SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0286/2010-R

Sucre, 7 de junio de 2010

Expediente:                     2006-14824-30-RAC

Distrito:                           La Paz

Magistrado Relator:        Dr. Ernesto Félix Mur

                                                                                     

En revisión la Resolución 62/2006 de 19 de octubre, cursante de fs. 235 a 236 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por René Claure Veizaga en representación de la UNIVERSIDAD REAL S.A. contra Félix Patzi Paco, Ministro de Educación y Culturas; y Eloy Felipe Toledo Yana, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación y Cultura, alegando la vulneración de los derechos de la institución que representa, a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, a la igualdad, a trabajar y dedicarse al comercio, a enseñar bajo la vigilancia del Estado y a la educación, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d), e), f), k) y 6.I de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 12 de octubre de 2006, cursante de fs. 168 a 176 vta., el recurrente expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En un principio, la Universidad REAL S.A. se constituyó como Universidad Inicial, después de haber transcurrido cinco años de funcionamiento postuló ante el Ministerio de Educación y Culturas para adquirir la calidad de Universidad Plena y solicitó someterse al proceso de Evaluación conforme el art. 14 del Reglamento General de Universidades Privadas.

El 1 y 2 de septiembre de 2005 la Universidad a la que representa se sometió a dicho proceso, recibiendo la visita de la Comisión de Evaluación integrada por los señores: María Teresa Lugo, Jaroslava Zápotocká de Ballón y Bernardo Echart Limachi; quienes emitieron informe de 3 de septiembre de 2005, conociéndolo el 15 de diciembre del mismo año a través de la Nota VESCyT-DGEU 3814/05 del Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación y Culturas, haciendo alusión a los resultados del Proceso de Evaluación, recomendando que la Universidad REAL S.A., se mantuviera con la calidad de Inicial por un periodo más de tiempo; que a criterio del recurrente es contrario a lo expresado en el contenido del mismo, teniendo en cuenta que en la parte final del informe la comisión señala que de las once dimensiones de evaluación, la Universidad cumple con todas.

El Viceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, emitió el acto administrativo de carácter definitivo Nota CITE VES 141/06 de 25 de abril de 2006, en la que comunican la decisión de ratificar la condición de Universidad Inicial a la Universidad REAL S.A., por un periodo de dos años más. El 15 de mayo de 2006 presentó Recurso de Revocatoria contra el indicado acto administrativo, peticionando su revocatoria y la emisión de un nuevo informe que les otorgue la calidad de Universidad Plena, recurso que no tuvo respuesta dentro del plazo establecido por la ley, configurándose el silencio administrativo negativo.

Ante el silencio administrativo negativo, el 27 de junio de 2006, planteó Recurso Jerárquico contra la nota CITE VES 141/06 de 25 de abril de 2006, que tampoco tuvo respuesta del Ministerio de Educación y Culturas, configurándose de ésta manera el Silencio Administrativo Positivo entendido como la revocatoria del acto según lo establecido por el art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), teniendo en cuenta que el plazo para su pronunciamiento es de 60 días hábiles de acuerdo al art. 124 del Decreto Supremo (DS) 27113, que feneció el 21 de septiembre del mismo año. Extrañamente el 29 de septiembre de 2006, todo el personal del Departamento Legal del Ministerio de Educación y Culturas se apersonó a las instalaciones de la Universidad REAL S.A. a efecto de notificar con la Resolución Administrativa Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, notificación que negaron recibir por ser extemporánea y sin valor legal.

Aclara que en varias oportunidades se dirigió ante el Ministerio de Educación y Culturas, mediante cartas notariadas que no tuvieron ninguna respuesta, solicitando audiencias para conocer información sobre la demora en el proceso de evaluación e impugnación en sede administrativa.

Manifiesta que la CITE VES 141/06 de 25 de abril de 2006,y la Resolución Administrativa Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre constituyen Actos Administrativos lesivos y atentatorios contra los derechos de la Universidad REAL S.A. carentes de toda condición jurídica y/o administrativa.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El recurrente, alega como derechos presuntamente vulnerados, los derechos de la institución que representa, a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, a la igualdad, a trabajar y dedicarse al comercio, a enseñar bajo la vigilancia del Estado y a la educación, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d), e), f), k) y 6.I de la CPEabrg.

 

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, plantea recurso de amparo constitucional contra, Félix Patzi Paco, Ministro de Educación y Culturas; y Eloy Felipe Toledo Yana, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación y Culturas, solicitando se declare procedente y se disponga la anulación de la Resolución Administrativa Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre y se emita una nueva, reconociendo a la Universidad REAL S.A. la condición de Universidad Plena.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 19 de octubre de 2006, según consta del acta de fs. 231 a 234, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente, mediante su abogado, ratificó en su integridad los fundamentos del recurso y los amplió señalando: a) Citó la SC 0847/2005-R con relación a la SC 155/2005-R referidas a que agotada la vía administrativa en los términos del art. 69 inc. a) de la LPA y siendo el acto arbitrario la Resolución RRJ 22/2006 de 27 de septiembre que pretende resolver el Recurso Jerárquico presentado el 27 de junio del mismo año, procede la tutela del amparo constitucional ante la vulneración de derechos fundamentales. No correspondiendo declarar la subsidiariedad con el fundamento de que el actor no acudió al proceso contencioso administrativo, así lo disponen las SSCC 0159/2002-R y 0347/2003-R; b) El derecho a la “seguridad jurídica” ha sido reiterado y uniformemente consignado por el Tribunal Constitucional en sentido de que todas las personas conozcan cuáles son sus derechos y sus obligaciones sin que la torpeza, mala voluntad y capricho de algunas autoridades públicas puedan afectarles, en ese sentido la SC 0844/2006-R de 29 de agosto, reconoció que el silencio administrativo confiere derechos y funda la certeza de las pretensiones de las personas que recurren en la vía administrativa; en ese entendido la Resolución Administrativa Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, que no se pronunció oportunamente conforme determina el art. 67 de la LPA, viola objetivamente la seguridad jurídica y restringe indebidamente los derechos de la Universidad REAL S.A., que se consolidaron por efecto del silencio administrativo positivo; c) La Resolución Administrativa Ministerial de referencia consta de tres Considerandos; el primero, se refiere a la interposición del recurso, el segundo, es una transcripción literal del recurso interpuesto y el tercero, efectúa citas de diferentes normas impertinentes, sin explicar cuáles son las razones concretas o los motivos por los que el Ministerio de Educación y Culturas desestimó la pretensión de la Universidad REAL S.A., constituyendo una vulneración manifiesta al debido proceso respecto a que toda autoridad tiene la obligación y el deber de motivar concretamente sus resoluciones, transgrediendo el art. 16.IV de la CPEabrg, en concordancia con la SC 0911/2006-R, vulnerando también el derecho a la petición prescrito en el art. 7 inc. h) del mismo cuerpo legal; d) También se vulneraron los derechos a ejercer la enseñanza bajo la vigilancia del Estado, al trabajo y a dedicarse al comercio, impidiendo que se puedan abrir nuevas carreras, implementar programas de pre-grado en distintas modalidades y otros; e) La Universidad REAL S.A., cuenta con doscientos ochenta y cinco estudiantes matriculados a quienes se ocasionará un grave perjuicio, debido a que obtendrán título de una Universidad Inicial y no Plena; f) En el presente recurso no se está cuestionando si la Universidad REAL S.A., cumple o no con los requisitos para su acreditación, sino, sobre la violación de derechos constitucionales, derecho consolidado cuya extemporaneidad se quiere negar amparándose en el art. 67 de la LPA que señala como plazo para resolver el recurso de revocatoria noventa días, pero también establece la salvedad en caso de reglamentación especial remitiéndose al art. 2 de la LPA en concordancia con el art. 124 del Reglamento de la LPA; y, g) Se pretende hacer creer que el recurso jerárquico se presentó el 30 de junio de 2006, según el cargo de presentación lo hizo el 27 de junio del mismo año.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Las autoridades recurridas fueron debidamente notificadas con el Amparo Constitucional, mediante Poder Notarial confirieron facultad de representación a su abogado, quien presentó informe escrito que cursa de fojas 193 a 197 y en audiencia manifestó: a) El recurrente pretende sorprender al Tribunal de garantías con el argumento de que el recurso jerárquico debió resolverse en el plazo de sesenta días enunciando el primer párrafo del art. 124 del DS 27113, ignorando intencionalmente que el plazo establecido por el art. 67 LPA es de noventa días y que la Ley es jerárquicamente superior a un Decreto Supremo; b) La presencia de los cinco funcionarios del Ministerio de Educación en el despacho del Rector de la Universidad REAL S.A., se debió a que el 28 de septiembre de 2006, impidieron el ingreso del procurador de la Unidad de Gestión Jurídica, razón por la que asistieron como testigos de actuación ante la premeditada intención de no ser notificados, el 29 de septiembre del mismo año, negaron recibir la copia de la Resolución prueba de ello es la representación emitida por el procurador; c) El recurso jerárquico se presentó el 30 de junio, estableciendo los arts. 67 y 68 de la LPA el cómputo de los noventa días para resolverlo, concluyendo el plazo el 28 de septiembre, además el Tribunal Constitucional estableció como plazo para resolver recursos jerárquicos noventa días; d) Siendo la educación la más alta función del Estado según el art. 177 de la CPEabrg, tuición ejercida a través del control y práctica de evaluaciones respecto del funcionamiento de las universidades privadas, en ese entendido el Ministerio de Educación y Culturas, actúo mediante la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre; e) La seguridad jurídica no se vulneró, al contrario se protegió, ya que los ciudadanos que tengan el deseo de una formación académica superior podrán hacerlo pero no en una institución que no reúne los requisitos mínimos establecidos en la Ley y Reglamentos; f) Los argumentos de los recursos de revocatoria y jerárquico están dirigidos contra del Informe de la Comisión Evaluadora y pretenden que el Ministerio de Educación y Cultura se aparte de él y autorice el carácter Pleno de la Universidad REAL S..A.; g) La Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre no vulneró el debido proceso, el propio recurrente reconoce la interposición de los recursos de Revocatoria y Jerárquico; y, h) Tampoco, se quebrantó el derecho a la igualdad, al contrario, al pretender que el Ministerio de Educación se aparte del Informe de la Comisión de Evaluadores, significa pedir un privilegio especial que desdice el principio de igualdad; en cuanto a los derechos a enseñar bajo la tuición del Estado, trabajar y ejercer el comercio, se respetaron, prueba de ello es que la Universidad continúa ejerciendo sus actividades académicas con total normalidad como Universidad Inicial; con relación a la supuesta vulneración del derecho a la educación de los estudiantes, no es evidente toda vez que se garantiza que los doscientos ochenta y cinco estudiantes reciban formación académica en una Universidad Inicial acorde con sus capacidades técnicas conforme lo establece el art. 188.III de la CPEabrg.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, dictó la Resolución 62/2006 de 19 de octubre, cursante de fs. 235 a 236 vta., concediendo el recurso, disponiendo la nulidad de la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre y ordenó que el Ministro de Educación y Culturas emita nueva Resolución Administrativa de acuerdo al informe del proceso de evaluación realizado por la Comisión respectiva, reconociendo la calidad de Universidad Plena, sin costas por ser excusable, con los siguientes fundamentos: 1) El recurso centró su fundamentación en la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, emitida por el Ministro de Educación y Culturas, conforme lo resuelto en la Nota Cite VES 141/06 de 25 de abril de 2006,en la que se decide ratificar la condición de Universidad Inicial a la Universidad REAL S.A., por un periodo de dos años más; 2) Mediante Resolución Ministerial 035/2000 se autorizó la apertura y funcionamiento de la Universidad REAL S.A., transcurridos 5 años de funcionamiento regular conforme determina el art. 74 del Reglamento General de Universidades Privadas aprobada por DS 26275 de 5 de agosto de 2001, para adquirir la calidad de Universidad Plena, se sometió al proceso de evaluación y a consecuencia de ello el 3 de septiembre de 2005 se dio a conocer el informe sobre la evaluación el 15 de diciembre del mismo año; 3) El Viceministro de Educación y Culturas, emitió “Auto” Administrativo de carácter definitivo contenido en la CITE VES 141/2006 por la que comunicó al recurrente la resolución de ratificar la condición de Universidad Inicial a la Universidad REAL S.A., por un periodo de dos años más; en fecha 15 de mayo de 2006, presentaron recurso de revocatoria, que no tuvo respuesta configurándose el silencio administrativo negativo, por lo que el Viceministerio desestimó el recurso de revocatoria; y, 4) El 27 de junio de 2006 presentaron recurso jerárquico contra la CITE VES 141/06 de 25 de abril del mismo año, demandando la revocatoria del acto administrativo y la correspondiente emisión de uno nuevo que les otorgue la categoría de Universidad Plena; éste recurso tampoco mereció pronunciamiento oportuno según lo establecido en el primer párrafo del art. 124 del Reglamento de la LPA aprobado por DS 27113 de 23 de julio de 2003, constituyendo así el silencio administrativo positivo. El plazo de sesenta días rige en virtud de la salvedad que hace el art. 67 de la LPA y art. 23 inc. c) de su Reglamento; consiguientemente al haberse producido el silencio administrativo positivo surte los efectos jurídicos del art. 125 del Reglamento de la LPA.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

El presente expediente se recibió en el Tribunal Constitucional el 23 de octubre de 2006; sin embargo, ante las renuncias de Magistrados suscitadas en diciembre de 2007, se interrumpió la resolución de causas. No obstante, en virtud a la reciente designación de nuevas autoridades, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 08 de marzo, el Pleno resolvió el reinicio de los cómputos; en consecuencia, la causa se sorteó el 12 de abril de 2010, por lo que la presente Sentencia es emitida dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. De fs. 208 a 230, cursa informe Técnico de Evaluación de Universidades Privadas para su Certificación como Universidades Plenas (Cuarta Convocatoria), practicado a la Universidad REAL representada por el recurrente, en el que la Comisión evaluadora consideró que no cumple aún con los requisitos necesarios para acceder a la condición de universidad plena; motivo por el cual, recomendaron se mantenga como Universidad Inicial.

II.2.  Mediante CITE VES 141/06 de 25 de abril de 2006 el Viceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación y Culturas, comunicó al Rector de la Universidad REAL S.A., que luego de estudiar los antecedentes del proceso de evaluación externa realizada a la Institución en el marco de la cuarta versión del proceso de evaluación de universidades privadas aprobado mediante DS 26275 de 5 de agosto de 2001 se resolvió ratificar su condición de Universidad Inicial por un periodo de dos años (fs.61).

II.3. Interpuesto el recurso de revocatoria en fecha 15 de mayo de 2006 contra la CITE VES 141/06, con el argumento de que dicho Acto Administrativo se constituye en un acto lesivo y atentatorio contra los derechos de la Universidad y considerando que el Informe de Evaluación señala que cumple con las once dimensiones, solicita su revocación y la emisión de un nuevo Acto Administrativo que les otorgue la calidad de Universidad Plena (fs.62 a 72). Recurso que no mereció respuesta por parte del Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación y Culturas.

II.4.  El 27 de junio de 2006, el recurrente presentó Recurso Jerárquico ante el Vice Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación y Culturas, señalando que en fecha 15 de mayo del mismo año, planteó Recurso de Revocatoria contra la CITE VES 141/06, que no tuvo respuesta y en aplicación de las normas vigentes se configuró el silencio administrativo negativo, con lo que el Viceministro desestimó el Recurso Administrativo de Revocatoria conforme mandan los arts. 66 de la LPA y 122 de su Reglamento (fs. 73 a 82 vta.).

II.5.  El Ministro de Educación y Culturas emitió la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, en la que hizo una relación del recurso interpuesto, las normas legales que sustentan su Resolución (amparado en los arts. 66 y 67 de la LPA; 123, 124 y 125 de su Decreto Reglamentario) confirmó la nota CITE VES 141/06 (fs. 83 a 87).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente refiere la violación de los derechos a la “seguridad jurídica”, debido proceso, igualdad, trabajo y ejercer el comercio, enseñar bajo la vigilancia y tuición del Estado y educación, vulneración que se produjo con los siguientes actos: 1) Para que la Universidad REAL S.A., adquiera la calidad de Universidad Plena se sometió al proceso de evaluación efectuado por la Comisión integrada por los académicos María Teresa Lugo, Jaroslava Zápotocká de Ballón y Bernardo Echart Limachi, quienes emitieron informe el 3 de septiembre de 2005, en el que manifestaron que la Universidad REAL S.A. cumple con las once dimensiones del informe, sin embargo, contradictoriamente indicaron que aún no cumple con los requisitos necesarios para acceder a la condición de Universidad Plena, recomendando se mantenga como Universidad Inicial; 2) Mediante Nota CITE VES 141/06 comunicaron a la Universidad REAL S.A. que en base al informe de evaluación continuarían como Universidad Inicial por un periodo de dos años más, contra éste Acto Administrativo el recurrente, presentó Recurso de Revocatoria el 15 de mayo de la misma gestión, que no tuvo respuesta, configurándose el silencio administrativo negativo, habilitando la vía para la interposición del Recurso Jerárquico que se presentó el 27 de junio del mismo año, que tampoco tuvo respuesta dentro del plazo señalado por el art. 124 del Reglamento de la LPA, finalmente el Ministro de Educación y Culturas pronunció la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, que confirmó la nota CITE VES 141/06; y, 3) El art. 124 del Reglamento de la LPA establece que el plazo para pronunciar resoluciones jerárquicas es de sesenta días computables a partir de la interposición del recurso, es decir, que el Ministro de Educación debió pronunciar Resolución hasta el 21 de septiembre de 2006 y no hasta el 27 de septiembre del mismo año; y habiendo pronunciado la Resolución de manera extemporánea operó el silencio administrativo positivo que consolidó el derecho de la Universidad REAL S.A. En consecuencia corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos a los derechos fundamentales de la institución representada por el recurrente a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

        

Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada en el presente recurso, y en virtud a que el mismo se presentó y resolvió por el Tribunal de garantías en vigencia de la Constitución Política del Estado ahora abrogada, y al existir una nueva Ley Fundamental en plena vigencia, es necesario realizar algunas precisiones al respecto.

Las disposiciones de la Constitución Política del Estado, al ser la norma fundamental y fundamentadora de un Estado, son vinculantes para la conformación del sistema jurídico del país; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella. Ahora bien, la Constitución promulgada y publicada el 7 de febrero de 2009, abrogó icial"entrarla Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, determinando a su vez en su Disposición Final: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”.

Al respecto, corresponde señalar que la Constitución, al ser reformada o sustituida por una nueva, mantiene su naturaleza jurídica, siendo ontológicamente la norma suprema y fundamental dentro de un Estado, por lo mismo en razón a su exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es semejante a la de las normas ordinarias; en ese sentido, los preceptos de una Ley Fundamental al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y principios contenidos en la Constitución Política, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigor.

De acuerdo a las consideraciones efectuadas, y conforme al mandato consagrado por el art. 410 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación de este Tribunal a objeto de cumplir el mandato constitucional y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) y 4 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, debe ser afín al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad. El referido entendimiento está acorde a lo previsto por el art. 6 de la Ley 003, que dispone que en la labor de resolución y liquidación de causas ingresadas hasta el 6 de febrero de 2009, el Tribunal Constitucional debe hacer prevalecer la primacía de la Constitución Política del Estado vigente.

Dentro de ese marco y considerando que la presente Sentencia es pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, se resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el recurrente al momento de plantear el recurso.

III.2. Términos en la presente acción tutelar

 

Con relación a los sujetos que intervienen en la acción, el cambio en cuanto a la dimensión procesal de esta garantía, tiene incidencia directa en la terminología a utilizarse en cuanto a las partes procesales involucradas en las causas a ser resueltas, en ese contexto, la norma constitucional abrogada denominaba a las partes intervinientes, recurrente (s) y autoridad (es) recurrida (s), terminología que en la nueva dimensión procesal de esta garantía debe cambiar, motivo por el cual, la parte que hubo activado la tutela en vigencia de la anterior constitución y cuya causa será resuelta por el Tribunal Constitucional en el marco del Art. 4 de la Ley 003, deberá ser denominada “accionante”, aclarando su carácter inicial de recurrente. Por su parte, la autoridad contra la cual se activó este mecanismo procesal-constitucional, deberá ser denominada “autoridad demandada”; en caso de tratarse de persona individual o colectiva será “demandada (o)”, términos que se enmarcan a la nueva dimensión procesal de la acción de amparo constitucional.

En cuanto a la terminología utilizada en la parte dispositiva, en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE y a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder”, caso contrario “denegar” la tutela. Al respecto, cabe acoger la aclaración efectuada en la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, en cuanto a la denegatoria del recurso sin ingresar al análisis de la problemática de fondo, cuando establece: “No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, 'denegar' la tutela solicitada con la aclaración de que: 'no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada', dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.”

III.3. Recursos administrativos como medios de impugnación

Contra toda resolución o acto administrativo, que pudiera causar lesión a los derechos o intereses legítimos de los administrados, el Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en actual vigencia, en el art. 116 establece: “Los hechos y actos administrativos definitivos o equivalentes se podrán impugnar en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, y en sede judicial, mediante las acciones que correspondan conforme a ley”; es decir, que todo acto administrativo que tenga carácter definitivo o su equivalente podrá ser impugnado mediante los recursos señalados.

En cuanto al procedimiento de los recursos administrativos como medios de impugnación, el art. 56 de la LPA, señala: “I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”.

En virtud a ello, y de la revisión de los antecedentes remitidos, se evidencia que el accionante presentó Recurso de Revocatoria el 15 de mayo de 2006 (fs. 62 a 72) contra la nota CITE VES 141/06, y al no haberse pronunciado la autoridad administrativa, el 27 de junio del mismo año, presentó recurso jerárquico contra el acto administrativo citado (fs. 73 a 82 vta.).

III.4. El silencio administrativo positivo

Previo al análisis de la figura del silencio administrativo positivo en la Ley de Procedimiento Administrativo, es importante puntualizar que todo medio impugnatorio procede contra actos administrativos, entendidos como toda declaración de voluntad administrativa; o sea, que es una decisión que toma un órgano de la Administración Pública y que tiene efectos jurídicos sobre el administrado.

De acuerdo a lo precisado, diremos que el fundamento del silencio administrativo es lograr que en los casos donde la administración no se pronuncie, no se manifieste a través de una Resolución, o bien, la dictación de la Resolución no sea dentro de los plazos máximos que establece la Ley, ese silencio o inactividad sea valorada como una decisión (positiva o negativa) para evitar así el quiebre del sistema jurídico-administrativo. Es decir, el objeto es conseguir que aún en inactividad, la Administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos.

Existen dos formas de silencio administrativo, uno el llamado positivo o estimatorio y el otro negativo o desestimatorio.

El art. 67.II de la LPA, establece que: “El plazo se computará a partir de las interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente”. En consecuencia, el silencio positivo es el que procede cuando la Administración no se pronunció durante el plazo máximo establecido en la Ley y el afectado denuncia lo ocurrido ante el mismo órgano administrativo responsable de la falta, si a pesar de ello no se pronuncia, se entenderá que lo solicitado ha sido aceptado.

De otra parte, se tiene también que el art. 17.V de la Ley de Procedimiento Administrativo, señala: “El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establezca en estas disposiciones” (las negrillas son nuestras); entendiéndose, que para su aplicación, debe, necesaria e ineludiblemente, estar previsto en una disposición reglamentaria especial.

En concordancia con la normativa citada, el DS 27113 de la LPA en el art. 125.I, instituye que: “El silencio de la administración establecido en el Parágrafo II del Artículo 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo, será considerado una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, conforme establece el Parágrafo V del Artículo 17, de la citada Ley” (las negrillas nos corresponden).

En una correcta y adecuada interpretación de las normas legales citadas, se debe entender que la aplicación del silencio administrativo positivo operará exclusivamente en aquellos casos expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, lo que significa, que en trámites o procesos en los que la autoridad administrativa no se haya pronunciado dentro del plazo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, corresponderá el silencio administrativo positivo, siempre y cuando la reglamentación especial de la entidad que no se pronunció así lo prevea. Una interpretación contraria a la realizada, significará vulnerar el ordenamiento jurídico ya determinado, que por consiguiente atentaría contra la seguridad jurídica como principio constitucional para impartir justicia, señalado en el art. 178.II de la CPE y en la jurisprudencia constitucional sentada por éste Tribunal en las SSCC 107/2010-R de 10 de mayo, y 0070/2010-R de 3 de mayo.

III.5. El caso en análisis

III.5.1. De la revisión de antecedentes y lo manifestado por el accionante en audiencia de amparo constitucional, la Universidad REAL S.A., solicitó al Ministerio de Educación y Culturas, su acreditación como Universidad Plena, por lo que se sometieron al proceso de evaluación a Universidades Privadas en su cuarta versión, la que consistió en realizar un análisis de la documentación entregada por la Universidad y una visita en sus instalaciones que se realizó el 1 y 2 de septiembre de 2005.

La Comisión de Evaluadores de Instituto Internacional para la Educación Superior den América Latina y el Caribe (IESALC) - Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), estuvo conformada por los académicos María Teresa Lugo, Jaroslava Zápotocká de Ballón y Bernardo Echart Limachi, que emitieron un informe técnico de evaluación en el que observaron tres etapas básicas y sucesivas: a) Análisis de la documentación entregada por la Universidad; b) Visita que realizaron el 1 y 2 de septiembre de 2005; y, c) Elaboración de informes técnicos de evaluación que exponen una relación de fortalezas y debilidades acerca del cumplimiento de requisitos exigidos por el Reglamento General de Universidades Privadas y demostración de la capacidad de autorregulación institucional que contempló once dimensiones: 1) La filosofía, misión y visión institucional; 2) Planificación de objetivos institucionales y efectividad; 3) Normatividad y gobierno; 4) Investigación, interacción y difusión; 5) Personal académico; 6) Personal administrativo, de servicio técnico y apoyo; 7) Apoyos académicos; 8) Servicios estudiantiles; 9) Carreras y programas académicos; 10) Recursos físicos; y, 11) Recursos financieros. A la conclusión del proceso de evaluación a la Universidad REAL S.A., el Director de IESALC - UNESCO hizo conocer al Ministerio de Educación y Culturas a través del Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, el informe de 3 de septiembre de 2005 (fs. 208 a 230).

El referido documento, devela que la Universidad REAL S.A., no cumplió con los requisitos mínimos exigidos por el Reglamento General de Universidades Privadas para ser acreditada como Universidad Plena, y por tanto, gozar de determinados beneficios para sus estudiantes como para la institución. La Comisión evaluadora, constató que la Universidad REAL S.A. presentó debilidades, que incluso desde el proceso de autoevaluación realizado por primera vez y que concluyeron en marzo de 2005, denotó algunas falencias en varios aspectos que hacen a la calidad de la Universidad; asimismo, identificaron fortalezas y desafíos que deberán enfrentar para adquirir la acreditación a la que aspiran. Es por ello, que la mencionada Comisión emitió su opinión señalando que la Universidad REAL S.A., no cumple con los requisitos necesarios para obtener su acreditación como Universidad plena, en base a ello recomendaron que debía mantenerse como Universidad Inicial por dos años más.

III.5.2. Tomando en cuenta que, el desarrollo armónico de la formación de recursos humanos adquiere características de urgente atención en nuestro país y el mejoramiento de la calidad en las instituciones universitarias (públicas - privadas) y en los procesos de enseñanza-aprendizaje, investigación científica y tecnológica e interacción social universitaria, pasa por una gestión universitaria integral que vincule dinámica y dialécticamente la planificación, la organización, la ejecución y la evaluación. Proceso en el que la evaluación, es un medio fundamental para conocer el real impacto, la eficiencia y la eficacia de las instituciones universitarias que solicitan la acreditación, así como para retroalimentar permanentemente la planificación y organización de sus programas; es decir, la evaluación se constituye en el medio fundamental para conocer la relevancia social de las instituciones universitarias y de sus programas o carreras, sus objetivos, la eficiencia, el impacto y la eficacia de las acciones realizadas.

En consideración a que, los destinatarios finales de la educación a ser impartida en Universidades públicas como privadas, son los cientos de estudiantes que acuden a estas instituciones a adquirir instrucción a un nivel superior; por lo tanto, siendo tuición primordial y principal del Estado la educación que se encuentra prevista en la Constitución Política del Estado en los arts. 77.II y 94.I, su deber es precautelar que esa función no se limite a su enunciación, sino que se efectivice en un control de calidad, eficacia y eficiencia; en consecuencia, en lo referente a educación superior, el nuevo texto constitucional expresamente señala que las universidades privadas se regirán por las políticas, planes, programas y autoridades del sistema educativo; su funcionamiento será autorizado mediante decreto supremo, previa verificación del cumplimiento de las condiciones y requisitos precisados por la ley.

Se debe tener presente, conforme se ha desarrollado en el caso de autos y de acuerdo al Reglamento de Universidades Privadas regulado mediante DS 26275 de 5 de agosto de 2001, todas las universidades privadas que en principio se constituyeron como iniciales y transcurridos 5 años de funcionamiento, para ser acreditadas como Universidades plenas, primero deberán autoevaluarse para posteriormente someterse a un proceso de valoración externa por equipos que las acrediten como universidades plenas.

El Informe de Evaluación, elaborado por el equipo de la Comisión IESALC - UNESCO, que fue puesto en conocimiento el Viceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, indicaba que la Universidad REAL S.A., aún no cumple con las condiciones necesarias para ser acreditada como una Universidad Plena; en base a ello, y el Reglamento General de Universidades Privadas, aprobado mediante DS 26275 de 5 de agosto de 2001, mediante CITE VES 141/06 de 25 de abril de 2006 (fs. 61), se comunicó al Rector de la Universidad REAL S.A., que luego de estudiar los antecedentes de la evaluación externa realizada a la institución, en el marco de la cuarta versión del proceso de evaluación de Universidades Privadas para su certificación como Universidades Plenas, resolvió ratificar su condición de Universidad Inicial por un periodo de dos años más.

III.5.3. Respecto a la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, que resolvió el recurso jerárquico presentado el 27 de junio del mismo año, en aplicación de la normativa que rige este medio de impugnación, la autoridad administrativa demandada pronunció resolución fuera de plazo; sin embargo, se entiende que negó lo solicitado por el accionante y confirmó la nota CITE VES 141/06, que determinó que la Universidad REAL S.A., se mantenga como Inicial por dos años más.

Conforme el Fundamento Jurídico III.4., la entidad que emitió el acto administrativo impugnado, que en el caso de autos es el Ministerio de Educación y Culturas, no cuenta con una reglamentación especial en la que se determine expresamente que ante el pronunciamiento extemporáneo o el no pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa, operará el silencio administrativo positivo. Si bien es cierto que, el Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en el art. 125, establece que ante el silencio de la administración establecido en el parágrafo II del art. 67 de la LPA, será considerado una decisión positiva; sin embargo, establece también que el silencio administrativo positivo será aplicable, solo y exclusivamente, en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, conforme establece el parágrafo V del art. 17 de la citada Ley. En consecuencia, al carecer el Ministerio de Educación y Culturas de reglamentación especial que determine expresamente la aplicación del silencio administrativo positivo ante el silencio de la administración o pronunciamiento extemporáneo, el Tribunal de garantías realizó una incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 17, 67.II de la LPA y 125 del DS 27113 de 23 de Julio de 2003, que reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo.

Por los fundamentos expuestos, este Tribunal considera que no se vulneró ningún derecho, ni garantía constitucional de la institución representada por el accionante; en consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido el recurso y dispuesto la nulidad de la Resolución Ministerial RRJ 22/2006 de 27 de septiembre, y que el Ministro de Educación y Culturas emita nueva Resolución Administrativa conforme al informe del proceso de evaluación realizado por la Comisión respectiva, reconociéndole la calidad de Universidad Plena, no efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes y tampoco empleó correctamente las normas aplicables al caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve:

1º REVOCAR la Resolución 62/2006 de 19 de octubre, cursante de fs. 235 a 236 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

2º Con la salvedad de que los actos, decisiones y resoluciones académicas que afecten derechos de terceros se mantienen incólumes.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO