SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0569/2020-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0569/2020-S4

Sucre, 16 de octubre de 2020

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  32224-2019-65-AAC

Departamento:            Chuquisaca

En revisión la Resolución 208/2019 de 4 de diciembre, cursante de fs. 86 a 91 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jhonny Daniel Plata Arispe y Álvaro Horacio Bravo Iporre en representación legal de Veimar Mario Cazón Morales, Presidente Ejecutivo a.i. del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) contra Esteban Miranda Terán y María Cristina Díaz Sosa, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de octubre de 2019, cursante de fs. 14 a 25, el accionante a través de sus representantes legales, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso laboral seguido por Julio Castro Arroyo Durán contra el Servicio de Impuestos Nacionales, por pago de vacaciones correspondientes al 2007, 2008 y 2009, el Juez de Partido y Seguridad Social Tercero del departamento de Santa Cruz, pronunció la Sentencia 33 de 26 de enero de 2017, declarando probada la demanda y disponiendo el pago de Bs16 999.- (dieciséis mil novecientos noventa y nueve bolivianos), más la multa, actualización y reajustes, establecidos por el art. 9 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006; decisión que fue confirmada en apelación, mediante Auto de Vista 105 de 31 de agosto de 2017, emitido por la Sala de Trabajo y Seguridad Social Segunda del Tribunal Departamental de Justicia del mismo departamento; y, recurrido que fue de casación el último fallo anotado, el mismo se declaró infundado por Auto Supremo (AS) 200 de 22 de abril de 2019, pronunciado por los Magistrados ahora demandados.

Agregaron que la decisión asumida por las autoridades demandadas, al declarar infundado el recurso de casación presentado por el SIN, consolidó una interpretación arbitraria, absurda, ilógica y con error evidente en relación a la aplicación y alcance del art. 9 del DS 28699 (multa del 30%) a una entidad pública sujeta al Estatuto del Funcionario Público, como es el SIN, apartándose así de las reglas de interpretación admitidas en el derecho, pues no tomó en cuenta que tal disposición jurídica se constituye en una norma reglamentaria de la Ley General del Trabajo, en tal sentido: la multa prevista en dicha norma deviene de la obligación de pago del finiquito en el plazo de quince días a ser computados desde el despido del trabajador, documento (finiquito) y figura (despido del trabajador) se encuentran contemplados en el ámbito de la Ley General del Trabajo y no así en el marco del Estatuto del Funcionario Público; el objeto de dicha norma es establecer una disposición reglamentaria a la Ley General del Trabajo, siendo su ámbito de aplicación las relaciones laborales reguladas por la norma sustantiva laboral; su finalidad es limitar los despidos arbitrarios y dar continuidad a la relación laboral en el marco de la norma sustantiva del trabajo; y, fue emitida en un escenario en el que se pretendían reivindicar los derechos laborales de los trabajadores en el ámbito privado y las entidades públicas sujetas a la Ley General del Trabajo, debido a los atropellos que sufrían los trabajadores por los empleadores; de manera que, los Magistrados demandados no realizaron una justificación objetiva y válida respecto del por qué la indicada disposición normativa sería aplicable a los servidores públicos sujetos al Estatuto del Funcionario Público.

El AS 200 es contradictorio, dado que por una parte, señaló que la Ley Financial de la gestión 2012 (que previó la compensación económica de las vacaciones) es contraria al art. 48.IV de la Constitución Política del Estado (CPE); sin embargo, utilizó el criterio de dicha Ley para disponer el pago de vacaciones, más la multa del 30% al demandante, incurriendo de esa manera en una incongruencia interna del fallo; sin tomar en cuenta además, que la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011 (que aprueba el presupuesto general del Estado 2012), modificada por la Ley 233 de 13 de abril de 2012, únicamente rigió durante dicha gestión fiscal (2012), conforme a lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999, por cuyo motivo no era aplicable al caso concreto, debido a que se demandó la compensación económica de vacaciones correspondientes a las gestiones anteriores (2007, 2008 y 2009), omitiendo de esa manera, considerar el principio del tempus regit actum; así como se omitió considerar los arts. 5 y 9 de la Ley 2042, que establece la imposibilidad del pago de vacaciones a los servidores públicos, y la imposibilidad de acumular vacaciones por más de dos gestiones consecutivas, regulándose su prescripción, conforme a lo dispuesto por los arts. 49 y 50 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 y 23.II del DS 25749 de 20 de abril de 2000.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, así como su derecho a la tutela judicial efectiva, vinculados con los principio de legalidad, seguridad jurídica e igualdad procesal, citando al efecto los arts. 8, 115, 120.I, 122, 178.I y 180.I de la CPE; y, 8.I y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se deje sin efecto el AS 200 de 22 de abril de 2019 y “…se tenga presente y se aplique en favor del interés público, el Principio de Favorabilidad de la acción de la Administración y que no se subyugue el análisis sustantivo de la controversia a formalismos o ritualismos que puedan generar un daño al Estado” (sic).

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 2 de diciembre de 2019, según consta en las actas cursantes de fs. 75 a 81 vta.; y, su complementaria de 4 del mismo mes y año –debido la convocatoria a otro Vocal para dirimir ante votos disidentes– fs. 85 y vta., presentes la parte accionante; y ausentes las autoridades demandadas, así como el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolos manifestó que, se solicita se deje sin efecto el AS 200, debiendo emitirse una nueva resolución en la que “se haga una correcta interpretación de la normativa” (sic).

