SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0046/2015

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0046/2015

Sucre, 26 de marzo de 2015

SALA PLENA

Magistrado Relator:     Dr. Ruddy José Flores Monterrey                  

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:                  05660-2013-12-AIC

Departamento:             Cochabamba

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por José Edmundo Sánchez López ante la Autoridad Sumariante de la Caja Nacional de Salud (CNS) - Regional Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 6.I y 21.I del Decreto Supremo (DS) 1134 de 8 de febrero de 2012; y, 3 del DS 28609 de 26 de enero de 2006; por ser presuntamente contrarios a los arts. “15.IV” -lo correcto es 15.V-, 46.I, II y III, 48.III y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE). 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 20 de noviembre de 2013, cursante de fs. 10 a 14 vta., el accionante afirma lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Autoridad Sumariante de la CNS - Regional Cochabamba emitió la Resolución 06/2013 de 9 de julio, determinando su responsabilidad administrativa por incurrir en reincidencia en la prohibición de la máxima percepción salarial y por no haber realizado el trámite que deje sin efecto dicha prohibición; contra esa Resolución interpuso recurso de revocatoria y, a tiempo de resolver éste, se deberán considerar los arts. 6.I y 21.I del DS 1134 y 3 del DS 28609.  

En ese sentido, señala que el art. 6.I del DS 1134 obliga a que toda persona que presta servicios para una segunda institución, lo haga sin remuneración, en un aprovechamiento inusual (explotación), como si uno de los trabajos fuera una obligación servidumbral, extremos prohibidos por los arts. 15.V y 46.II de la CPE.

Por otra parte, el art. 21.I del citado Decreto Supremo, determina la disminución de ingresos salariales a favor de una cuenta estatal, lo que afecta incontrastablemente el derecho a una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, previsto por el art. 46.I de la Norma Suprema.

Finalmente, el art. 3 del DS 28609, dispone que ningún funcionario público podrá percibir una remuneración mensual igual o superior al monto establecido para los Ministros de Estado, contraviniendo lo señalado por el art. 2 de la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005, que establece que ningún servidor público podrá percibir remuneración mensual mayor a la aprobada para el Presidente de la “República”; en ese sentido, dicho precepto normativo vulnera la prelación normativa establecida por el art. 410 de la CPE.

I.2. Resolución de la Autoridad administrativa

Mediante Resolución 01/2013 de 25 de noviembre, cursante de fs. 8 a 9, la Autoridad Sumariante de la CNS - Regional Cochabamba, rechazó la presente acción por “manifiesta” improcedencia y falta de fundamentación, bajo los siguientes argumentos: a) La acción de inconstitucionalidad concreta debe plantearse antes de la ejecutoría de la resolución y con la debida fundamentación jurídico-constitucional de los motivos por los que se considera que una norma podría ser inconstitucional, no siendo suficiente la identificación y transcripción de los preceptos impugnados, debiendo expresarse el razonamiento que conduce a cuestionarlos; y, b) De conformidad con el Código Procesal Constitucional, debe presumirse la constitucionalidad de leyes y sus decretos reglamentarios, sumándose a ese hecho la existencia del DS 1126 de 24 de enero de 2012, cuyo objeto es restablecer, en el Sistema Nacional de Salud, la jornada laboral de ocho horas diarias, que se encuentra pendiente de aplicación en tanto se apruebe la reglamentación específica.         

                     

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0017/2014-CA de 10 de enero, cursante de fs. 65 a 69, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución 01/2013, y admitió la presente acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo la notificación de la acción a Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, como personero del órgano que generó las normas impugnadas; actuado cumplido el 14 de febrero de 2014, conforme consta en la notificación cursante a fs. 88.

 

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó las normas impugnadas

Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal, mediante memorial presentado el 17 de marzo de 2014, cursante de fs. 120 a 130, manifestó que no existiría fundamento alguno para generar el control de constitucionalidad, pues el accionante interpuso la presente acción únicamente con un fin dilatorio, toda vez que la mayor parte de sus fundamentos se ocupan de “reprochar o refutar” las determinaciones de la Autoridad Sumariante.

Asimismo señaló que, la presente acción carece de requisitos esenciales de admisión, a saber: 1) No existe ningún proceso judicial o administrativo cuya resolución dependa de la constitucionalidad de las normas impugnadas, toda vez que el accionante considera que la Autoridad Sumariante debió y debería aplicar las mismas, basándose únicamente en un informe emitido por el Departamento Jurídico de la CNS; 2) Existe una falta de fundamentos jurídico-constitucionales, puesto que simplemente identifica las normas constitucionales que considera infringidas, sin embargo, no expresa ni justifica en qué medida la decisión que debe adoptar la Autoridad Sumariante, depende de la constitucionalidad o no de las disposiciones impugnadas; 3) Debe considerarse un aspecto absolutamente esencial que define la improcedencia, relacionado a que las normas impugnadas, a la fecha ya no son parte del ordenamiento jurídico, al haber sido abrogados y derogados, por lo que no es posible ni lógico que se trate de expulsar normas que ya están al margen del ordenamiento jurídico boliviano; y, 4) La intención por la cual se promovió la presente acción, es contraria a su naturaleza y objeto, puesto que ésta no analiza los beneficios o conveniencia de una norma y menos en relación a un caso concreto; así, los alegatos respecto a la actuación de la Autoridad Sumariante, sobre qué normas son aplicables al presente caso, son aspectos propios del control de legalidad, que el accionante debe activar a través de los recursos administrativos correspondientes.

De otro lado, las normas impugnadas son plena y absolutamente constitucionales de acuerdo a las siguientes consideraciones: i) El art. 3 del DS 28609 fue una norma que buscaba generar ahorro y fondos para cubrir los sectores de salud y educación; respecto a la jerarquía normativa, el art. 2 de la misma norma, respondía a lineamientos legales establecidos por la Ley 2627 de 30 de diciembre de 2003 y posteriormente por la Ley 3302; ii) Con relación al art. 21 del DS 1143, dejaba vigente y subsistente lo referido por la Ley del Presupuesto General del Estado - Gestión 2010, en cuanto a la remuneración máxima en el sector público, por lo que también respeta el principio de jerarquía normativa, además que guarda coherencia con los niveles de remuneración que tienen que ver con el Sistema de Presupuesto y de Administración de Personal que rigen el sector público; y, iii) Respecto al art. 6 del DS 1143, igualmente respondía a una línea normativa superior establecida por la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011; por otra parte, disponía las medidas para evitar la doble percepción que es prohibida por mandato constitucional, que a la vez, contraviene el derecho a una remuneración justa puesto que carece del elemento de equidad y constituye un daño económico al Estado, razón por la cual no constituye una renuncia a derechos.

Ninguna de las normas impugnadas contradice los arts. 46 ni 48 de la Norma Suprema, puesto que si bien el derecho al trabajo y sus elementos conexos están previstos por la Constitución Política del Estado, las normas impugnadas regulaban aspectos del sector público, determinando una escala salarial que responde a un sistema presupuestario y a la organización administrativa y estructura del sector público con reglas preestablecidas; así, la justa remuneración en el sector público responde a niveles salariales según el tipo de cargo y responsabilidad, donde nadie puede ganar más que el Presidente del Estado al ser el primer nivel de responsabilidad en la estructura organizativa del Estado. Por lo que, no existe argumento que justifique la expulsión de las referidas normas, sin perjuicio de recalcar que a la fecha las mismas ya no forman parte del ordenamiento jurídico; en ese sentido, solicita se declarare la improcedencia de esta acción y la constitucionalidad de las normas impugnadas.     

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 10 de junio de 2014, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución, a efectos de recabar documentación complementaria (fs. 133). A partir de la notificación con el proveído de 18 de septiembre de 2014, se reanudó dicho plazo (fs. 154).

Seguidamente, para contar con mayores elementos de convicción para emitir la presente Resolución, mediante decreto constitucional de 25 de septiembre de 2014, se dispuso nuevamente la suspensión del plazo para la emisión de la resolución; y, a partir de la notificación con el proveído de 25 de marzo de 2015, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.    Las normas demandadas de inconstitucionalidad son las siguientes:

          

           Decreto Supremo 1134 de 8 de febrero de 2012:

       

“ARTÍCULO 6.- (DOBLE PERCEPCIÓN).

 

I.     Independientemente de la fuente de financiamiento, tipo de contrato y modalidad de pago, se prohíbe la doble percepción de remuneraciones por concepto de ingresos como servidor público o consultor de línea y simultáneamente percibir renta como titular del Sistema de Reparto, dietas, honorarios por servicios de consultoría de línea o producto, u otros pagos por prestación de servicios con cargo a recursos públicos.

(…)”

“ARTÍCULO 21.- (REMUNERACIÓN MÁXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO).

 

I.     Si los ingresos son similares o exceden a la remuneración máxima permitida, las áreas administrativas - financieras de las entidades contratantes verificarán la adecuación de las remuneraciones percibidas hasta el límite fijado por Ley. Los servidores públicos podrán afectar su carga horaria en el caso de docencia universitaria, acordar con la entidad contratante la disminución de sus remuneraciones o autorizar a su entidad empleadora el descuento por planillas del importe excedentario, debiendo ser depositado en la cuenta corriente fiscal Nº 3987069001 - Cuenta Única del Tesoro - CUT aperturada en el BCB. El monto excedentario depositado, deberá incluir los aportes de Ley, como ser Aporte Patronal, Vivienda, Seguro Social a Corto Plazo y Prima por Riesgo Profesional y Aporte Patronal Solidario.

(…)”

Decreto Supremo 28609 de 26 de enero de 2006:

“ARTICULO 3. (REMUNERACION MAXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO). Conforme con lo dispuesto consecutivamente en el Artículo 2 de la Ley Nº 2627 de 30 de diciembre de 2003 y, posteriormente, por lo establecido en el Artículo 2 de la Ley Nº 3302 de 16 de diciembre de 2005, “ningún servidor público de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley Nº 1178 - Ley de Administración y Control Gubernamentales, podrá percibir remuneración mensual superior a la aprobada para el Presidente de la República”. Por lo tanto, ninguna autoridad o funcionario público dependiente del sector público, entidades descentralizadas y desconcentradas, autárquicas, semiautárquicas y empresas públicas podrá percibir una remuneración mensual igual o superior al monto establecido para los Ministros de Estado”.

II.2.    Las normas constitucionales que se consideran infringidas son:

“Artículo 15.

(…)

V.    Ninguna persona podrá ser sometida a servidumbre ni esclavitud. Se prohíbe la trata y tráfico de personas”.

“Artículo 46.

I.     Toda persona tiene derecho:

1.  Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2.  A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II.   El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III.  Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.

“Artículo 48.

(…)

III.  Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos.

(…)”.

“Artículo 410.

I.     Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II.   La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.  Constitución Política del Estado.

2.  Los tratados internacionales

3.  Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4.  Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción se cuestiona la constitucionalidad de los arts. 6.I y 21.I del DS 1134; y, 3 del DS 28609; por ser presuntamente contrarios a los arts. 15.V, 46.I, II y III, 48.III y 410.I y II de la CPE. En consecuencia, corresponde a este Tribunal, pronunciarse sobre la impugnación referida.

III.1.  El control normativo de constitucionalidad, naturaleza y alcances de la acción de inconstitucionalidad concreta

Con relación al control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional, mediante la SC 0031/2006 de 10 de mayo, expresó que: “…en general, es la acción política o jurisdiccional que tiene la finalidad de garantizar la primacía de la Constitución Política del Estado, la que debe ser acatada y cumplida por todos los órganos del poder público, los gobernantes y gobernados, así como aplicada con preferencia a las leyes, decretos o resoluciones”.

Por su parte, una vez que se promulgó la Constitución Política del Estado vigente -7 de febrero de 2009-, el Tribunal Constitucional, mediante la SC 0034/2010 de 20 de septiembre, entendió que: “…el control normativo de constitucionalidad, es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares”.

III.2.  La definición del objeto procesal por el Tribunal Constitucional Plurinacional y la cosa juzgada

En lo referente al control de constitucionalidad normativa y la cosa juzgada la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, estableció: “En la SC 0031/2006 de 10 de mayo, se expresó que: '…el control de constitucionalidad, en general, es la acción política o jurisdiccional que tiene la finalidad de garantizar la primacía de la Constitución Política del Estado, la que debe ser acatada y cumplida por todos los órganos del poder público, los gobernantes y gobernados, así como aplicada con preferencia a las leyes, decretos o resoluciones'.

Una vez aprobada la Constitución Política del Estado de 2009, considerando el nuevo contexto constitucional imperante, el Tribunal Constitucional en la SC 0034/2010 de 20 de septiembre, entendió que: '…el control normativo de constitucionalidad, es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares'.

Con la finalidad de posibilitar la operativización del control normativo, el art. 101 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), establece: 'Las acciones de inconstitucionalidad proceden como: 1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter Abstracto. 2. Acción de inconstitucionalidad de carácter Concreto vinculada a un proceso judicial o administrativo'; precepto que guarda armonía con lo determinado por el Código de Procesal Constitucional (CPCo) que en su art. 73, refiere: 'Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser: 1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decreto, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales, norma que si bien no es aplicable al presente caso en razón de su vigencia se invoca de forma referencial'.

Ahora bien, con relación al antes recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad concreta, la SC 0067/2003 de 22 de julio, interpretando el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), sostuvo que en el mismo: '…se encuentran los aspectos que de manera ineludible deben ser considerados para formular el incidente de inconstitucionalidad. El primero se refiere a que debe existir un proceso administrativo o judicial instaurado dentro del que se pueda promover la acción. El segundo aspecto es que la ley, decreto o resolución de cuya constitucionalidad se duda, tenga que ser aplicada a la decisión final del proceso; pues al tratarse, precisamente, de un recurso que se plantea dentro de un proceso concreto, lo que se busca es que en la resolución del mismo no se aplique una norma inconstitucional, por lo que, si es planteado contra una norma que no será aplicada al asunto, deberá ser rechazado de plano por el juez o tribunal respectivo' (…).entendimiento que se mantiene durante la gestión 2012, en vigencia de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (AC 0030/2012-CA de 22 de febrero, entre otros) y que ha sido modulado por la SCP 0658/2012 de 2 agosto.

Respecto a los efectos del fallo el art. 203 de la CPE, establece que: 'Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno' y en desarrollo de dicha norma el art. 115.I de la LTCP, determina que: 'La sentencia dictada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la Acción de Inconstitucionalidad Concreta, surtirá los mismos efectos determinados para la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta'; y concordante con la misma el art. 107.5 de la misma Ley, establece: 'La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella'.

Como puede observarse el precepto legal citado instituye la cosa juzgada constitucional que, en síntesis, involucra la inmutabilidad de la sentencia constitucional y con ello la restricción para interponer una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la norma o precepto legal que hubiese sido declarado constitucional, sin embargo, no es menos evidente que la cosa juzgada constitucional en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario como el que se constituye Bolivia es el resultado del proceso argumentativo del órgano de control de constitucionalidad por lo que únicamente recae sobre los argumentos desarrollados en la sentencia constitucional respectiva.

Así, en el derecho comparado la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-774-01 de 25 de julio de 2001, recordó la doctrina constitucional universal en sentido de que: 'En el proceso constitucional es necesario modular la operancia de la cosa juzgada conforme a un análisis que tenga en cuenta la posibilidad de que se planteen nuevos cargos, no tenidos en cuenta por el juez constitucional, o que el examen de las normas demandadas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. En eventos como estos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad, podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma acusada' y en este sentido se identifica a la cosa juzgada relativa que se presenta cuando '...la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro…' aspecto que concuerda con la configuración de la acción de inconstitucionalidad concreta que habilita a este Tribunal a analizar únicamente las normas que puedan aplicarse al caso concreto que dio lugar al planteamiento de la acción constitucional.

En este sentido, la SC 0101/2004 de 14 de septiembre, justificó un nuevo análisis de constitucionalidad de una norma anteriormente declarada constitucional expresando: 'En atención a la conexitud de la norma impugnada con el art. 133 y la Disposición Transitoria Tercera, ambos del CPP, corresponde, en aplicación del art. 58.IV de la LTC, extender el juicio de constitucionalidad a las indicadas normas; precisando que si bien la última de las disposiciones nombradas fue declarada constitucional, y según el art. 58.V, «La Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella»; ello no impide someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento' (…), entendimiento que deja en claro que la declaratoria de la constitucionalidad de una norma no impide un nuevo juicio de constitucionalidad cuando el fundamento o cargo de una nueva demanda sea distinto al anteriormente considerado por el órgano de control de constitucionalidad, aspecto que además justifica que este Tribunal pueda decidir por la complejidad de una determinada temática dejar expresamente establecido los alcances de su decisión”.

III.3.  Test de constitucionalidad

El accionante alega que los arts. 6.I y 21.I del DS 1134; y, 3 del DS 28609, al imposibilitarle ganar más que el Presidente, son inconstitucionales debido a que: a) Implica una manera de contravenir la prohibición constitucional de todo modo análogo de explotación y de relación servidumbral; b) Vulnera el derecho a una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, que es inherente al trabajo digno; y, c) Contraría la irrenunciabilidad de derechos y beneficios laborales.

III.3.1.   Sobre las observaciones a la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta efectuada por el personero del órgano que generó las normas impugnadas

Previamente a ingresar al fondo de la problemática planteada, corresponde atender lo observado por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, a través de su representante, pues procedió a cuestionar diversos óbices que, a su criterio, impedirían que este Tribunal Constitucional Plurinacional efectúe un análisis de fondo.

En ese sentido, por una parte, alega que no correspondía la admisión de la acción interpuesta, debido a que las normas impugnadas no serían aplicadas al caso concreto y lo que en realidad pretendería la parte accionante es que la Autoridad Sumariante restrinja su consideración a las referidas normas, de ahí que si este Tribunal llegaría a resolver la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las mismas, estaría invadiendo la competencia de la Autoridad Sumariante al decidir indirectamente la norma aplicable.

Sobre este punto se tiene que el art. 132 de la CPE, establece que: “Toda personal individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimiento establecidos por la ley” (el subrayado es nuestro), en desarrollo de dicha norma el art. 79 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (el subrayado nos corresponde); por lo que, la afectación referida por la Constitución hace referencia a una probabilidad pero no a una certeza, ni que la autoridad consultante deba necesariamente utilizar la norma impugnada porque ello implicaría justamente que este Tribunal esté invadiendo la competencia de las autoridades administrativas competentes a quienes les corresponde en definitiva elegir la norma aplicable a una determinada problemática, de forma que, incluso se declare constitucional una norma la misma no necesariamente debe aplicarse al caso concreto.

Otro aspecto que observa es que las normas impugnadas no se encontrarían ya vigentes.

En lo referente al art. 3 del DS 28609 que establece: “Conforme con lo dispuesto consecutivamente en el Artículo 2 de la Ley Nº 2627 de 30 de diciembre de 2003 y, posteriormente, por lo establecido en el Artículo 2 de la Ley Nº 3302 de 16 de diciembre de 2005, 'ningún servidor público de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley Nº 1178 - Ley de Administración y Control Gubernamentales, podrá percibir remuneración mensual superior a la aprobada para el Presidente de la República'. Por lo tanto, ninguna autoridad o funcionario público dependiente del sector público, entidades descentralizadas y desconcentradas, autárquicas, semiautárquicas y empresas públicas podrá percibir una remuneración mensual igual o superior al monto establecido para los Ministros de Estado” (el resaltado y subrayado es nuestro) que conforme informa el Presidente del Estado, mediante su representante, tenía respaldo legal en el art. 2 de la Ley 2627 y posteriormente en el art. 2 de la Ley 3302 derogada, fue dejado sin efecto por el art. 16 de la Ley 3391 que modificó el Presupuesto de la Administración Central - Gestión 2006, de ahí que para el Presidente del Estado “…habiéndose extinguido la norma sustantiva no podría persistir la norma reglamentaria”.

Asimismo, sobre el art. 3 del DS 28609 de 26 de enero de 2006, sostuvo que la remuneración máxima a percibir en el sector público se rigió por los arts. 3 de la Ley 3391, 3 de la Ley del Presupuesto General de la Nación - Gestión 2007, 15 de la Ley del Presupuesto General de la Nación - Gestión 2009 y 20 de la Ley del Presupuesto General del Estado gestión 2010, encontrándose esta última disposición en vigencia, concluyendo de ahí que la norma impugnada fue derogada tácitamente por normas de rango superior, de lo cual se tiene que en lo referente al: “Por lo tanto, ninguna autoridad o funcionario público dependiente del sector público, entidades descentralizadas y desconcentradas, autárquicas, semiautárquicas y empresas públicas podrá percibir una remuneración mensual igual o superior al monto establecido para los Ministros de Estado” (la negrilla y subrayado nos corresponde), que a tiempo de realizarse la presunta contravención e iniciarse el proceso administrativo no se encontraba vigente, pues fue dejado sin efecto de manera tácita por Leyes posteriores, situación que impide realizar un control de constitucionalidad sobre la segunda parte del art. 3 del DS 28609.

Ahora bien la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional observa de oficio que el artículo impugnado fue derogado de manera expresa por el art. 5 del DS 28618 de 8 de febrero de 2006, mucho antes del inicio del proceso administrativo y la realización de la supuesta falta por lo que no corresponde su análisis. En este sentido, la SC 0031/2004 de 7 de abril, estableció que: "…el control normativo de constitucionalidad, por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del Estado". En el mismo sentido los AACC 571/2006-CA y 0021/2005-CA, entre otros.

Asimismo, antes de ingresar al análisis de los arts. 6.I y 21.I del DS 1134, corresponde precisar que ese Decreto Supremo se encuentra abrogado expresamente por el DS 1460 de 10 de enero de 2013 de manera posterior al inicio del proceso disciplinario -situación que lo diferencia del art. 3 del DS 28609 de 26 de enero de 2006- correspondiendo determinar conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional a la autoridad administrativa competente si la norma impugnada es o no aplicable de manera ultractiva (SC 0101/2004) además y en el marco de la particularidad del presente caso debe considerarse que como el propio Presidente del Estado Plurinacional observa, el contenido de la norma impugnada continúa vigente en las normas posteriores, lo que impide atender dicha observación.

Por otra parte, observa que no existen cargos de inconstitucionalidad contra las normas impugnadas.

En este sentido el art. 21.I del DS 1134, ahora impugnado de inconstitucional, que establece: “Si los ingresos son similares o exceden a la remuneración máxima permitida, las áreas administrativas - financieras de las entidades contratantes verificarán la adecuación de las remuneraciones percibidas hasta el límite fijado por Ley…” cuenta con un cargo concreto de inconstitucionalidad al referir el monto permitido de remuneración en el sector público; de igual manera, 6.I del mismo Decreto Supremo, que hace referencia a la prohibición de doble percepción, cuenta con cargo concreto de inconstitucionalidad pues se lo considera contrario a la prohibición de explotación y relación servidumbral.

Finalmente, corresponde observar que la norma impugnada (art. 21.I) se traduce en un desarrollo del art. 11 de la Ley 211; en este sentido, el análisis del art. 21.I del DS 1134, no puede hacerse sin observarse dicha norma, lo que impele en este caso a ampliar el análisis de constitucionalidad al art. 11 de la Ley 211, que también estableció la prohibición de recibir percepciones económicas superiores a las del Presidente del Estado; en este sentido, el art. 78.II.5 del CPCo establece el análisis y la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de “…otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada…”, como sucedió entre otros en la SC 0101/2004.

III.3.2.   Sobre el art. 6 del DS 1134 y la supuesta lesión a la prohibición de todo modo análogo de explotación y relación servidumbral

El accionante considera que dicha norma al obligar a que toda persona que presta servicios para una segunda institución, lo haga sin remuneración, implica una lesión a la prohibición de todo modo análogo de explotación y relación servidumbral, pese a que la medida legislativa impugnada no implica ni es equivalente a una obligación de trabajar, sino, más bien, se constituye en una restricción al derecho al trabajo fundado en la escasez de recursos económicos y la necesidad de su uso racional, aspecto que se fundamenta en el principio de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional y Comunitario (art. 1 de la CPE) y el valor de solidaridad que impele a compartir las cargas sociales; así por ejemplo, el Tribunal Constitucional en la SC 0051/2005, declaró la posibilidad de establecer límites a salarios de jubilados para atender y coadyuvar a los más necesitados, de ahí que la prohibición de una doble percepción salarial en el sector público no resulta inconstitucional en la medida en la que no implica una obligación de trabajo para las y los servidores públicos.

Asimismo, corresponde recordar que el legislador ordinario cuenta con libertad configuradora para diferenciar legislativamente la actividad laboral pública de la privada, de ahí que el trato laboral desarrollado en el ámbito público del privado no es equiparable, ni similar.

III.3.3.   Respecto al art. 21.I del DS 1134 y la supuesta lesión al derecho a una remuneración justa, equitativa y satisfactoria

Sobre este punto, cabe recordar que el derecho al trabajo: “…es la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia” (SC 0337/2004-R), el cual también puede ser limitado, en este sentido la SC 1132/2000-R, estableció que: “…el recurrente tiene derecho al trabajo, y a dedicarse a una actividad lícita, la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo, de lo que se infiere que, por el tipo de trabajo que realiza el recurrente, tiene la obligación de brindar un servicio cuidando la salud de los usuarios, que constituye, en este caso, el interés colectivo”, ello en atención a que los derechos no son absolutos y pueden limitarse en el marco de los derechos y necesidades de los demás.

Ahora bien, en lo referente a una remuneración justa, equitativa y satisfactoria inherente al trabajo digno, corresponde observar que la norma impugnada no es retroactiva, sino que regía para lo venidero, de ahí que conforme establece el art. 108.1 de la CPE, todos los ciudadanos tienen la obligación de conocer el sueldo máximo permitido en la administración pública desde la publicación de la norma, máxime cuando en su momento la misma se presumía constitucional, aclarándose que dicha restricción únicamente recaía en el sector público y respecto a recursos públicos, es decir, desde la publicación de la norma no podía ignorarse la restricción pecuniaria por trabajos realizados en el sector público.

III.3.4.   Respecto al art. 21.I y la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales

En lo referente a la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios laborales es menester hacer notar que el 21.I del DS 1134, en lo pertinente a docencia admite la siguiente posibilidad: “…Los servidores públicos podrán afectar su carga horaria en el caso de docencia universitaria, acordar con la entidad contratante la disminución de sus remuneraciones o autorizar a su entidad empleadora el descuento por planillas del importe excedentario, debiendo ser depositado en la cuenta corriente fiscal Nº 3987069001 - Cuenta Única del Tesoro - CUT aperturada en el BCB. El monto excedentario depositado, deberá incluir los aportes de Ley, como ser Aporte Patronal, Vivienda, Seguro Social a Corto Plazo y Prima por Riesgo Profesional y Aporte Patronal Solidario”; en este contexto, que un funcionario haya procedido a cobrar por el trabajo efectivamente realizado y de forma posterior deba devolver el mismo, no es un aspecto que pueda considerarse en un proceso administrativo disciplinario, ello debido a que la Ley 1178 diferencia con claridad la responsabilidad civil de la administrativa, así por ejemplo SC 0506/2005-R, en lo concerniente a la responsabilidad administrativa y penal estableció que: “…cuando por un mismo hecho se impone una sanción penal y otra administrativa, el principio del non bis in idem no es aplicable, toda vez que en estos casos se vulneran diferentes bienes jurídicos, tutelados por distintas ramas o ámbitos del derecho: el penal y el administrativo y, en consecuencia, el fundamento de las sanciones es diferente. Así, cuando un funcionario contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria, se le impone una sanción administrativa en virtud a la potestad disciplinaria del Estado, que tiene un componente fundamentalmente ético, toda vez que su finalidad es el resguardo del prestigio y dignidad de la institución pública, el servicio de los intereses generales y la eficacia de los servicios públicos”, entendimiento aplicable para diferenciar la responsabilidad civil de la administrativa.

En efecto, en un proceso administrativo disciplinario se juzga la comisión de una falta administrativa y no la responsabilidad civil, si es que esta existiese, de ahí que el proceso que da inicio a la acción de inconstitucionalidad concreta refiere a un proceso disciplinario sancionatorio y no así a uno de recuperación de monto económico alguno, por lo que no corresponde analizar el cargo de irrenunciabilidad de los derechos y beneficios laborales, pues no se relacionó por la parte accionante con el caso concreto lo que impide que este Tribunal ingrese al fondo de la problemática.

III.3.5.   Otras consideraciones

Corresponde a este Tribunal observar que uno de los principios rectores de la organización estatal es el de seguridad jurídica que: “…representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuales son sus derechos y obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mal voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio” (SC 0287/1999-R), en este sentido la accionante impugna todo el art. 3 del DS 28609, al haberse invocado en el informe legal del Departamento Jurídico Nacional de la CNS de 18 de diciembre de 2012 (fs. 52 a 57), pero que no fue considerado en el Auto inicial de proceso interno administrativo de 21 de enero de 2013 (fs. 46 a 47), invocándose en toda la instancia diferentes normas las cuales en general, como hace notar el Presidente del Estado, sustentan la prohibición de remuneraciones en el sector público y con recursos públicos superiores a las percibidas por el Presidente del Estado, las cuales algunas están derogadas o abrogadas en general de manera tácita, lo que genera inseguridad jurídica pues el ciudadano no puede verse obligado a realizar pesquisas a la normativa que rige la materia; de ahí que corresponde exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional y al Presidente del Estado a proceder a sanear, de aquí en adelante, la normativa en la materia de forma que el destinatario de la disposición legal conozca con claridad la prohibición y no deba deducir e interpretar la normativa vigente en la materia para determinar los supuestos y alcances de la prohibición.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional resuelve declarar:

1°  CONSTITUCIONALIDAD del art. 11 de la Ley 211 conexo y desarrollado por el art. 21 del DS 1134 únicamente por los cargos de inconstitucionalidad específicamente formulados por la accionante, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, es decir, en lo referido a la prohibición de que un servidor público médico gane más que el Presidente del Estado; y, del art. 6.I del DS 1134.

2°  IMPROCEDENTE la presente acción de inconstitucionalidad concreta respecto al 3 del DS 28609.

3°  Exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional y al Órgano Ejecutivo a sanear y concordar la normativa administrativa vigente, de forma que no exista necesidad de efectuar una reconstrucción normativa para encontrar la normativa aplicable a un determinado supuesto jurídico.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No suscribe el Magistrado, Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

PRESIDENTE

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO