DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0105/2015

La norma institucional básica, solo está sometida a la Norma Suprema y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Ley Fundamental; consiguientemente se observó la frase “…tratados y convenios internacionales…”, que debía ser expulsada.

El artículo observado, definía a la Carta Orgánica Municipal como la norma “Fundamental” de mayor jerarquía dentro de la jurisdicción territorial. Al otorgarle a la Norma Básica un carácter fundacional, resulta contraria a lo dispuesto por el art. 410.I de la CPE, que determina: “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”; y, el parágrafo II.1 de la Ley Fundamental, que determina que la Constitución Política del Estado, es la Norma Suprema.

Por consiguiente, el adjetivo de Norma Suprema o Fundamental está reservado para la Constitución Política del Estado, en razón de la primacía de la que goza frente a cualquier otra disposición normativa según prevé el enunciado del art. 410.II de la CPE, reservándose el término de “normas institucionales básicas” tanto a los estatutos autonómicos como a las cartas orgánicas”.

Es necesario señalar el art. 6.II.1 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que define entidad territorial como: “Es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”. Esta institucionalidad se concentra en los órganos que conforman el gobierno municipal, estos son el legislativo y el ejecutivo, quienes son legitimados para el ejercicio autonómico. Contrariamente el municipio no puede ser autonómico, es la unidad territorial de nivel municipal, política y administrativamente organizada, en cuya jurisdicción se ejerce la autonomía municipal a través de su gobierno cuyas decisiones, tienen efecto sobre la jurisdicción territorial y la población que la habita.

En segundo lugar, en el mismo párrafo incluye también una deformación a lo dispuesto por la Constitución Política sobre el sistema y la organización del Estado señalando la “democracia directa…”, contrariando así el art. 11.I constitucional que refiere: “La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”, identificándose que el proyecto de Carta Orgánica le ha añadido la palabra “directa” por tanto legislando para el nivel central, cambiando así el sentido de lo expresado en el texto constitucional.

El articulado se hacía incompatible en su totalidad al incluir dos palabras que jurídicamente distorsionan la concepción del mismo. En su primera parte determina que Coroico es parte “indivisible” de la provincia nor yungas del departamento de La Paz. Al respecto, el art. 269.II constitucional por el cual la creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, por tanto si es divisible.

La disposición refería en su epígrafe la ubicación del Gobierno Autónomo Municipal de Coroico; sin embargo, ingresa posteriormente a definir límites territoriales atribución definida según el art. 158.I.6 de la CPE, como competencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en el siguiente sentido: “Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Constitución y con la ley”.

En cuatro numerales, el artículo desglosaba los idiomas y el dialecto oficiales del municipio. Precepto contrario a lo dispuesto por el art. 5 de la CPE, que establece como idiomas oficiales del Estado plurinacional, el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; en consecuencia, el articulado observado en su integridad resultó incompatible.

El numeral regulaba la convivencia y costumbre de las comunidades indígena originaria campesina o el distrito indígena, que al amparo del art. 30.II.4 y 14, se rigen por sus propios procedimientos y costumbres, sin que el proyecto de Norma Básica, sea el instrumento idóneo para regular estos aspectos que ya están contenidos en la Norma Suprema.

El numeral daba a entender que ante conflicto de límites con otras entidades territoriales, el ciudadano estante y habitante está obligado a defender la jurisdicción municipal, contradictorio con el art. 108.13 de la CPE. Además contrariando el art. 169.II de la Norma Suprema, en sentido de que la unidad territorial puede dividirse por voluntad de sus habitantes y siguiendo un procedimiento remitido a una ley de nivel central.

La disposición ingresaba en contradicción con el art. 21.4 de la CPE, que dispone como derechos civiles: “A la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada, con fines lícitos”; en consecuencia, la persona no está obligada a participar en organización alguna, resultando todo el numeral incompatible.

