AMPARO DIRECTO 355/2013 (EXPEDIENTE AUXILIAR 499/2013). 21 DE JUNIO DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JUAN RAMÓN RODRÍGUEZ MINAYA. SECRETARIA: CLAUDIA LUZ HERNÁNDEZ SÁNCHEZ.

En primer lugar, cabe destacar la incongruencia en que la Sala responsable incurrió al dictar el fallo reclamado, para lo cual debe tenerse en cuenta el contenido del artículo 156 de la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas:

"Artículo 156. Las sentencias de la Sala Colegiada de Primera Instancia se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del demandante que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

"Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.

"La Sala podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación. ..."

El precepto transcrito revela que los procedimientos contenciosos-administrativos en el Estado de Chiapas se rigen por los principios de congruencia y exhaustividad, que estriban en que al resolver la controversia los tribunales deben sujetarse a los hechos planteados por las partes en la demanda y la contestación, sin omitir nada ni añadir cuestiones no hechas valer, resolviendo todo lo pedido, ajustando su determinación al derecho aplicable según el examen de las pruebas rendidas, y sin existir consideraciones contrarias entre sí con los puntos resolutivos.

Sobre el tema, es ilustrativa la tesis de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se cita:

"SENTENCIAS, PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS. El principio de congruencia estriba en que las sentencias deben estar en armonía o concordancia con la demanda y la contestación formuladas por las partes; es decir, que lo fallado debe estar de acuerdo con los hechos invocados por las partes en los escritos que fijan la litis y que el juzgador debe encuadrar en el derecho que les sea aplicable, según el resultado del examen de las pruebas rendidas para demostrarlos. La sentencia que resuelve que el actor no probó los hechos constitutivos de la acción intentada en su demanda, y absuelve a la parte demandada de las prestaciones reclamadas, podrá ser el resultado de una incorrecta apreciación de las pruebas rendidas en el juicio; pero dicha sentencia no será incongruente, si no altera los hechos de la litis ni cambia la causa de pedir invocada en los escritos que la forman."(4)

Así, para observar el principio de congruencia, el estudio debe ajustarse al análisis de los hechos planteados, los argumentos formulados, así como de las pruebas propuestas, pues existe obligación del órgano jurisdiccional de resolver los argumentos sometidos a su consideración en la forma en que le fueron planteados, pronunciándose respecto de todas las inconformidades formuladas por las partes, como de las pruebas ofrecidas, a fin de resolver las cuestiones efectivamente debatidas en el juicio generador.

Ahora bien, conforme al artículo 173, fracción I, inciso a), de la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas,(5) el recurso de revisión, por su naturaleza, tiene por objeto que el superior examine la resolución recurrida en la que se haya desechado la demanda, a fin de confirmarla, reformarla o revocarla; por ende, esa sentencia dictada en segunda instancia también debe ser congruente y exhaustiva, pues resulta natural que el análisis de la resolución recurrida se realice en función a los motivos de agravio y en relación con el acto impugnado en el juicio de origen.

Por consiguiente, los principios de congruencia y exhaustividad, aplicados a las sentencias de segunda instancia en materia contencioso-administrativa, implica que el tribunal revisor analice la resolución recurrida a la luz de todos y cada uno de los agravios formulados en el escrito que contenga el recurso de revisión, y conforme a los antecedentes del caso acorde con las constancias del juicio de origen. Así se establece en el artículo 176, fracción I, de la ley en cita.(6)

En este orden de ideas, se estima que en el caso la Sala de segunda instancia responsable inobservó el referido principio de congruencia, porque apreció de forma equivocada el acto impugnado.

Lo anterior se asevera, porque del análisis que se realiza al fallo aquí reclamado se observa que la Sala responsable convalidó el desechamiento de la demanda de nulidad por razones diversas a las sustentadas por la Sala de primera instancia, con base en lo siguiente:

"Resulta innecesario adentrarse al análisis de los agravios expuestos por la inconforme, a efecto de determinar si el actuar del Magistrado instructor resultó o no legal, lo anterior, en mérito de las consideraciones siguientes:

"...

"En consecuencia, como regla general, se establece que el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado, tiene competencia para conocer de actos emitidos por órganos de la administración pública que formal y materialmente constituyan actos jurídicos derivados de la función administrativa, por lo que no tendrá competencia para conocer de actos distintos o bien de los emitidos por los otros poderes: Legislativo y Judicial, aun cuando materialmente puedan considerarse administrativos.

"En mérito a lo decretado con antelación, el juicio contencioso administrativo contemplado en la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas, es improcedente para el caso jurídico que se plantea, ello con independencia jurídica de la resolución prístina, esto es, si es o no de carácter definitiva.

"Sentado lo anterior, es importante destacar que los que ahora resuelven arriban a esta conclusión, atendiendo a la interpretación que se hace del numeral 102, fracción V de la ley de la materia, que establece que dicho juicio procede en contra de resoluciones administrativas definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario estatal o al Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas. Supuesto en el que no se contemplan las resoluciones administrativas definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del organismo público descentralizado de la administración pública federal: Instituto de Seguridad y Servicio Sociales de los Trabajadores del Estado.

"Por tanto, el caso jurídico planteado, al tener su origen en una pensión por jubilación a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, está regulada por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; por ende, la autoridad competente para conocerlo es el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa (sic) a través de su Sala Regional Chiapas-Tabasco, en términos del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que prevé, que el juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Ahora bien, la ley orgánica remitida, en su artículo 14, fracción VI, esencialmente estipula que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"Lo que acontece en la especie, se advierte que en el juicio primigenio, la propia recurrente exhibe copia fotostática simple de la concesión de pensión por jubilación a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a favor de **********, documento al cual, se le concede pleno valor probatorio de conformidad con lo establecido por el numeral 404 del Código de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas.

"Consecuentemente, al no ser competente este órgano jurisdiccional para conocer del juicio contencioso administrativo que se planteó ante la Sala Colegiada de Primera Instancia, pues se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 123, de la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas, por diversas razones a las expuestas por el Magistrado instructor de la Sala a quo, se procede a confirmar el auto de trece de febrero de dos mil trece, que desechó la demanda de nulidad."(7)

De lo transcrito importa destacar que la Sala responsable consideró que como el acto impugnado tiene su origen en una pensión por jubilación a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, regulada por la ley de dicho instituto, entonces corresponde a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica de dicho tribunal.(8)

Sin embargo, la apreciación de la Sala responsable es errónea, porque en la demanda de nulidad no se controvirtió la legalidad de la pensión por jubilación otorgada a la actora ni se demandó al ISSSTE, sino lo que la actora reclamó es la negativa de la autoridad demandada a otorgarle la indemnización por daño patrimonial que considera le fue causado por una conducta irregular que atribuye a la Secretaría de Educación del Estado de Chiapas; de ahí que se trate de cuestiones jurídicas distintas.

Esto es así, pues del análisis que se realiza a la demanda de origen se colige que la actora ejerció la acción de nulidad del oficio ********** de **********, dictado por el director de Administración de Personal de la Secretaría de Educación del Estado de Chiapas, en el cual la autoridad administrativa resolvió que no existía el daño patrimonial reclamado en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, porque no se configuraba la conducta irregular atribuida a la Secretaría de Educación, consistente en haber omitido descontar y enterar correctamente del sueldo de la reclamante las aportaciones al ISSSTE, porque sólo era procedente efectuar los descuentos al sueldo básico y no sobre el total de las percepciones recibidas por la entonces trabajadora, por lo que consideró que se han enterado de manera oportuna e inmediata los conceptos a los que la dependencia estaba obligada.

Cabe precisar desde ahora, que la determinación contenida en el oficio impugnado obedece a una cuestión de fondo, pues la autoridad administrativa expuso sus consideraciones del por qué en el caso no existía el daño patrimonial reclamado y que, por ello, no era procedente el pago de la indemnización; por lo que no es factible sostener que la autoridad haya desechado la reclamación, ya que expresamente así no lo sostuvo.

En este orden de ideas, la litis propuesta por la actora en el juicio contencioso administrativo consistió en analizar la procedencia o no de la indemnización por daño patrimonial en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Por tanto, la Sala responsable debió analizar la competencia y procedencia del juicio contencioso administrativo en función a la acción ejercida por la actora, que como se ha visto, fue la reclamación de la indemnización por daño patrimonial.

Por consiguiente, la determinación de la Sala responsable fue incorrecta, porque sus consideraciones para decretar improcedente el juicio contencioso se sustentaron en un aspecto diverso a la litis; es así, pues aun cuando la reclamación del daño patrimonial tiene relación con la forma en que se efectuaron los descuentos sobre aportaciones de seguridad social y conforme a las cuales se concedió una pensión por jubilación a la actora, ese aspecto tiene que ver con la actividad administrativa que el reclamante atribuyó como irregular a la Secretaría de Educación; de ahí que el tema de la pensión por jubilación no sea la litis del juicio contencioso.

Dicho de otro modo, la referencia que la actora hizo en su demanda de nulidad relativa a que recibe una pensión por jubilación y que de haberse efectuado correctamente los descuentos por concepto de aportaciones de seguridad social entonces dicha pensión hubiese sido otorgada en monto mayor, sólo fue expuesta por la actora para acreditar el nexo causal entre la lesión producida y la supuesta actividad administrativa que la actora considera irregular.

Lo anterior se explica, dado que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, el reclamante tiene la carga de demostrar el nexo causal entre la lesión producida y la actividad irregular desplegada por la autoridad acusada, para hacer procedente el pago de la indemnización, como deriva del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que exige la demostración de tal aspecto.(9)

Es así, si se toma en cuenta que el nexo causal se concibe como un conector capaz de asociar dos o más eventos en una relación causa-efecto de correspondencia, basado en el principio de razón suficiente; esto es, supone que se constate o verifique la interrelación de determinados eventos -antecedente y consecuente- a partir de un análisis fáctico para determinar si los sucesos ocurridos concurren y determinan la producción del daño.

En este contexto, se colige que la pretensión del actor no es reclamar la legalidad de la pensión que recibe, sino obtener la reparación del daño patrimonial que considera le causó la conducta que atribuye a la referida secretaría, y que reclama en términos de un ordenamiento jurídico distinto al que regula las pensiones (Ley del ISSSTE); esto es, conforme a los artículos 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.(10)

En consecuencia, la Sala responsable emitió su resolución partiendo de una apreciación equivocada respecto del acto efectivamente impugnado por la actora, pues como se ha expuesto, la pretensión de ésta no fue impugnar la legalidad de la pensión por jubilación que recibe, sino el otorgamiento del pago de la indemnización por concepto de daño patrimonial atribuido a la entidad pública acusada.

En este orden de ideas, fue incorrecto que la Sala responsable considerara que la litis se refiere a una pensión otorgada por el ISSSTE y que, por ello, debe conocer del asunto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 14, fracción VI, de su ley orgánica pues, se reitera, el acto impugnado por la actora corresponde a la negativa de otorgarle el pago de la indemnización por daño patrimonial, en términos de los artículos 113 de la Constitución Federal, y 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Si esto es así, la Sala responsable tenía que haber analizado la competencia y la procedencia de la demanda de nulidad desde la perspectiva de que el acto impugnado es la negativa de otorgar la indemnización por reparación del daño patrimonial y, en función a ello, determinar si tiene competencia o no para conocer del asunto, y de tenerla, analizar la procedencia de la demanda de nulidad.

Por consiguiente, aunque en el aspecto antes analizado asiste razón a la quejosa, en nada le beneficia que se le conceda el amparo para efecto de que la Sala responsable emita su resolución en forma congruente, es decir, atendiendo eficazmente al acto impugnado y para que determine si tiene competencia o no para conocer del asunto, porque la conclusión a la que llegaría sería que aun cuando sí cuenta con competencia para conocer del caso, de todas maneras tendría que desechar la demanda de nulidad por ser improcedente la acción intentada.