Asunto C‑157/21

127.A tenor de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia:

«1)Desestimar la petición incidental del Consejo por la que solicita no tener en cuenta los pasajes de la demanda de la República de Polonia y de sus anexos que hacen referencia a, reproducen el contenido o reflejan el análisis efectuado en el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo (documento 13593/18 del Consejo) de 25 de octubre de2018.

2)Desestimar el recurso de anulación interpuesto por la República de Polonia contra el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para proteger el presupuesto de la Unión.

3)La República de Polonia soportará, además de sus propias costas, las del Parlamento Europeo y las del Consejo.

4)La Comisión Europea, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Hungría, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas».

1Lengua original: español.

2En el asunto C‑156/21, Hungría/Parlamento y Consejo, Hungría formula igual pretensión. En esta misma fecha presento mis conclusiones en ambos asuntos.

3Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (DO 2020, L433I,p.1).

4En la actualidad, está vigente el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (DO 2020, L433I, p.11).

5Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO 2020, L433I, p.23; en lo sucesivo, «Next Generation EU»).

6En lo sucesivo, para evitar repeticiones, daré por sentado que los Estados que han intervenido en la vista (con excepción, lógicamente, de Hungría y la República de Polonia), así como la Comisión, comparten las tesis del Parlamento y del Consejo.

7Documento COM(2018)324 final, de 2 de mayo de 2018, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros.

8Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º1296/2013, (UE) n.º1301/2013, (UE) n.º1303/2013, (UE) n.º1304/2013, (UE) n.º1309/2013, (UE) n.º1316/2013, (UE) n.º223/2014 y (UE) n.º283/2014 y la Decisión n.º541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º966/2012 (DO 2018, L193, p.1) (en lo sucesivo, «Reglamento Financiero»).

9A tenor de su apartado 1, «cuando la Comisión ejecute el presupuesto en régimen de gestión compartida, se delegarán en los Estados miembros las funciones relativas a la ejecución presupuestaria».

10En su propuesta de Reglamento, la Comisión aseguraba, en relación con el principio de subsidiariedad, que «las normas financieras por las que se rige el presupuesto de la Unión en virtud del artículo 322 del Tratado de Funcionamiento de la UE no pueden ser adoptadas al nivel de los Estados miembros» [Documento COM(2018)324 final, de 2 de mayo de 2018, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros, exposición de motivos, apartado 2, párrafo segundo].

11Es jurisprudencia reiterada que la consulta en debida forma al Parlamento Europeo, en los casos especificados por el Tratado, constituye un requisito sustancial de forma cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto en cuestión. La participación efectiva del Parlamento en el proceso de toma de decisiones con arreglo a los procedimientos recogidos en el Tratado representa, en efecto, un elemento esencial del equilibrio institucional perseguido por el Tratado. Esta competencia constituye la expresión de un principio democrático fundamental, según el que los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa [véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 11 de noviembre de 1997, Eurotunnel y otros (C‑408/95, EU:C:1997:532), apartado 45; de 7 de marzo de 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174), apartados 24 y 25; y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia/Consejo (C‑643/15 y C-647/15, EU:C:2017:631), apartado160].

12El artículo 3 del Protocolo n.º 1 señala: «Los Parlamentos nacionales podrán dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado sobre la conformidad de un proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad, con arreglo al procedimiento establecido por el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad».

13Recurso del Gobierno polaco, apartados 44y45.

14Ibidem, frase final del apartado49.

15Sentencias de 13 de noviembre de 1990, The Queen/Minister of Agricuture, Fisheries and Food (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartado 39; y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia/Consejo (C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631), apartado161.

16«Los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados».

17No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes. La motivación no solo debe apreciarse en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia en cuestión. Esto es en particular cierto cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, por tanto, las razones que motivan este acto. Cuando se trate de actos destinados a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por un lado, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otro lado, los objetivos generales que se propone alcanzar. Si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas adoptadas. Véanse las sentencias de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuotas de captura de pez espada del Mediterráneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332), apartados 4 a 42; de 22 de noviembre de 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938), apartado 79; y de 17 de marzo de 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153), apartado58.

18Lo hará en el octavo motivo del recurso.

19La cláusula del respeto a la identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de los Estados miembros (que son conceptos autónomos del derecho de la Unión), se plasma en el artículo 4TUE, apartado 2, primera frase, para limitar el impacto del derecho de la Unión en los ámbitos que se consideran esenciales para los Estados miembros. Opera en relación con la delimitación vertical de competencias entre la Unión y sus Estados miembros y se relaciona, además, con el principio de cooperación leal, que la acompaña en el artículo 4TUE, apartado3.

20«[La Unión] respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro».

21Sentencias de 6 de octubre de 2020, La Quadrature du Net y otros (C‑511/18, C‑512/18 y C‑520/18, EU:C:2020:791), apartado 99; y de 2 de abril de 2020, Comisión/Polonia, Hungría y República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional) (C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17, EU:C:2020:257), apartados 143 y170.

22Según el Tribunal de Justicia, corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia, pero, al ejercer esta competencia, deben cumplir las obligaciones que les impone el derecho de la Unión, y, en particular, el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo. Véanse las sentencias de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18, EU:C:2019:531), apartado 52; de 5 de noviembre de 2019, Comisión/Polonia (Independencia de los tribunales ordinarios) (C‑192/18, EU:C:2019:924), apartado 102; de 19 de noviembre de 2019, A.K. (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo) (C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982), apartado 75; de 2 de marzo de 2021, A.B. y otros (Nombramiento de jueces en el Tribunal Supremo) (C‑824/18, EU:C:2021153), apartado 68; y de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), apartado40.

23Sentencia de 15 de julio de 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597), apartado 40: «[…] si bien corresponde únicamente a los Estados miembros determinar sus intereses esenciales de seguridad y adoptar las medidas adecuadas para garantizar su seguridad interior y exterior, incluidas las decisiones relativas a la organización de sus fuerzas armadas, el mero hecho de que se haya adoptado una medida nacional con el fin de proteger la seguridad nacional no puede dar lugar a la inaplicabilidad del derecho de la Unión ni dispensar a los Estados miembros de la necesaria observancia de dicho derecho […] Lo mismo puede decirse de las medidas nacionales adoptadas para la protección de la integridad territorial de un Estado miembro».

24Véanse las sentencias citadas en la nota 22 de estas conclusiones.

25Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) del Consejo de Europa.

26Documento CDL-AD(2007)028-f, de 16-17 de marzo de 2007, Nominations judiciaires - Rapport adopté par la Commission de Venise lors de sa 70ème session plénière.

27Sobre el valor de esos documentos, véanse las conclusiones del abogado general Bobek en el asunto Asociaţia «Forumul Judecătorilor Din România» y otros (C‑83/19, C‑291/19 y C‑355/19, EU:C:2020:746), punto 170; y del abogado general Hogan en el asunto Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055), punto88.

28Las modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el artículo 16TUE, apartado 4, y, por remisión de este, en el artículo 238TFUE, apartado2.

29Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad reclama «que los medios que establece una disposición del derecho de la Unión sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para lograrlo». Véanse las sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 111; de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 76; y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C-62/14, EU:C:2015:400), apartado67.

30«El Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones y evaluaciones complejas. En consecuencia, no se trata de determinar si la medida adoptada en un ámbito de este tipo era la única o la mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida» [sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 112; y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 77 y jurisprudencia citada].

31Apartado 123 de su recurso, que remite a los apartados 28a33.

32Sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 82; de 5 de mayo de 2015, España/Parlamento y Consejo (C‑146/13, EU:C:2015:298), apartado 56; y de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartado24.