Al haberse aprobado la facultad legislativa para las entidades territorial autónoma (ETA), las normas generales ahora son las leyes municipales, así lo ha definido el art. 410.II.3 constitucional precisando la jerarquía normativa, relegando por debajo de ellas en su art.27.4, a los decretos, resoluciones y otra normativa municipal, entre las que podría ubicarse la ordenanza, por tanto no equiparable a la ley, quedando por definir a los concejos municipales en sus normas básicas, la nomenclatura y los alcances de los instrumentos de gestión administrativa interna o reglamentos de aplicación administrativa en relación al ciudadano, para tener claridad en su aplicación. Si estas son ordenanzas, son resoluciones, son decretos municipales, u otros o si se va a utilizar todas, deben establecerse con precisión sus alcances, el órgano que las emite, sea el ejecutivo o el legislativo y precisar su jerarquía para dar seguridad jurídica al momento de su aplicación; mientras esto no suceda, se produce una confusión en la utilización indiscriminada de estos instrumentos, confundiéndolos al ser propuestos y tratados indistintamente por el ejecutivo municipal o por el Concejo, cuando en el nuevo modelo autonómico hay una independencia y separación de órganos art. 12.I de la CPE, por lo cual las facultades legislativas y reglamentarias han sido separadas con claridad, por consiguiente se declaró la incompatibilidad del articulado que debe ser retirado de la Norma Básica.

Incluía en su redacción, una nueva facultad atribuida por la Norma Básica al ejecutivo municipal como es la “de gestión municipal”, contrariando así los arts. 272 y 283 constitucional, que le otorga al alcalde o alcaldesa, las facultades ejecutivas y reglamentarias, pudiendo determinar el proyecto de Carta Orgánica la norma básica las atribuciones de esta autoridad, más no una nueva facultad. Esto no significa que la atribución de gestionar no deba ser ejercida.

La Norma Básica incluyó la facultad de gestión, que de acuerdo a los arts. 272 Y 283 es incompatible toda vez que las facultades atribuidas a las ETA son la legislativa, fiscalizadora, deliberativa y al órgano ejecutivo, y reglamentaria, más en ninguna norma, se incluyen otras facultades como la de gestión, correspondiendo esta, más a una atribución que una facultad propiamente dicha.

El texto observado, incluía la facultad de administrativa, que de acuerdo a los arts. 272 Y 283 es incompatible toda vez que las facultades atribuidas a las ETA y concretamente al órgano ejecutivo son la ejecutiva y la reglamentaria, más no otras facultades como la administrativa, correspondiendo esta última más a una atribución que una facultad propiamente dicha.

El articulado determinaba el procedimiento de la elección de autoridades y los principios sobre los que se procederá a ello; regulación prescrita en el art. 284.I y II de la Norma Suprema, en la cual, con claridad se regula tanto para la democracia representativa como para los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos.

Al prescribir sobre la elección del representante afroboliviano como minoría de ese municipio; la Norma Básica, ingresó en contradicción en la redacción al disponer en la primera parte que será por procedimientos propios, pero en la parte final, señala que el procedimiento será determinado por ley municipal. Esta incongruencia violenta el derecho de estos pueblos a elegir sus representantes en base a sus procedimientos propios.

Si bien la redacción es plenamente compatible con el texto constitucional sobre el ejercicio de la potestad legislativa reglada en una ley municipal, se debe observar que hay omisión en la disposición, toda vez que la facultad no sólo se ejerce en el ámbito de las competencias exclusivas, sino alcanzan también a las concurrentes de acuerdo a lo preceptuado en el art. 297.I.4 constitucional.

La redacción contradecía lo dispuesto en el art. 297.I.2 la Norma Supremo, que señala con claridad: “Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”, detallando el art. 64.I de la LMAD, que la delegación sólo procede entre entidades territoriales, no así a unidades desconcentradas dependientes de la ETA.

De acuerdo al art. 158.I.13 de la CPE, es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional: “Aprobar la enajenación de bienes de dominio público del Estado”; por tanto el gobierno municipal, únicamente podrá autorizar el inicio del trámite de enajenación, sujeto a lo dispuesto por la Ley Fundamental. Asimismo presentaba dos categorías de bienes: los privados y los públicos procediendo a una clasificación de los mismos, lo que no corresponde a una norma básica, sino a la ley sectorial como lo señala el art. 339.II constitucional.

El numeral imponía la obligación del concejo municipal para rendir cuentas públicas sobre sus asuntos, para ello, convocar al “Consejo de Participación y Control Social”, que de acuerdo al art. 82 del proyecto de Norma Básica, es otra instancia que el control social que de acuerdo a los arts. 241 y 242 es una institución propia de la sociedad civil organizada sobre la cual la entidad territorial no tiene tuición de imponerle nombre alguno o regular sus atribuciones.

De la extensa redacción, se infirió que el proyecto de Carta Orgánica ha procedido a delegar a un funcionario público no electo, sino nombrado, las facultas fiscalizadoras, legislativas y la atribución administrativa, que de acuerdo a los arts. 272 y 283 de la CPE, son de exclusividad de las autoridades electas que conforman el órgano legislativo de la entidad territorial, por tanto no pueden ser ejercidas por otra autoridad.

El artículo estaba referido a la atribución del Concejo para efectuar sesiones, los tipos de éstas, las modalidades y en tres numerales, regulaba el procedimiento mínimo para su instalación y validación; sin embargo, el numeral determina la nulidad de pleno derecho de todos los actos del Concejo Municipal si no se cumplían todos los requisitos establecidos en los numerales 1 al 3, en consecuencia el numeral 4 invalidaba todo el articulado, por lo que se propuso la readecuación por la inseguridad jurídica que provocaba.

El artículo regulaba las actividades propias de la autoridad ejecutiva, contrariando el art. 12.I constitucional por el cual, la organización del Estado se basa en la independencia y separación de órganos; consiguientemente, cada órgano tiene su propio e independiente manejo administrativo que no puede estar sometido al otro.

La norma determinaba que para el ejercicio del cargo de concejal los impedimentos  eran la sentencia condenatoria ejecutoriada o pena privativa de libertad, sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado o esté comprometido en los casos de exclusión o incompatibilidad establecidos por Ley, redacción desordenada e imprecisa en relación a los arts. 28 y 234 constitucionales, en los cuales están comprendidos y desglosados los impedimentos.

El artículo en su integridad fue observado. Cabe aclarar que la Norma Suprema ha previsto regulación específica para los servidores públicos en general y para las autoridades electas, determinando a partir del art. 232 adelante, la conceptualización, los principios, los requisitos generales para el acceso a la función pública, las obligaciones, prohibiciones, los impedimentos y las incompatibilidades, que ante incumplimiento se aplican figuras como el revocatorio de mandato que debe ser regulado mediante norma específica de nivel central; pudiendo también demandarse la inhabilitación tanto del candidato a cargo electo, como de la autoridad electa en ejercicio; en consecuencia, la carta orgánica no es la norma idónea para regular estos aspectos debiendo ser remitidos a una ley de nivel central ya en vigencia como es el art. 109 de Ley del Régimen Electoral (LRE), que refiere por ejemplo en su art. 109 la inhabilitación de candidaturas o el art. 194 del mismo cuerpo, la sustitución de autoridades legislativas.

El numeral contemplaba como atribución del ejecutivo determina la administración de áridos y agregados. Si bien es una competencia exclusiva de la autonomía municipal, ingresaba en incompatibilidad con el art. 302.I.41 de la CPE, dispone que sea: “…en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda”, norma constitucional omitida por el proyecto de Carta Orgánica.

La disposición, regulaba sobre las expropiaciones aprobadas por el Concejo Municipal que de acuerdo al art. 302.I.22 supremo, es competencia exclusiva municipal; por tal razón la legislación, reglamentación y ejecución le corresponde a los órganos que conforman su gobierno municipal, por tanto no dependen de legislación nacional.

Al respecto debe quedar claro que el art. 12.I de la CPE, ha determinado la independencia y separación de las funciones de los órganos, por ello, la autoridad ejecutiva no está obligada a solicitar licencia alguna al órgano legislativo, toda vez que ha dejado de ser máxima autoridad del gobierno municipal, cualidad otorgada en la entonces Ley de Municipalidades concordante con los arts. 200 al 206 de la Constitución Política del Estado Abrogada (CPEabrg).

Se examinó el numeral bajo el mismo entendido del art. 61.II.14 del proyecto de Carta Orgánica analizado precedentemente, toda vez que la Norma Básica confunde el control social, además lo regula disponiendo que tenga página web y regulando también el contenido de esta instancia social que debe ser autónoma.

El artículo hacía referencia al sistema de control municipal, incluyendo a instancias del nivel central como el Ministerio de Economías y Finanzas Públicas, Ministerio de Autonomías, Ministerio de Transparencia y otros, que si bien como instituciones estatales tienen mecanismos de control internos, y los gobiernos municipales les remiten información, en esencia y según el texto constitucional no son órganos de control, facultad única de la Contraloría General.

El proyecto de Norma Básica disponía que la intendencia municipal, es la “policía urbana - rural” del Municipio, contrariando el art. 251 de la Norma Suprema, por el cual hay establece y reconoce a la Policía Boliviana con funciones específicas. En la esfera municipal debe implementarse la Guardia Municipal, con funciones también específicas en sujeción a la competencia exclusiva dispuesta por el art. 302.I.36.

El parágrafo regulaba prohibiciones de nombrar en las empresas municipales a familiares de los concejales y del alcalde o alcaldesa hasta el cuarto grado de consanguinidad; sin embargo, omitía la prescripción constitucional contenida sobre las prohibiciones para el ejercicio del servicio público dispuesta en el art. 236.III que señala: “Nombrar en la función pública a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad”, omitiendo el parágrafo la parte final de la disposición constitucional.

El articulado procedía a copiar el texto constitucional con modificaciones que daban a entender que la Norma Básica, regulaba y otorgaba la competencia al nivel central y los otros niveles, invadiendo por tanto una facultad restringida para la Ley Fundamental. En su parte orgánica la Constitución determinará la forma de gobierno. Para nuestro caso, los alcances del ejercicio de la autonomía, sus órganos, los tipos de competencias y su catálogo competencial, hecho contenido en los arts. 1, 272, 283, 297, 298 al 305 de la CPE. En consecuencia, la Norma Básica no es el instrumento legal idóneo para una nueva definición.

El artículo, desde el epígrafe invadía sobre la materia educación plurinacional, procediendo a una definición de educación plurinacional que le corresponde al art.77 y ss. de la Norma; y a una ley sectorial sobre la materia, por consiguiente, se observó la frase: “Es el proceso de entrenamiento, desarrollo del conocimiento, habilidad, destrezas, carácter, desarrollo físico y mental, para la formación de capital humano a través del aprendizaje desde la realidad de la vida y en la vida, cuantificando y cualificando la educación plurinacional, para el logro del crecimiento económico y reducción de las pobrezas (...)”.

La disposición en su nomen iuris incluye la frase “Hábitat y vivienda” y las desarrolla como competencia municipal. Al respecto se debe aclarar que de acuerdo al desarrollo competencial establecido en el art. 82.II.2 de la LMAD, amparado en el art. 271.II de la CPE, el hábitat es competencia departamental por tanto, se debe expulsar del nomen iuris de la disposición observada.

Regulaba sobre las expropiaciones reconociendo que es competencia municipal; sin embargo, disponía que lo hará en el marco de las normas nacionales en actual vigencia, mismas que deben ser retiradas del texto estudiado, pese a reconocer que se enmarca también en el texto constitucional. La expropiación procede al ser aprobadas por el Concejo Municipal que de acuerdo al art. 302.I.22 de la Constitución, es competencia exclusiva municipal; por tal razón la legislación, reglamentación y ejecución le corresponde a los órganos que conforman su gobierno municipal.

El gobierno municipal en sus diversas instancias, está obligado a participar en todo proceso de usucapión para velar que terceros se apropien de predios municipales; sin embargo, la Norma Básica no es el instrumento para definir sobre esta materia como lo ha hecho el articulado observado en la frase: “No se reconocerá la usucapión de bienes de propiedad municipal o del Estado”, contrariando el art. 298.I.21 que determina como competencia exclusiva del nivel central, la codificación en materia civil.

El estatuyente confundió en la redacción, los términos de entidad territorial con municipio. Se debe aclarar que la entidad territorial está conformada por los órganos legislativo y ejecutivo, por tanto, es el gobierno municipal a quien se le ha atribuido las facultades dispuestas por los arts. 272 y 283 constitucionales. Es esta instancia la que las ejerce y no así el municipio comprendido como el territorio donde se asienta el conglomerado humano, sobre el cual gobierna la entidad territorial (arts. 6.I.1 y 6.II.1 LMAD).

El artículo, definía sobre la asignación y ejecución de competencias asignadas por la Constitución, determinando que su ejercicio será mediante leyes municipales. La disposición ingresaba así, en incompatibilidad con el texto constitucional en su art. 297.I.3 y 4, toda vez que las competencias no sólo se ejercerán mediante leyes municipales, sino a través de las facultades reglamentarias y ejecutivas, observándose la frase: “…mediante leyes municipales…”.

De la lectura se infiere que el estatuyente, ha legislado para una entidad nacional, imponiéndoles a las autoridades policiales una conminatoria bajo sanción. La regulación sobre las funciones de la Policía Boliviana y la obligatoriedad de atender las convocatorias de las entidades públicas, privadas, del ciudadano, etc., estarán reguladas en la CPE o en la ley sectorial que será sancionada por el nivel legislativo central, no por el municipal.

La disposición regulaba en su epígrafe, sobre “contribuciones especiales” incluyéndolos en la categoría de ingresos no tributarios en el numeral 3, correspondiendo incluirlos contrariamente como ingresos tributarios de acuerdo a lo señalado en el art. 323.IV.2 de la CPE que señala: “No podrán crear impuestos que graven bienes, actividades rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdicción territorial, salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales”.

El artículo disponía sobre modificaciones presupuestas, si bien la elaboración y ejecución del presupuesto es competencia exclusiva y al amparo del art. 12.I constitucional que garantiza la independencia y separación de órganos, el ejecutivo municipal está plenamente facultado para realizar los traspasos con un instrumento legal administrativo como la resolución, el decreto u otro que figure en su configuración jurídica autónoma aprobada, la ordenanza no es el instrumento idóneo para hacerlo toda vez que el proyecto de carta orgánica lo ha calificado como norma de alcance general, sancionado por el Concejo. Se observó la frase: “…los mismos que serán autorizados mediante ordenanza municipal”.

Bajo el epígrafe control gubernamental, la disposición señalaba a la contraloría como órgano de control, incluyendo además al Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y otros mecanismos institucionales establecidos por leyes nacionales.  Sobre el particular, la Norma Suprema en su art. 213.I CPE, establece: “La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico…”.

El proyecto de Norma Básica definía la aprobación de la planilla salarial para el Concejo, al mismo tiempo del alcalde y del personal del órgano ejecutivo, que si bien puede ser aprobado de manera general en el POA consolidado, cabe aclarar que en base al art. 12.I constitucional que garantiza la independencia y separación de órganos, cada órgano regulará sus propios procedimientos internos y aplicarlos sin la intervención del otro órgano.

El artículo refería sobre la distritación municipal, incluyendo la frase: “…iniciativa del Consejo de Participación y Control Social…”, misma que fue observada y declarada incompatible en el análisis de los arts. 82 al 84 entre otros; en consecuencia debe ser retirada de la norma estudiada bajo los mismos argumentos expresados en esas disposiciones.

La disposición regulaba sobre las organizaciones no gubernamentales, fundaciones, organizaciones para el desarrollo e instituciones de cooperación nacional e internacional, que desarrollan sus actividades la jurisdicción, atribuyéndose la potestad de acreditarlas con la finalidad de coordinar, trabajar y ejecutar planes de desarrollo en contraparte.

De la lectura, se infiere que la palabra “acreditar” está referida a dar autenticidad u otorgar validez a la personería jurídica de las entidades mencionadas. Si bien es plenamente compatible que el gobierno municipal a través de su instancia pertinente proceda al levantamiento o registro de estas organizaciones con fines estadísticos (competencia exclusiva de acuerdo al art. 302.I.9 CPE), la disposición pone en duda la fe del Estado; toda vez que la competencia para otorgar personería jurídica, por tanto dar fe de la existencia legal de estas personas naturales y la posibilidad de suscribir acuerdos, convenios o ejecutar proyectos, es la gobernación de acuerdo al art. 300.I.13.

Disponía que las organizaciones no gubernamentales que realicen labor dentro de la jurisdicción municipal: “…deberán informar la ejecución de sus Planes Operativos Institucionales, los resultados y los impactos de la gestión, al Concejo Municipal, Ejecutivo Municipal, Consejo de Participación y Control Social, a las Centrales Agrarias, Subcentrales, Comunidades, Organizaciones Sectoriales y Funcionales por lo menos dos veces al año, en observancia de la transparencia institucional”.

El articulado ingresó en incompatibilidad por dos razones. La primera que la autonomía otorga al gobierno municipal a través de su órgano legislativo, la facultad de fiscalizar (arts. 272 y 283), facultad que abarca únicamente a los recursos públicos municipales en su jurisdicción, llámese humanos, técnicos o económicos, o a las contrapartes municipales en instituciones privadas que las ejecuten.

Por otro lado, dentro de los principios que rigen la organización y funcionamiento de la ETA, está el de transparencia; así como el ejercicio de la función pública de acuerdo a los arts. 270 y 232 constitucionales. Por tanto, no abarca a las instituciones privadas ni a los ciudadanos no vinculados a las esferas administrativas, a no ser que los tengan a través de su vinculación laboral o prestación de servicios privados al sector público.