SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2007
Fecha: 16-Ene-2007
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2007
Sucre, 16 de enero de 2007
Expediente: 2006-14917-30-RDN
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En el recurso directo de nulidad interpuesto por Alfredo Arratia Del Río, Administrador de la Caja Nacional de Salud (CNS) Regional La Paz en representación de Grace Ponce Soriano de Loza, Gerente General de la CNS contra Santiago Alex Galvez Mamani, Ministro de Trabajo y Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, demandando la nulidad de la Resolución Ministerial (RM) 441/06-B, de 11 de octubre de 2006, y de las Resoluciones Administrativas (RRAA) 177/06, de 1 de junio de 2006, y 210/06, de 30 de junio de 2006.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA.
I.1. Contenido del recurso
I.1.1 Hechos que motivan el recurso
El recurrente, en el memorial cursante de fs. 12 a 14 vta., presentado el 13 de noviembre de 2006, manifiesta lo que se anota a continuación:
a) El 17 y 18 de mayo de 2006, se presentaron en su despacho dos inspectores del Ministerio de Trabajo, y requirieron revisar la documentación sobre los contratos suscritos entre trabajadores y la CNS, en especial, veintidós carpetas personales de licenciadas en enfermería y médicos. De dicho examen, el Ministerio concluyó que el ente gestor al que representa, supuestamente infringió el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187, de 16 de febrero de 1979, que señala que no están permitidos más de dos contratos a plazo fijo, ni tampoco contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes, razón por la que el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, emitió la Resolución Administrativa (RA) 177/06, por la que instruyó a la CNS Regional La Paz, convierta los últimos contratos firmados el 9 de enero de 2006, en contratos de carácter indefinido. Ese acto ilegal se dictó pese a no haberse podido solucionar el conflicto entre partes mediante la vía conciliatoria que es la única instancia que atiende el Ministerio de Trabajo en temas de conflictos colectivos de trabajo, conforme norman los arts. 105 y ss. de la Ley General del Trabajo (LGT), y 149 y ss. de su Reglamento, que establecen un procedimiento concreto con una competencia también concreta.
b) Posteriormente -relata-, el mismo Jefe Departamental del Trabajo, ante el recurso de revocatoria planteado, pronunció la RA 210/06, insistiendo en su decisión no obstante su incompetencia, para luego elevar obrados ante el Ministro de Trabajo, autoridad también incompetente, que emitió en grado jerárquico, la RM 441/06-B, confirmando todo lo antes determinado.
c) Puntualiza que impugna los mencionados actos administrativos por cuanto las autoridades recurridas usurparon funciones que no les corresponden, ya que se trata de un tema que debía ser judicializado, de modo que debieron declinar competencia después que se agotó el procedimiento señalado por los arts. 105 y ss. de la LGT y 149 y ss. de su Reglamento, dado que no se pudo conciliar el asunto en sede administrativa, por lo cual debió ser atendido por la judicatura laboral conforme lo dispone el art. 152.2 y 5 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), pues solamente una autoridad dotada de competencia emanada de la ley, puede decidir sobre el conflicto laboral suscitado entre trabajadores y empleador, es decir, el Juez de Trabajo y Seguridad Social, y las demás instancias de la justicia laboral.
d) Señala que, aunque no sea materia de este recurso, es necesario recordar que la CNS no puede emitir ítems si antes no se ha cumplido con el procedimiento de aprobación del presupuesto general de la nación y los trámites administrativos en la CNS, lo que no ha acontecido, sin que puedan los hoy demandados disponer se firmen contratos a tiempo indefinido, al margen que ello deberá, en su momento, obedecer a procesos de selección, según manda la Ley 3131 del Ejercicio Profesional Médico de 24 de agosto de 2005.
I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio
Por ello, interpone recurso directo de nulidad contra Santiago Alex Galvez Mamani, Ministro de Trabajo y Marco Antonio León León, Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, y demanda la nulidad de la RM 441/06-B, y de las RRAA 177/06 y 210/06.
Mediante AC 576/2006-CA, de 21 de noviembre (fs. 18 a 21), la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió el recurso y dispuso la citación de las autoridades recurridas, lo que se realizó el 28 de noviembre de 2006, conforme consta en las diligencias de fs. 33.
I.3. Alegaciones de las autoridades recurridas
A través del memorial recibido el 30 de noviembre de 2006 (fs. 113), las autoridades recurridas remitieron los antecedentes que cursan de fs. 34 a 112 y vta.. Y, por memorial recibido el 7 de diciembre de 2006 (fs. 137 a 139), formularon alegatos, señalando lo siguiente:
a) El recurso ha sido interpuesto fuera del plazo de treinta días que señala el art. 81 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ya que las notificaciones con las RRAA 177/06 y 210/06, se efectuaron el 6 de junio y 4 de julio de 2006, de manera que no pueden ser objeto de la presente acción.
b) Señalan que el recurso carece de fundamento legal, puesto que las normas en que se apoya “regulan conflictos emergentes de la actividad sindical o cuando los sindicatos tuvieran alguna disidencia con los patronos”, que es una figura muy diferente a la planteada por las enfermeras que reclamaron la aplicación de lo dispuesto por el DL 16187 y art. 1 de la RM 193/72, de 15 de mayo de 1972.
c) Manifiestan que conforme a la Ley 3351 de Organización del Poder Ejecutivo de 21 de febrero de 2006, concordante con el Decreto Supremo (DS) 28631, de 8 de marzo de 2006, el Ministro de Trabajo tiene entre sus atribuciones la de garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país, y de hacer cumplir las normas laborales y sociales. Es así que, ante la denuncia y solicitud presentada por el apoderado de los trabajadores de la CNS, ordenó la inspección y revisión de los contratos laborales, y se evidenció la infracción a normas vigentes, de manera que, de acuerdo al art. 2 del DL 16187, que dispone que si se constata la contravención a su mandato, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en uno indefinido, dio cumplimiento a esa norma, la misma que no menciona que se tenga que ir a un proceso ordinario y contradictorio para llegar a esa determinación, porque si así fuera estarían demás las inspecciones periódicas que establece el art. 2 del DS 16187 referido, puesto que, a más, el trabajador tendría que demandar a la empresa, y el juicio terminaría “cinco o diez años” después del último contrato, y la empresa, conforme al DS 28699, tendría que pagar sueldos devengados por todo ese tiempo, “lo que no es coherente”.
d) Finalizan expresando que “LA LEY SE CUMPLE, NO SE LA DISCUTE” (sic), y el DL 16187 es claro al obligar a la autoridad administrativa a realizar inspecciones, y si advierte infracción, disponer la conversión del contrato a plazo fijo, en uno indefinido, el no hacerlo significaría incurrir en el delito tipificado por el art. 145 del Código Penal (CP); o sea que “lo reglado por el D.L. 16187, no puede ser objeto de control por este recurso” (sic).
Solicitan se declare infundado el presente recurso, con costas y multa.
II. CONCLUSIONES
De los actuados que informan el expediente, se establece que:
II.1. Marco Antonio Dick, en representación de Patricia Norah Huanca de la Cruz, Patricia Lourdes Manzaneda Yujra y otras personas, por memorial de “mayo de 2006” (fs. 109 a 110), denunció ante el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz que en la CNS, sus representadas, suscribieron contratos como trabajadoras eventuales para tareas propias del rubro de la entidad, solicitando se realice una inspección y se disponga la conversión en contratos por tiempo indefinido.
II.2. Realizada dicha inspección, el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, emitió la RA 177/06 (fs. 99 a 100), en la que instruyó a la CNS, que en el plazo de tres días desde su legal notificación, convierta el último contrato suscrito a plazo fijo, el 9 de enero de 2006, de las trabajadoras allí mencionadas, en contratos de tiempo indefinido.
II.3. El ahora recurrente, el 12 de junio de 2006 (fs. 91 a 94), interpuso recurso de revocatoria contra RA 117/06, dando lugar a que, mediante RA 210/06 (fs. 82 a 83), el referido Jefe Departamental, lo rechace, y confirme en todas sus partes la decisión objetada.
II.4. Contra esa determinación, el recurrente planteó recurso jerárquico el 7 de julio de 2006 (fs. 77 a 79), que fue resuelto a través de la RM 441/06-B (fs. 37 a 39), emitida por Santiago Alex Galvez Mamani, Ministro de Trabajo, que confirmó en todas sus partes la RA 177/06, con lo que se notificó al recurrente el 18 de octubre de 2006 (fs. 40).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente señala que las autoridades demandadas han actuado sin competencia legal al emitir las Resoluciones impugnadas que instruyen a la CNS a convertir los contratos a plazo fijo en contratos por tiempo indefinido, cuando ésa es una potestad de las autoridades de la judicatura laboral, ya que la competencia del Ministerio de Trabajo se circunscribe únicamente en la vía conciliatoria, y, al no existir conciliación, no pueden determinar una medida obligatoria contra la entidad que representa. Corresponde analizar los hechos alegados y las normas aplicables al caso.
III.1. Naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad
Dada la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad se establece que: “es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es la de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador” (SC 0108/2003, de 10 de noviembre).
A objeto de examinar la problemática de fondo y determinar si las autoridades gubernamentales usurparon funciones que no les competen y actuaron sin tener potestad y competencia que emane de la Constitución Política del Estado y la ley, cabe señalar que de las normas previstas por los arts. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 79.I de la LTC, se colige que el recurso directo de nulidad procede en dos supuestos jurídicos, aunque ambos con el mismo contenido: 1) la usurpación de funciones que no le competen a la autoridad pública recurrida, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima; es decir, el ejercicio ilegítimo por parte de un funcionario o autoridad de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; y 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución Política del Estado o la ley; debiendo entenderse por tal, el que un funcionario o autoridad asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le fue asignada por el ordenamiento jurídico; es decir, ejerza una función inexistente; o en su caso estándole asignada la función o reconocida la competencia, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de sus funciones por algún motivo legal.
III.2. Plazo para la interposición del recurso
En primer término, en cuanto a la supuesta extemporaneidad de la interposición de este recurso, alegada por las autoridades recurridas, es menester recordar que el cómputo de los treinta días que señala el art. 81 de la LTC, comienza a correr desde la notificación con la RM 441/06-B, es decir, desde el 18 de octubre de 2006, conforme lo determinó la Comisión de Admisión de este Tribunal, en el AC 576/2006-CA, por el que se admitió esta causa; de forma que, al haberse presentado esta acción el 13 de noviembre de 2006, el recurso se encuentra dentro de término, máxime si se considera que las Resoluciones Administrativas emitidas por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, fueron impugnadas mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, con la pretensión que fueran dejadas sin efecto, lo que no aconteció en la Resolución Ministerial antedicha.
Por ende, corresponde ingresar a analizar si los hoy demandados tenían competencia emanada de la ley para pronunciar tales actos administrativos.
III.3. Contexto legal y jurisprudencial
El art. 1 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), señala que, de conformidad con el art. 99 de la CPE, tiene por objeto establecer el número y atribuciones de los Ministros de Estado y otras normas relacionadas con la organización del Poder Ejecutivo. Es así que en su art. 4 de la LOPE, enumera las atribuciones específicas de los Ministros de Estado, puntualizando que el Ministro de Trabajo, entre otras, tiene las siguientes competencias: a) Garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país.; b) Vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y de los convenios internacionales en materia laboral.
Ahora bien, la propia Constitución Política del Estado reconoce protección jurídica a los trabajadores y trabajadoras, “…en el marco del intervencionismo estatal proteccionista del trabajador y de los derechos sociales emergentes de la doctrina del constitucionalismo social, consagrado por el Régimen Social en la Constitución a partir del art. 156 y ss., de los cuales las normas previstas en el art. 161 de la Ley Fundamental, establecen que el Estado mediante tribunales u organismos especiales resolverá los conflictos entre patrones y trabajadores o empleados, así como los emergentes de la seguridad social…” (SC 0135/2004, de 6 de diciembre).
En desarrollo de ese mandato, el legislador creó la jurisdicción especial de la Judicatura del Trabajo y Seguridad Social, y mediante el art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT), determinó que: “La Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de seguridad social, vivienda de interés social, denuncias por infracción de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional, la recuperación del patrimonio de las organizaciones sindicales, del desafuero sindical y otras materias y procedimientos señalados por Ley” (las negrillas son nuestras).
Asimismo, en el art. 5 del CPT dispone, que: “La administración de justicia en materia del trabajo, seguridad social y vivienda de proyección e interés social, es un servicio público que se presta gratuitamente en todo el territorio de la República y se instituye para decidir las controversias en la rama social del Derecho.(...) Sus titulares intervendrán en todos los conflictos que se originen entre los diversos elementos de la producción, juzgando y resolviendo los actos de aquéllos en cuanto se refieren al Derecho Social establecido. Al efecto, interpretarán y aplicarán las normas legales pertinentes y ejecutarán sus propias decisiones.”; y por último aplicando el principio de separación de funciones, los preceptos del art. 8 del CPT, establecen que la Judicatura del Trabajo y Seguridad Social, forma parte del Poder Judicial.
De las normas citadas, se concluye en forma incontrastable que la resolución de los conflictos laborales, así como la aplicación de las normas legales que regulan los derechos y obligaciones que emergen del trabajo -cuando existe contención-, corresponden a la jurisdicción especial de la Judicatura del Trabajo y Seguridad Social; siendo éste el mecanismo idóneo para la resolución de la conflictividad que la Constitución Política del Estado alude como social. En cambio, el Ministerio de Trabajo, a través de sus autoridades, vela por la defensa de los derechos de los trabajadores y el resguardo de la aplicación de las normas laborales a favor suyo en la vía administrativa, es decir que puede intervenir exclusivamente en la vía conciliatoria, toda vez que sus atribuciones son administrativas, no jurisdiccionales, no teniendo competencia legal para la resolución de conflictos originados en los contratos de trabajo, relaciones de trabajo, tipos de contrato, pago de indemnizaciones y beneficios, etc., pues ello corresponde -se reitera- a la judicatura laboral, a través de un proceso contradictorio en el que ambas partes pueden ofrecer prueba para sustentar sus posiciones.
En ese sentido establece la jurisprudencia constitucional, tal el caso de las SSCC 0010/2005, 0009/2005, 0137/2004, 0135/2004, 0027/2004,
III.4. Análisis del presente caso
En el caso ahora estudiado, se tiene constancia que, a raíz de la denuncia presentada por Marco Antonio Dick, a nombre de varias personas, ante el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, que en la CNS, sus representadas suscribieron contratos como trabajadoras eventuales para tareas propias del rubro de la entidad, y la solicitud para que se realice una inspección y se disponga la conversión en contratos por tiempo indefinido, el Jefe referido, ordenó la inspección, y realizada la misma, en base al informe de 22 de mayo de 2006, emitió la RA 177/06, instruyendo a la CNS, convierta el último contrato suscrito a plazo fijo el 9 de enero de 2006 de las trabajadoras denunciantes, en contratos de tiempo indefinido, otorgándole al efecto el plazo de tres días computables desde su notificación.
Frente a ello, el recurrente planteo recurso de revocatoria, que mereció la RA 210/06, por la que el referido Jefe Departamental rechazó el recurso y confirmó en todas sus partes la decisión objetada. Contra esta determinación, el representado del recurrente formuló recurso jerárquico, que fue resuelto a través de la RM 441/06-B, emitida por el Ministro de Trabajo, que, a su vez, confirmó totalmente la RA 177/06.
Por consiguiente, y de conformidad al contexto legal y jurisprudencial analizado y explicado en el numeral precedente de esta Sentencia, se evidencia que tanto el Jefe Departamental de Trabajo, como el Ministro de Trabajo, se arrogaron la competencia de definir la situación jurídica de un conjunto de personas en un procedimiento anómalo e ilegal, y, mediante las Resoluciones impugnadas, instruyeron a la CNS, proceda a convertir los contratos a plazo fijo, en contratos por tiempo indefinido, cuando esa potestad no les está reconocida en ninguna disposición del ordenamiento jurídico vigente, sino que, por el contrario, la facultad de dirimir las controversias que se susciten como emergencia de la relación y del contrato de trabajo, así como las presuntas infracciones a normas laborales, corresponde en forma privativa y exclusiva a la judicatura laboral, conforme determina el Código Procesal del Trabajo y la Ley de Organización Judicial, según se estableció en el numeral anterior de la presente Sentencia.
Resulta imprescindible dejar claro que la atribución o competencia debe ser necesaria y obligatoriamente expresa e indubitable, de modo que no quepa duda sobre la facultad que la ley reconozca a determinada autoridad u órgano. En la especie, los recurrentes señalan que el DL 16187 al disponer que si se constata la contravención a las normas que el mismo contiene, se ordenará que el contrato a plazo fijo se convierta en uno indefinido, les facultaría a determinar e instruir esa conversión, cuando, en rigor de verdad y de Derecho, esa norma no les atribuye potestad expresa de hacerlo, tampoco la misma está establecida en la Ley de Organización del Poder Ejecutivo, ni en su Decreto Reglamentario; en síntesis, no existe disposición alguna que permita a las autoridades demandas, actuar como lo hicieron al pronunciar las Resoluciones objeto de este recurso, debiendo tomarse en cuenta que su intervención debe limitarse en el ámbito administrativo y con afán conciliador, ya que, de no lograrse una conciliación -trámite que, de acuerdo a la literal que informa el expediente, tampoco se ha producido en la especie-, las partes tienen la posibilidad de ocurrir a la judicatura laboral, porque quienes tienen facultad propia y exclusiva para conocer, tramitar y resolver los conflictos de naturaleza laboral, son los jueces de dicha materia.
De todo lo anterior, se concluye que las autoridades recurridas actuaron sin competencia legal al pronunciar las Resoluciones objeto de impugnación.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los art. 120.6ª CPE, arts. 7 inc. 6) 79 y ss. de la LTC, declara FUNDADO el recurso directo de nulidad planteado por Alfredo Arratia Del Río, Administrador de la CNS Regional La Paz, en representación de Grace Ponce Soriano de Loza, Gerente General de la CNS, y en consecuencia NULAS las RRAA 177/06 y 210/06, así como la RM 441/06-B.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado, Dr. Walter Raña Arana, por no haber conocido el asunto.
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
I.2. Admisión y citaciones
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano