino que se centró en la imposibilidad de otorgar efectos restitutorios a la medida cautelar, supuesto que, en términos de las normas que actualmente rigen en el juicio de amparo, ya no opera.

64. Consideraciones que no son combatidas por la autoridad responsable en su agravio; pero con independencia de la deficiencia de sus argumentos, no le asiste la razón, pues como ya se apuntó en los párrafos que anteceden, las disposiciones que rigen en materia de suspensión no sólo permiten una medida conservativa, sino que autorizan una tutela anticipada o restitutoria, es decir, la medida cautelar puede anticipar provisionalmente los efectos de la sentencia de amparo, siempre y cuando se acrediten los requisitos de procedencia que prevé la propia normativa, es decir, que en términos de los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo, el quejoso solicite expresamente la suspensión; que los actos reclamados existan; que su naturaleza permita que los efectos que generen sean susceptibles de suspensión; que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y, desde luego, el examen de la apariencia del buen derecho.

65. Estos requisitos se encuentran acreditados en el incidente de suspensión, lo que se desprende de la lectura a la resolución interlocutoria.

66. En este sentido, este Tribunal Constitucional con base en la apariencia del buen derecho decide que la conclusión del Juez de Distrito es correcta, pero no sólo eso, conviene abundar en lo que toca el interés social. Al respecto, la medida cautelar respeta las disposiciones que conforman el sistema que rige en el procedimiento de ratificación de los Magistrados de Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y, con ello, se procuran las condiciones que permiten que la administración de justicia en esa materia no se vea entorpecida por los efectos y consecuencias derivados de los actos reclamados.

67. En otras palabras, si se toma en cuenta que el quejoso para efectos de la ratificación, fue sometido a una evaluación interna que llevó a cabo la Junta de Gobierno y Administración de ese órgano jurisdiccional, la cual concluyó con una calificación positiva de su desempeño como juzgador, esto permite concluir en principio, que la sociedad se verá beneficiada con la continuación en el cargo de una persona que ha demostrado desempeñarlo con las exigencias propias de la administración de justicia, según la calificación plasmada en la evaluación; en consecuencia, con la medida cautelar no se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público.

68. La existencia de esa evaluación positiva del desempeño del quejoso como Magistrado, es factor fundamental para la concesión de la medida cautelar, ya que con ello se tiene por acreditada la apariencia del buen derecho; de ahí que cuando se carezca de un documento con esas características no será procedente conceder la suspensión.

69. Las conclusiones expresadas permiten abandonar el criterio de la contradicción de tesis 152/2012,(16) de donde derivó la jurisprudencia 2a./J. 92/2012 (10a.), que expresamente establece que no procede conceder la suspensión contra la omisión de resolver sobre la propuesta o nombramiento de Magistrados de Sala Regional del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, esto porque el nuevo marco normativo permite conceder la suspensión contra actos de naturaleza negativa; porque con la medida no se está ordenando ratificar al quejoso y porque sí es posible otorgar efectos restitutorios sobre la base de un examen preliminar de la probable inconstitucionalidad de los actos reclamados.

70. Cabe reiterar que el Juez de Distrito sí se pronunció sobre los alcances del nombramiento del quejoso, concretamente su duración, así como de lo expuesto en los informes previos; y la circunstancia de que los actos reclamados a la ahora recurrente tengan el carácter de negativos como ella los califica, no es impedimento para el otorgamiento de la suspensión, pues como se apuntó, la suspensión en el juicio de amparo tiene el carácter de una verdadera medida cautelar, que no sólo busca conservar la materia del juicio, sino incluso, un efecto de tutela anticipada, a fin de evitar perjuicios al quejoso por el tiempo que se lleve la tramitación del juicio; aunado a que no sólo éste se ve beneficiado con la decisión, sino el interés general, porque al permitírsele continuar desempeñando el cargo, no se ve entorpecida la administración de justicia, la cual estará a cargo de una persona que ha sido evaluada de manera positiva por la instancia competente del propio tribunal.

71. Consecuentemente, esta Segunda Sala confirma la resolución recurrida, y subraya que los efectos restitutorios de la medida cautelar consisten, como lo precisó el a quo, en que: a) No se exija al quejoso la entrega de la magistratura en términos del oficio TJFA/P/0120/2021, de veintitrés de junio de dos mil veintiuno, con motivo del vencimiento del nombramiento; y, b) Continúe en el ejercicio de su encargo hasta tanto es emitida la determinación correspondiente a la ratificación solicitada o se resuelve el asunto en lo principal.

72. En el supuesto de que el quejoso hubiese entregado la magistratura, el efecto de la suspensión será el de reincorporarlo en el cargo de Magistrado, lo que no supone que se le cubran las remuneraciones por el tiempo en el que no haya desempeñado la función de juzgador, sin prejuzgar lo que deba decidirse en cuanto al fondo.

73. Por último, no se desconoce la jurisprudencia 2a./J. 88/2018 (10a.) de esta Segunda Sala,(17) en virtud de que no es aplicable, pues de la lectura a la ejecutoria correspondiente se tiene que los actos reclamados correspondieron a la decisión de no ratificar a los quejosos como Magistrados Locales; en cambio, en el caso, no se tiene una decisión de esa naturaleza.

74. En consecuencia, ante lo infundado de los agravios, se confirma la resolución interlocutoria recurrida y se concede la suspensión definitiva.

75. Decisión que se adopta por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y presidenta Yasmín Esquivel Mossa. La Ministra Yasmín Esquivel Mossa formulará voto concurrente; por lo que tiene el carácter de vinculante.

75. Decisión que se adopta por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y presidenta Yasmín Esquivel Mossa. La Ministra Yasmín Esquivel Mossa formulará voto concurrente; por lo que tiene el carácter de vinculante.