I.2.2..Informe de las autoridades demandadas

Esteban Miranda Terán y María Cristina Díaz Sosa, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, por informe presentado el 22 de octubre de 2019, cursante de fs. 33 a 38, señalaron que, no son evidentes los fundamentos expuestos por la parte accionante, dado que: a) El AS 200 hizo uso de los distintos métodos de interpretación de la ley (gramatical, sistemático, teleológico e histórico), en base a los cuales, concluyó que la multa del 30% prevista en el art. 9 del DS 28699, era aplicable también a las entidades públicas, ante el incumplimiento del pago oportuno de los derechos laborales; b) La Resolución señalada argumentó de manera clara y concreta, que no es evidente que el DS 28699 se aplique únicamente en el ámbito privado, sino que su ámbito de aplicación abarca tanto al ámbito público como al privado, concluyéndose que no era evidente que se hubiera incurrido en interpretación errónea de dicha norma; pues si bien los servidores públicos no se encuentran sujetos al ámbito de la Ley General del Trabajo; empero, de manera excepcional, cuando se trata de derechos consolidados, corresponde su protección; c) Se estableció que lo dispuesto en el art. 48 de la CPE, no solo regula derechos de los trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo, sino de todos los empleados y trabajadores en general, de manera que, aun los trabajadores sujetos al Estatuto del Funcionario Público, tienen derecho a las vacaciones anuales, y al no ser posible aplicar de manera parcial dicha norma constitucional, siendo que al trabajador sujeto a la Ley General del Trabajo se le cancela la multa del 30% cuando no le pagan sus beneficios sociales en el plazo de quince días de concluida la relación laboral, dicho tratamiento debe ser extensivo también para los servidores públicos; d) No se incurrió en lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, dado que, luego de realizar la interpretación de la norma aplicable al caso, se expusieron los hechos y se realizó la fundamentación legal correspondiente, citando las normas que sustentan la parte dispositiva del fallo; tampoco se vulneró el derecho de acceso a la justicia, por cuanto el Tribunal de casación, resolvió el recurso en el marco de sus competencias; e) No son aplicables al caso, la SC 0060/2006 referida a la jerarquía normativa ni la SCP 0336/2012 vinculada a la modificación de una ley por otra de igual o de superior jerarquía, dado que en la causa, si bien se aplicó de manera preferente el DS 28699, antes que el Estatuto del Funcionario Público, ello fue en resguardo de un derecho constitucional tutelado por el art. 48 de la CPE, en tal sentido, se aplicó la ponderación; f) En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, que consideran los accionantes, que no fue aplicada al caso, no guarda analogía con el caso concreto, al estar referidas al pago de beneficios sociales en el marco de la Ley General del Trabajo, y no así de derechos laborales en el marco del Estatuto del Funcionario Público; y, g) Sobre la incongruencia interna que se acusa, no se advierte un razonamiento claro del por qué existiría tal incongruencia, al contrario, el Tribunal explicó las razones del porqué no correspondía aplicar las normas alegadas en el recurso, por lo que no se observa el defecto acusado. Con base en dichos argumentos, solicitan se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Julio Castro Arroyo Durán, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción de defensa, tampoco presentaron informe alguno, pese a su legal notificación de fs. 73.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, a través de la Resolución 208/2019 de 4 de diciembre, cursante de fs. 86 a 91 vta., y con voto disidente de un Vocal Constitucional, denegó la tutela impetrada; bajo los siguientes fundamentos: 1) Al ser la vacación un derecho irrenunciable, en el marco de lo dispuesto en la Constitución Política del Estado y de la propia definición que adopta de tal derecho el Estatuto del Funcionario Público, la misma no está sujeta a la prescripción; 2) El DS 28699 se aplica a todos los servidores públicos, dado que dicha norma en su contenido hace referencia a “entidades nacionales”, por lo que no solo es aplicable a empresas productivas, como erróneamente se sostuvo en audiencia por los accionantes; y, 3) El AS 200 cuenta con una adecuada fundamentación, motivación y congruencia, al contener los suficientes razonamientos que permiten comprender la razón de su decisión, cuya interpretación y aplicación normativa fue realizada en el marco del in dubio pro operario como parte del principio de favorabilidad, y en estricta aplicación de los principios de progresividad y jerarquía normativa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante AS 200 de 22 de abril de 2019, los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia –ahora demandados–, –dentro del proceso laboral que por pago de vacaciones instauró Julio Castro Arroyo Durán contra la entidad recurrente–, declararon infundado el recurso de casación en el fondo, presentado por el Servicio de Impuestos Nacionales contra el Auto de Vista 105 de 31 de agosto de 2017; bajo los siguientes fundamentos: i) No es evidente que las normas del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, se apliquen únicamente a las relaciones privadas, dado que dicha norma fue emitida para regular tanto las relaciones laborales de empresas e instituciones públicas como privadas, más si la misma tiene carácter general y protectivo; por lo que, no es cierta la errónea interpretación aludida; ii) Si bien el Estatuto del Funcionario Público no regula la multa por incumplimiento en el pago de derechos laborales, como es el caso de las vacaciones cuando concluye la relación laboral; empero, al estar sujetos estos derechos de manera excepcional a la judicatura laboral y en el marco de la igualdad, corresponde aplicar dicha norma cuando las entidades públicas no cancelen los derechos adquiridos en el plazo señalado en tal norma; iii) Tanto en el ámbito de la Ley General del Trabajo como del Estatuto del Funcionario Público se encuentra prohibido el pago de vacaciones; empero, de manera excepcional está autorizado su pago cuando concluya la relación laboral; y si bien la Ley Financial de la gestión 2012, previó de manera expresa la compensación excepcional de las vacaciones no utilizadas respecto a trabajadores que hubieren cesado en sus funciones; empero, la misma es contraria a la previsión del art. 48.IV de la CPE, que prevé la irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de los derechos laborales; por lo que, corresponde la aplicación preferente de la Norma Suprema, siendo inaplicable lo dispuesto en el art. 23.II del DS 25749; y, iv) Si bien se pretende la aplicación preferente de las Leyes 2027, 2166 y 2042, y el DS 25749, respecto al no pago de vacaciones devengadas y la multa impuesta por no pago oportuno de las mismas; no obstante, debe tomarse en cuenta que el derecho reclamado tiene la característica de ser irrenunciable e imprescriptible, por lo que, en el marco del principio de igualdad, debe ser reconocido a todos los trabajadores, sea que se encuentren bajo la Ley General del Trabajo o del Estatuto del Funcionario Público (fs. 9 a 12 vta.).

II.2.  Por los argumentos del recurso de casación, que se encuentran precisados en el apartado II. Recurso de casación y admisión, del AS 200, y se encuentran corroborados en la presente acción de amparo constitucional, se tiene que, el Servicio de Impuestos Nacionales acusó en lo sustancial, que: a) El Auto de Vista 105 de 31 de agosto de 2017, aplicó e interpretó erróneamente el art. 9 del DS 28699, al ordenar que se pague la multa del 30% prevista en esta norma, sin tomar en cuenta que la misma es aplicable al ámbito privado y en las entidades sujetas a la Ley General del Trabajo, lo que no ocurre con el Servicio de Impuestos Nacionales, donde la norma aplicable es el Estatuto de Funcionario Público, además de las normas de Control Gubernamental; b) El fallo recurrido incurrió en interpretación errónea del art. 48.I, II y III de la CPE, dado que los derechos de los servidores públicos se encuentran regulados en la Ley del Estatuto del Funcionario Público, ámbito en el que no se tiene prevista una multa por los motivos señalados en el DS 28699; c) No se consideraron en la Resolución impugnada, la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011 –Ley del Presupuesto General del Estado 2012–, modificada por la Ley 233 de 13 de abril de 2012, que establecía la compensación económica excepcional por el derecho a la vacación, cuya aplicabilidad además solo era para la gestión 2012, en cumplimiento al art. 1 de la Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999 –Ley de Administración Presupuestaria–, y siendo la pretensión del pago de vacaciones por gestiones anteriores al 2012, no correspondía su aplicación al caso, además de no haber considerado la prohibición de acumular las mismas, conforme lo dispuesto en el art. 23.II del DS 25749 de 20 de abril de 2000; y, d) Lesión de las Leyes 2027, 2166 y 2042, y el DS 25749, así como de los principios de especialidad y legalidad, al no observarse las disposiciones que rigen el sector público en cuanto al derecho a la vacación (fs. 9 a 10).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante acusó la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como su derecho a la tutela judicial efectiva, vinculados con los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad procesal; debido a que las autoridades demandadas interpretaron erróneamente el ámbito de aplicación del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, consiguientemente, aplicaron indebidamente la multa del 30% por no haber cancelado la compensación económica de las vacaciones al ex funcionario público demandante, sin tomar en cuenta que el Servicio de Impuestos Nacionales es una entidad pública sujeta al Estatuto del Funcionario Público, ámbito en el que no existe dicha obligación, y por lo tanto, no correspondía disponer la indicada multa.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La administración pública y el logro de sus funciones a través de los servidores públicos

         El Estado, por encargo de la Constitución Política del Estado, tiene fines que cumplir, y para ello se tienen precisadas un conjunto de funciones y atribuciones en todo el ordenamiento jurídico vigente; en ese marco, conforme dispone el art. 12 de la CPE, se organiza y estructura su poder público a través de los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, cuyas funciones, si bien no pueden ser reunidas en un solo órgano, y tampoco pueden ser delegadas entre sí, se desarrollan sobre la base de los principios, de independencia, separación, coordinación y cooperación.

         El cumplimiento de tales fines y funciones que tiendan a la satisfacción de los intereses colectivos se realiza a través de la administración pública del Estado, que desde el punto de vista formal, debe entenderse como aquel organismo público que es depositario de la competencia y de los medios necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; sin embargo, para que se exteriorice la voluntad de la administración pública, el Estado requiere de personas naturales, cuyo titular (persona natural) se encuentra sujeto a una relación jurídica expresamente regulada desde la Constitución Política del Estado y un ordenamiento jurídico administrativo infra constitucional.

         En ese sentido, para referirse a los titulares de los órganos de la administración pública, la Norma Suprema utiliza la terminología de servidora o servidor público (art. 233 de la CPE), entendiéndose por estos a “todas las personas que desempeñan funciones públicas”; y, sin el propósito de controvertir sobre la naturaleza jurídica de la relación que se establece entre los servidores públicos por una parte y el Estado por otro lado, y partiendo de la premisa de que, al tratarse de relaciones en que el Estado interviene, y dado que, en la función pública, los servidores son titulares de las diversas esferas de competencia en las que se dividen  las funciones y atribuciones del Estado, de manera que, el régimen jurídico de dicha función debe ser coherente con los principios que rigen la administración pública (art. 232 de la CPE), entre ellos, legalidad, imparcialidad, compromiso e interés social, ética, eficiencia, calidad y calidez, es decir, sin que el interés particular del titular llegue a adquirir importancia jurídica para obstruir la satisfacción del interés general; se debe concluir que, el régimen aplicable a los servidores públicos es el correspondiente al derecho público.

         Cabe precisar que el acto de nombramiento o investidura (funcionarios públicos electos), está formado por la concurrencia de dos voluntades, la del Estado que nombra y de la persona natural que acepta el nombramiento para constituirse como funcionario público, con el consiguiente efecto jurídico para este último, de que a partir de tal nombramiento se aplican todas las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público; constituyéndose esa la naturaleza de la relación jurídica del Estado con los servidores públicos.

III.2. La regulación constitucional y legal de las servidoras y los servidores públicos. Un régimen propio y distinto a las trabajadoras y los trabajadores sujetos al ámbito de la Ley General del Trabajo

         La Norma Suprema del Estado, establece en la Primera Parte “Bases Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías”, Título II “Derechos Fundamentales y Garantías”, Capítulo V “Derechos Sociales y Económicos”, Sección III “Derecho al Trabajo y al Empleo”, determinadas regulaciones generales sobre cuestiones que hacen al Derecho al Trabajo y al Empleo de toda persona, incluyendo principios específicos relativos a dicho ámbito, sin que los mismos, deban ser entendidos como limitativos de otros que regulan con mayor alcance y precisión la materia y que se encuentran comprendidos en las leyes y la normativa especial correspondiente. Cabe señalar que los indicados preceptos, al constituir la base fundamental del Estado y de los derechos y garantías, son aplicables tanto en el ámbito público como privado, en el marco de las leyes correspondientes.

         En ese marco, la propia Constitución Política del Estado cuenta con una regulación específica en relación a las servidoras y a los servidores públicos; así, la Segunda Parte “Estructura y Organización Funcional del Estado”, Título V “Funciones de Control, Defensa de la Sociedad y de Defensa del Estado”, Capítulo IV “Servidoras Públicas y Servidores Públicos”, precisa determinados aspectos, que a los efectos de la presente Resolución merecen ser relievados, como es la norma comprendida en el art. 233 de la CPE, que en lo relevante, indica: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas”; en ese mismo sentido, el dispositivo contemplado en el art. 232 de la misma norma, dispone: “Las administración pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”; además de otras cuestiones relativas a la clasificación de los servidores públicos, los requisitos generales para acceder al servicio público, obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y la revocatoria de mandato en el caso de las y los servidores públicos electos, empero, estos que no hacen a la problemática en examen.

         Si bien la definición que realiza el art. 233 de la CPE es bastante genérica en cuanto se refiere a la servidora o servidor público, más dicha norma constitucional debe ser complementada con la prevista en el art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 –Estatuto del Funcionario Público (EFP)–, que señala: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”; denominación que guarda analogía con la asumida en el art. 28 inc. c) de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 –Administración y Control Gubernamentales (SAFCO)–; de manera que, podemos concluir afirmando en esta parte, que servidora o servidor público es toda persona individual que presta servicios en relación de dependencia con una entidad pública, sin importar cuál la fuente de su remuneración; pues es evidente que hay entidades públicas cuya fuente de ingreso solo depende del Tesoro General del Estado, otras que generan sus propios ingresos, y, finalmente aquellas que tienen una fuente mixta.

         Ahora bien, la norma general que regula la relación del Estado con las y los servidores públicos es el Estatuto del Funcionario Público, así se tiene señalado en el art. 2 de la indicada Ley, cuando dispone: “El presente Estatuto, en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”; en esa línea, el art. 3 del mismo cuerpo normativo prevé como su ámbito de aplicación, a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, incluyendo aquellos que presten servicios en entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas; ello más allá de ciertos aspectos, como el relacionado a la carrera administrativa en determinados sectores, que por propia previsión legal, debe continuar su regulación por la legislación especial aplicable; o, la sujeción de ciertos estamentos de la administración pública (Fuerzas Armadas y Policía Nacional) solo a ciertas regulaciones contenidas en dicha norma.

         Es conveniente saber que el Estatuto del Funcionario Público y su Reglamento –aprobado por DS 25749 de 24 de abril de 2000–, regulan, entre otros aspectos, los derechos y deberes de los servidores públicos; así, el art. 7 del EFP, precisa los derechos que tiene toda servidora o servidor público, entre los cuales se tienen por ejemplo, al goce de una justa remuneración, a las vacaciones, licencias, permisos, etc.; no obstante, el parágrafo III del indicado artículo, precisa con claridad, lo siguiente: “Los derechos reconocidos para los servidores públicos en el presente Estatuto y su régimen jurídico, excluyen otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo y otras disposiciones del régimen laboral que rige únicamente para los trabajadores” (las negrillas son agregadas); disposición excluyente que por otra parte también se encuentra comprendida en el ámbito laboral, cuando el art. 1 del Reglamento a la Ley General del Trabajo, establece que: “No están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo ni de este Reglamento, los funcionarios y empleados públicos…”; es decir, que en el marco del principio de legalidad, contemplado en el art. 180.I de la CPE, y de especialidad, inserto en el art. 15.I de la Ley de Organización Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, los derechos y deberes de los servidores públicos se encuentran regulados por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, excluyendo de esa manera, la aplicación de disposiciones que pertenecen al ámbito de la Ley General del Trabajo.

         Lo indicado precedentemente tiene sustento precisamente en la Norma Suprema, que contempla a las y los servidores públicos como parte de la estructura y organización funcional del Estado, con una clasificación de los mismos en electos, designados, de libre nombramiento y de carrera (art. 233 de la CPE), clasificación que también se encuentra comprendida en el art. 5 de la LEFP; regulación a partir de la cual, se desprende la necesidad de un tratamiento propio y diferenciado de la regulación dirigida a las y los trabajadores con relación de dependencia laboral y sujeto a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias y complementarias, puesto que los derechos regulados en cada ámbito son distintos; así, solo a manera de ilustración, se tiene que no todos los servidores públicos contratados a tiempo indefinido tienen derecho a la estabilidad laboral, puesto que tal derecho depende de la clase de servidor público de que se trate y/o el cumplimiento de los presupuestos para su ingreso a la función pública, lo que no acontece en el ámbito de la Ley General del Trabajo, que ante un contrato a tiempo indefinido, la o el trabajador ya cuenta con tal derecho; otro ejemplo claro se tiene en cuanto a la obligación de pago de los beneficios sociales y derechos laborales que corresponden a la o al trabajador cuando concluye su relación laboral, a través del finiquito correspondiente, obligación que no se tiene prevista en el ámbito público, puesto que, el servidor público no goza de beneficios sociales, y si bien el Estatuto del Funcionario Público prevé ciertos derechos laborales, estos generalmente no se refieren a obligaciones de pago generadas por la desvinculación funcionaria propiamente dicha, sino a obligaciones derivadas de la prestación del servicio público como tal, como es el caso de los salarios y aguinaldos, y excepcionalmente la compensación económica de vacaciones no usadas por el servidor público, a ser calculados por duodécimas y siempre que se cumplan las condiciones establecidas por la normativa aplicable.

         En ese mismo sentido cabe reiterar que, siendo el principio de legalidad uno de los muchos que rigen la administración pública, que a decir de la SCP 2539/2012 de 14 de diciembre, “es la aplicación objetiva de la Ley propiamente dicha, a los casos en que deba emplearse; entendido como el sometimiento del ejercicio del poder público a la CPE y la Ley”, no es posible aplicar a dicho ámbito (público) una norma no establecida específicamente para dicho sector, puesto que, si las o los servidores públicos no estaban obligados a hacer aquello que indica la norma jurídica –entendiendo a aquella que es aplicable al sector público–, no es posible exigir de los mismos una determinada actuación.

         Lo señalado nos permite concluir entonces, que las y los servidores públicos cuentan con una regulación constitucional y legal distinta a la prevista para los trabajadores sujetos al ámbito de la Ley General del Trabajo y su normativa reglamentaria o complementaria; de manera que, en el marco de los principios de especialidad y legalidad antes referidos, no es posible la aplicación de un derecho o sanción previsto para este último ámbito a los servidores públicos que se encuentran sujetos al Estatuto del Funcionario Público, sin que ello afecte la regulación constitucional del derecho al trabajo y al empleo, prevista en los artículos 46 al 55 de la CPE, cuya normativa es transversal a ambos sectores (público y privado), al estar referidos a derechos fundamentales y garantías constitucionales.

III.2.1. Ámbito de aplicación del DS 28699 de 1 de mayo de 2006

             Hasta antes de la vigencia del DS 28699, el Órgano Ejecutivo había identificado la vigencia y aplicación de normativa laboral que no era coherente con el modelo de Estado vigente ese entonces, pero además, que no guardaba armonía con la Ley General del Trabajo y su Reglamento; así, los arts. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, 39 del DS 22407 de 11 de enero de 1990, y 13 de la Ley 1182 de 17 de septiembre de 1990, desamparaban a los trabajadores asalariados, al establecer la “libre contratación o recisión de los contratos de trabajo” –no obstante que ello debía ser con estricta sujeción a la Ley General del Trabajo y su Decreto Supremo Reglamentario, condición que no llegaba a cumplirse–, en franca contradicción del principio proteccionista, previsto en los arts. 157 y 158 de la CPE vigente a esa fecha (2006), que determinaba que: “El Estado tiene la obligación de crear condiciones que garanticen para todos, posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa, asegurando de esa manera la continuidad de sus medios de subsistencia para mejorar las condiciones de vida de las familias”.

             En ese contexto, y siendo que al amparo de tales dispositivos laborales se cometían excesos por la parte empleadora, con evidente afectación de los beneficios sociales y derechos laborales, bajo distintas formas que buscaban eludir los mismo, se emitió el DS 28699, que tiene como finalidad el precisar el alcance de la normativa laboral ya citada, que definían que los contratos de trabajo podían convenirse o rescindirse libremente, “pero con la condición de sujetarse a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”, y realizar una aplicación correcta de dichas normas jurídicas; precisando que las mismas deben ser aplicadas necesariamente en el marco del Reglamento de la Ley General del Trabajo y a través del Ministerio de Trabajo; de manera que se efectivicen los principios y normas protectivas para los trabajadores, en el comprendido que estos siempre fueron el eslabón más débil de la relación jurídico laboral.

             Es así que, de una interpretación literal del art. 1 del DS 28699, se establece que dicha norma jurídica se constituye en una norma reglamentaria de la Ley General del Trabajo, que en coherencia con su teleología descrita anteriormente, busca reforzar el derecho al trabajo, a los principios de continuidad y estabilidad laboral, conforme a la previsión del art. 48.II de la CPE; en ese sentido, el indicado artículo refiere: “(Objeto) El presente Decreto Supremo tiene por objeto: - Establecer una disposición Reglamentaria a la Ley General del Trabajo. - Establecer la concordancia y aplicación del Artículo 13 de la Ley Nº 1182, a la estricta sujeción que debe tener a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias. - Derogar el Artículo 55 del Decreto Supremo Nº 21060 y el Artículo 39 del Decreto Supremo Nº 22407”; precisando inclusive el art. 3 de la indicada norma, su ámbito de aplicación, al determinar que: “Toda persona natural que preste servicios intelectuales o materiales a otra, sea esta natural o jurídica, en cuya relación concurran las características señaladas en el párrafo anterior se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación verbal si fuera el caso”.

             Lo indicado guarda coherencia también con las normas incorporadas en los arts. 9 y 10 del DS 28699, modificado en parte por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, en cuanto las mismas regulan la obligación de pago del “finiquito” correspondiente, el mismo que comprende los sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan a la o al trabajador; así el art. 9 de la indicada norma, dispone: “I. En caso de producirse el despido del trabajador el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15) días calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan; pasado el plazo indicado y para efectos de mantenimiento de valor correspondiente, el pago de dicho monto será calculado y actualizado en base a la variación de la Unidad de Fomento a la Vivienda - UFV's, desde la fecha de despido del trabajador asalariado hasta el día anterior a la fecha en que se realice el pago del finiquito”. II. En caso que el empleador incumpla su obligación en el plazo establecido en el presente artículo, pagará una multa en beneficio del trabajador consistente en el 30% del monto total a cancelarse, incluyendo el mantenimiento de valor (las negrillas nos corresponden); obligación de pago de finiquito que es inexistente en el ámbito del Estatuto del Funcionario Público.

             De ese modo, es evidente que, el DS 28699, modificado en parte por el 0495, al constituirse en una norma reglamentaria de la Ley General del Trabajo, es aplicable a toda persona natural o jurídica, pública o privada, cuyo régimen aplicable sea el comprendido en la indicada Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias, complementarias o ampliatorias; entendimiento que se asume a partir de la lectura integral de la indicada norma, que en todo su contenido resalta dicha condición reglamentaria de la normativa laboral; por lo que, se descarta su aplicación en las entidades que se encuentran sujetas al ámbito del Estatuto del Funcionario Público, cuyo marco normativo es distinto, conforme a lo ya señalado precedentemente.

III.2.2. Régimen laboral aplicable al Servicio de Impuestos Nacionales (S.I.N.)

             Conforme se dejó establecido en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la norma general que regula la relación del Estado con las y los servidores públicos es el Estatuto del Funcionario Público; pues así se tiene previsto en el art. 2 de la LEFP, cuando dispone: “El presente Estatuto, en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”; en esa línea, el art. 3 de dicho cuerpo normativo, prevé como su ámbito de aplicación, a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, incluyendo aquellos que presten servicios en entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas; cuyos derechos excluyen a los contemplados en la Ley General del Trabajo.

             En ese marco, y conforme a lo dispuesto en la Ley de 22 de diciembre de 2000 –Ley de Servicio de Impuestos Nacionales (SIN)–, los funcionarios de dicha entidad pública son considerados funcionarios públicos, sujetos al Estatuto del Funcionario Público; así se tiene señalado en el segundo párrafo del art. 22 de dicha cuerpo normativo, que textualmente prevé: “Los funcionarios del Servicio de Impuestos Nacionales son Funcionarios Públicos, sujetos al Estatuto del Funcionario Público”; norma que es concordante con la previsión del art. 23 del mismo cuerpo jurídico, que al regular la responsabilidad por la función pública de los funcionarios del S.I.N., establece que: “Los Funcionarios Públicos del Servicio de Impuestos Nacionales están sometidos a la responsabilidad por la función pública, a las normas de la carrera administrativa y a lo dispuesto por el Estatuto del Funcionario Público...”.

             De lo señalado se puede establecer que, los funcionarios públicos del Servicio de Impuestos Nacionales se encuentran sujetos el régimen del Estatuto del Funcionario Público y su reglamento correspondiente, de manera que, sus derechos y deberes se encuentran regulados, entre otros, por dicha norma, excluyéndose de esa manera del campo de aplicación de la Ley General del Trabajo y toda norma conexa y reglamentaria a esta.

III.3. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos del debido proceso

         El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas comprendidas en los arts. 115. II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional, constituyéndose en uno de los antecedentes al respecto, el entendimiento asumido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, que señaló que: "...el derecho al debido proceso, que  entre  su  ámbito  de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

         (...) consecuentemente  cuando  un  Juez  omite  la  motivación  de  una  Resolución,  no  sólo  suprime  una  parte  estructural  de  la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”; de esa manera se establece la exigencia de que toda resolución deba exponer imprescindiblemente los hechos y el fundamento legal de la decisión, cuya omisión acarrea la lesión al debido proceso; requerimiento que no sólo es aplicable en el ámbito de las resoluciones judiciales, sino también en los procedimientos administrativos y disciplinarios donde se establecen responsabilidades administrativas o disciplinarias por contravención al ordenamiento jurídico administrativo aplicable a cada entidad, conforme a lo razonado en la SC 0946/2004-R de 15 de junio.

         En ese sentido, la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elementos configurativos del debido proceso; así debe: 1) Determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales; 2) Contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes; 3) Describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; 4) Describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; 5) Valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y, 6) Determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado. En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso. Exigencia última que también es aplicable al Tribunal de casación, con mayor razón al tratarse de un Tribunal de cierre en la jurisdicción ordinaria.

         Por otra parte, si bien la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, se refirió a los supuestos de motivación arbitraria; empero, fue la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, la que desarrolló el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: i) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; ii) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; iii) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; iv) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, v) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes –quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero–.

         En cuanto se refiere a la segunda finalidad, es decir, lograr el convencimiento a las partes de que la resolución no es arbitraria, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, señalaron que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. En ese sentido, ilustrando al respecto, señalaron que: la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones simplemente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria o irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; en cambio la motivación es insuficiente, cuando no se dan razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se presenta, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio, al establecerse que, en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. A su vez, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que, el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

         Con base en la indicada jurisprudencia constitucional se puede concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

         No obstante lo señalado, la jurisprudencia precedentemente citada fue complementada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, se deberá analizar la incidencia del acto supuestamente ilegal en la resolución que se cuestiona a través de la acción de amparo constitucional; dado que, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela a concederse por el juez o tribunal de garantías o la sala constitucional, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; de manera que, partiendo de una interpretación previsora, se estableció que, aún de ser evidente la arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación, si esta carece de relevancia, la tutela debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional, aclarando que dicho entendimiento sólo es aplicable a la justicia constitucional, que para efectuar el análisis no debe exigir que la o el accionante cumpla con la carga argumentativa.

III.4. Análisis del caso concreto

         En el caso concreto, el accionante acusa a las autoridades demandadas de haber vulnerado el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como su derecho a la tutela judicial efectiva, vinculados con los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad procesal; puesto que, al declarar infundado mediante AS 200 de 22 de abril de 2019, el recurso de casación interpuesto contra del fallo de segunda instancia, confirmaron la indebida aplicación de la multa del 30% prevista en el art. 9 del DS 28699, sin considerar que el Servicio de Impuestos Nacionales es una entidad pública sujeta al Estatuto del Funcionario Público.

         Con carácter previo a resolver dicha problemática jurídico constitucional, es necesario dejar establecido lo siguiente:

         a) Al alegarse errónea interpretación normativa y con ello una indebida aplicación del Derecho, impugnándose así la interpretación de la legalidad ordinaria, corresponde verificar si el accionante: a.1) Explicó por qué la labor interpretativa impugnada es insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando las reglas de interpretación omitidas en su caso; a.2) Precisó los derechos o garantías que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; y, a.3) Estableció el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que han sido lesionados con dicha interpretación, explicando sí el resultado, cuál la relevancia constitucional; de manera que se cumpla con tales requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional a los efectos de ingresar a revisar la actividad interpretativa de la ley, dado que, la acción de amparo constitucional no es un medio supletorio o una instancia casacional de la jurisdicción ordinaria.

         Al respecto, se tiene que la denuncia se funda en un posible error de interpretación respecto del ámbito de aplicación del DS 28699, y como consecuencia de ello, la aplicación indebida de la multa prevista en el art. 9 de dicha norma, al Servicio de Impuestos Nacionales, sin considerar que esta entidad estaría sujeta al Estatuto del Funcionario Público; a ese efecto, se argumenta que la labor interpretativa desarrollada por las autoridades demandadas se apartaría de las reglas de interpretación admitidas en el derecho (literal, sistemática, teleológica e histórica), desarrollando en cada caso, por qué según dichas reglas de interpretación de la ley, no correspondía la multa prevista en el indicado Decreto Supremo en el caso concreto, al ser una norma reglamentaria de la Ley General del Trabajo; así, la multa prevista en el art. 9, devendría de la obligación de pago del finiquito a partir del despido del trabajador, documento (finiquito) y figura (despido del trabajador) que no se encontrarían contemplados en el Estatuto del Funcionario Público; su ámbito de aplicación son las relaciones laborales reguladas por la norma sustantiva laboral; su finalidad es limitar los despidos arbitrarios y dar continuidad a la relación laboral en el marco de la norma sustantiva del trabajo; y, fue emitida en un escenario en el que se pretendían reivindicar los derechos laborales de los trabajadores en el ámbito privado y las entidades públicas sujetas a la Ley General del Trabajo, debido a los atropellos que sufrían los trabajadores por los empleadores; por lo que, la decisión asumida por las autoridades demandadas no contaría con una justificación objetiva y válida respecto del porqué la indicada disposición normativa sería aplicable al Servicio de Impuestos Nacionales, cuyo régimen se encuentra sujeto al Estatuto del Funcionario Público; cumpliéndose de esta manera el primer presupuesto anotado en el párrafo anterior.

         Por otra parte se argumenta que, a partir de dicha interpretación errónea del ámbito de aplicación de la norma jurídica, se dispone una multa a una entidad pública como es el Servicio de Impuestos Nacionales, lesionándose de esa manera el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, así como su derecho a la tutela judicial efectiva, vinculados con los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad procesal; con lo cual se cumple el segundo presupuesto establecido anteriormente; finalmente, el impetrante de tutela puntualiza que la errónea interpretación normativa y consiguiente la indebida aplicación de la misma en el Servicio de Impuestos Nacionales, sin la suficiente fundamentación y motivación del por qué la multa prevista en el art. 9 del DS 28699, es aplicable al Servicio de Impuestos Nacionales, además de ocasionar la lesión de los derechos denunciados por, ocasionaría una inseguridad jurídica y la afectación a los recursos del Estado, al dejar un precedente que normas del ámbito laboral sean también aplicadas en la administración pública sujeta al Estado del Funcionario Público; con lo que se cumple también el tercer requisito anotado.

         En ese sentido, habiendo verificado que el accionante cumplió con los requisitos para que la jurisdicción constitucional pueda ingresar a verificar la actividad interpretativa de la ley, desarrollada por las autoridades demandadas, demostrándose además, que la problemática expuesta tiene relevancia constitucional, corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

         b) De otro lado, si bien el accionante cuestiona lo resuelto por las autoridades demandadas en relación a la compensación económica de las vacaciones, al señalar la temporalidad de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, en cuyo caso, no correspondería como fundamento para su aplicación en el caso concreto demandado, al haberse impetrado dicha compensación económica por periodos anteriores a la misma (2007, 2008 y 2009); sin embargo, dicho cuestionamiento no cumple los presupuestos descritos en el punto a) precedente, para que este Tribunal ingrese a revisar la actividad interpretativa o aplicativa de la ley al respecto; es más, se advierte que en la audiencia pública de acción de amparo constitucional, Jhonny Daniel Plata Arispe, en representación del Servicio de Impuestos Nacionales, señaló: “en realidad nosotros no estamos discutiendo que no le correspondía el pago de la vacación, lo que nosotros estamos diciendo que esta multa que se pretende aplicar a una institución pública…” (sic); lo que permite concluir que tal determinación en realidad no se encuentra en controversia, por lo que no corresponde analizar lo determinado al aspecto.

         Realizadas tales precisiones previas, y habiéndose establecido que el accionante cumplió en cuanto al punto a) precedente, con los requisitos para que la jurisdicción constitucional pueda ingresar a verificar la actividad interpretativa de la ley, desarrollada por las autoridades demandadas, problemática que además tiene relevancia constitucional, corresponde ingresar a resolver la misma en el caso concreto.

         En ese sentido y conforme se tiene establecido en las Conclusiones del presente fallo constitucional, mediante AS 200 de 22 de abril de 2019, los Magistrados ahora demandados –dentro del proceso laboral que por pago de vacaciones instauró Julio Castro Arroyo Durán contra la entidad recurrente–, declararon infundado el recurso de casación en el fondo presentado por el Servicio de Impuestos Nacionales contra el Auto de Vista 105; bajo los siguientes fundamentos: i) No es evidente que las normas del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, se apliquen únicamente a las relaciones privadas, dado que dicha norma fue emitida para regular tanto las relaciones laborales de empresas e instituciones públicas como privadas, más si la misma tiene carácter general y protectivo; por lo que, no es cierta la errónea interpretación aludida; ii) Si bien el Estatuto del Funcionario Público no regula la multa por incumplimiento en el pago de derechos laborales, como es el caso de las vacaciones cuando concluye la relación laboral, empero, al estar sujetos estos derechos de manera excepcional a la judicatura laboral y en el marco de la igualdad, corresponde aplicar dicha norma cuando las entidades públicas no cancelen los derechos adquiridos en el plazo señalado en tal norma; iii) Tanto en el ámbito de la Ley General del Trabajo como del Estatuto del Funcionario Público se encuentra prohibido el pago de vacaciones; empero, de manera excepcional está autorizado su pago cuando concluya la relación laboral; y si bien la Ley Financial de la gestión 2012, previó de manera expresa la compensación excepcional de las vacaciones no utilizadas respecto a trabajadores que hubieren cesado en sus funciones, empero la misma es contraria a la previsión del art. 48.IV de la CPE, que establece la irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de los derechos laborales, por lo que corresponde la aplicación preferente de la Norma Suprema, siendo inaplicable lo dispuesto en el art. 23.II del DS 25749; y, iv) Si bien se pretende la aplicación preferente de las Leyes 2027, 2166 y 2042, y el DS 25749, respecto al no pago de vacaciones devengadas y la multa impuesta por no pago oportuno de las mismas, empero, debe tomarse en cuenta que el derecho reclamado tiene la característica de ser irrenunciable e imprescriptible; por lo que, en el marco del principio de igualdad, debe ser reconocido a todos los trabajadores, sea que se encuentren bajo la Ley General del Trabajo o del Estatuto del Funcionario Público.

         Así establecidas las conclusiones, es evidente que el fallo impugnado en la presente acción de amparo constitucional, por una parte, adolece de congruencia interna; toda vez que, de acuerdo al punto i) precedente, si bien concluye en que el DS 28699 es aplicable también al ámbito público, y no solo al privado, al señalar que “dicha norma fue emitida para regular tanto las relaciones laborales de empresas e instituciones públicas como privadas, más aun si la misma tiene carácter general y protectivo”; no obstante ello, de acuerdo a los puntos ii) y iv) también precedentes, el mismo fallo señala que, si bien en el régimen del Estatuto del Funcionario Público no se regula la multa por incumplimiento en el pago de derechos laborales, como es el caso de las vacaciones, al estar sujetos estos derechos de manera excepcional a la judicatura laboral y en el marco de la igualdad, corresponde su aplicación cuando las entidades públicas no cancelen los derechos adquiridos en el plazo señalado en tal norma; es decir que, se sostiene por una lado, la tesis de la aplicabilidad de dicho cuerpo normativo también al ámbito público, pero luego, se contra argumenta señalando que si bien en este ámbito no está prevista la multa del 30%, corresponde su aplicación en el marco del principio de igualdad y bajo los principios de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de los derechos laborales.

         De otro lado, el fallo emitido por las autoridades demandadas, sustenta la aplicabilidad del DS 28699 –concretamente de la multa del 30% prevista en el art. 9 de la indicada norma– también para el ámbito público, en cuanto se refiere a la falta de pago oportuno de los derechos laborales, solo en el carácter protectivo y general de dicho cuerpo normativo, así como en el principio de igualdad, es decir, sin establecer cuáles serían los alcances interpretativos de dicha norma, según los distintos métodos de interpretación de la ley, no obstante que estos fueran inclusive citados y desarrollados por el propios recurrente de casación, para luego establecer su conclusión al respecto; pues de acuerdo a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, las y los servidores públicos cuentan con una regulación constitucional y legal distinta a la prevista para los trabajadores sujetos al ámbito de la Ley General del Trabajo y su normativa reglamentaria o complementaria; de manera que, en el marco de los principios de especialidad y legalidad, no es posible la aplicación de un derecho o sanción previsto por la legislación laboral, al ámbito público en el que se encuentran los servidores públicos, cuya regulación está dada en el marco del Estatuto del Funcionario Público, por supuesto, sin que ello afecte la regulación constitucional del derecho al trabajo y al empleo, prevista en los artículos 46 al 55 de la CPE, cuya normativa es transversal a ambos sectores (público y privado), al estar referidos a derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre en el marco de la normativa propia de cada sector.

         En ese sentido, los demandados no tomaron en cuenta que, en el marco de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos III.2.1 y III.2.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el DS 28699, modificado en parte por el 0495, al constituirse en una norma reglamentaria de la Ley General del Trabajo, es aplicable a toda persona natural o jurídica, pública o privada, cuyo régimen aplicable sea el comprendido en la indicada Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias, complementarias o ampliatorias, descartándose así su aplicación en las entidades que se encuentran sujetas al ámbito del Estatuto del Funcionario Público, como es el caso de los funcionarios del Servicio de Impuestos Nacionales, que de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 22 y 23 de la Ley de 22 de diciembre de 2000, se encuentran sujetos el régimen del Estatuto del Funcionario Público y su reglamento correspondiente, de manera que, sus derechos y deberes se encuentran regulados, entre otros, por dicha norma, excluyéndose de esa manera del campo de aplicación de la Ley General del Trabajo y toda norma conexa y reglamentaria a esta. 

         Conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, una resolución judicial es arbitraria cuanto sustenta su decisión en fundamentos o consideraciones simplemente retóricas y no así en razonamientos jurídicos que permitan establecer la legitimidad, razonabilidad y la justicia del fallo; al igual que también es arbitraria cuando la resolución no contiene la suficiente coherencia interna, entendida esta como la falta de coherencia entre las premisas normativa y fáctica y la conclusión, la misma que también se hace extensible respecto de los argumentos y razonamientos que se encuentran comprendidos en todo el fallo; y siendo que el AS 200, solo sustenta la aplicabilidad de la multa prevista en el art. 9 del DS 28699, a las entidades públicas en general, concretamente al Servicio de Impuestos Nacionales, en el carácter protectivo y general de dicho cuerpo normativo, así como en el principio de igualdad, es decir, sin mayor carga argumentativa, conforme a los aspectos desarrollados en este fallo constitucional; hace evidente la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; afectando de esa manera también los principios de legalidad y seguridad jurídica, dado que como Tribunal de cierre, tenía la obligación de aplicar de manera objetiva la ley, cuya omisión genera inseguridad jurídica, al establecer un entendimiento que no resulta coherente con la Norma Suprema y la ley, correspondiendo por lo tanto conceder la tutela respecto a tales derechos.

         Finalmente, en cuanto a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la justicia, que comprende, además del acceso a la jurisdicción propiamente dicho, el derecho a un pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión, acusado como lesionado por el accionante, cabe manifestar que al haberse emitido el AS 200, como respuesta al recurso de casación en el fondo, presentado por el Servicio de Impuestos Nacionales contra el Auto de Vista 105, se advierte que hubo un pronunciamiento sobre la pretensión opuesta por el accionante, por lo que el hecho de que la decisión –a criterio del impetrante de tutela constitucional– no sea la correcta, en modo alguno implica la vulneración del señalado derecho; correspondiendo por ello denegar la tutela respecto al mismo; no correspondiendo mayor análisis respecto al principio de igualdad, acusado también como lesionado, al no constituir objeto de protección de la acción de amparo constitucional, y al no haberse advertido tampoco relación con los derechos que son tutelados por la presente Sentencia.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes del caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 208/2019 de 4 de diciembre, cursante de fs. 86 a 91 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia:

1°    CONCEDER la tutela solicitada, solo en cuanto al debido proceso en sus elementos del derecho a una resolución fundamentada, motivada y congruente, vinculado con los principios de legalidad y seguridad jurídica disponiendo dejar sin efecto el Auto Supremo 200 de 22 de abril de 2019, pronunciado por los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia; ordenando que en su lugar, los titulares de la misma Sala emitan una nueva resolución, en el marco de los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional;

3°    DENEGAR en relación al derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO