AMPARO DIRECTO 355/2013 (EXPEDIENTE AUXILIAR 499/2013). 21 DE JUNIO DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JUAN RAMÓN RODRÍGUEZ MINAYA. SECRETARIA: CLAUDIA LUZ HERNÁNDEZ SÁNCHEZ.

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

Como se observa de la porción normativa transcrita, el Estado tiene una responsabilidad objetiva y directa por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares. Correlativo a esta obligación, este precepto constitucional establece el derecho de los particulares a recibir una indemnización, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

Se trata, en consecuencia, de una norma que establece un contenido sustantivo, consistente en un derecho de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva.

Como sucede con otros derechos constitucionales, el ámbito espacial de validez del segundo párrafo del artículo 113 constitucional trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, dándoles a sus titulares el derecho de exigir su contenido de forma inmediata y directa a cualquiera de los órganos de gobierno de cualquiera de los órdenes jurídicos parciales.

De igual manera, este derecho constitucional, como los otros, tiene un ámbito material propio que no puede ser limitado por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera), por lo que su extensión debe ser tutelado justo en la forma en que es previsto en la norma constitucional.

En este punto, es necesario aclarar que la formulación normativa de este derecho por parte del Constituyente Permanente tuvo como propósito no sólo consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida en el párrafo anterior, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que dicha indemnización se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, se desprende que al legislador ordinario se le otorga una facultad de configuración normativa de ejercicio obligatorio que es consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto al derecho de los particulares a una indemnización por la actividad irregular del Estado.

Por tanto, debe concluirse que el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución, también establece el derecho de los particulares de acceder al medio procesal correspondiente para obtener la satisfacción del derecho a la indemnización que consagra de manera principal.

Al establecer un contenido sustantivo en la forma de un derecho constitucional, es claro que el segundo párrafo del artículo 113 no establece algún tipo de división competencial en ninguno de sus ámbitos posibles y, por tanto, debe concluirse que la responsabilidad patrimonial del Estado constitucionalmente no reclama con exclusividad para sí un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, ni tampoco un ámbito espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-.

La consecuencia normativa que tiene este precepto constitucional, por tanto, no es la delimitación de esferas competenciales concretas, sino aquella que impone de manera principal una norma constitucional que establece un derecho: consagrar una prerrogativa que, por una parte, se establece como un límite material a la actuación de las autoridades públicas y, por el otro, la obligación de éstas de encauzar sus potestades públicas, entre ellas, la de configuración normativa, para asegurar que sus titulares disfruten la totalidad de la extensión del derecho constitucional garantizado.

Con base en lo anterior, debe concluirse que el contraste de las normas secundarias con el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal, es un análisis que preferentemente se centra entre normas de contenidos sustantivos. Dado que el citado precepto constitucional establece un derecho sustantivo y no una delimitación competencial específica, las violaciones que se podrían generar en su contra están vinculadas, en su mayoría, con la determinación de si tales normas secundarias obstaculizan o no el disfrute de la extensión mínima que la Constitución garantiza.

Avala las consideraciones antes precisadas la tesis 1a. LII/2009 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN FAVOR DE LOS PARTICULARES. El citado precepto constitucional establece la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Por tanto, al tener como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva. Cabe mencionar que, el ámbito espacial de validez del referido derecho a la indemnización trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, por lo que sus titulares pueden exigir su contenido inmediata y directamente a cualquiera de los órganos de gobierno de aquellos órdenes. En tanto que su ámbito material es propio y no puede limitarse por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera) por lo que su extensión debe tutelarse en la forma prevista en la norma constitucional; de ahí que el indicado artículo 113 no establece algún tipo de división competencial específica, en tanto que la responsabilidad patrimonial del Estado no reclama con exclusividad para sí un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, y tampoco uno espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-. Finalmente, se advierte que este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que aquélla se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva."(11)

Asimismo, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterio para interpretar la norma en comentario en el sentido de que no establece una división competencial específica y sus previsiones suponen la previamente existente en la Constitución.

En la ejecutoria dictada en el amparo en revisión **********, de la que deriva dicha premisa, la Primera Sala del Alto Tribunal estableció que la referida conclusión se desprende de la última parte de dicha porción normativa: "Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes", y de manera destacada del único artículo transitorio de la reforma constitucional que introdujo dicha norma, de la cual derivaron las siguientes obligaciones para los órdenes jurídicos parciales que componen el Estado Mexicano:

1) Expedición de leyes o la realización de las modificaciones necesarias a éstas para proveer al cumplimiento del contenido constitucional adicionado.

2) La inclusión en los respectivos presupuestos de los órdenes de gobierno de una partida presupuestal específica para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.

3) La adecuación de las normas generales secundarias, tanto en el nivel federal como en el estatal, para que la indemnización a que tienen derecho los particulares se otorgue después de un procedimiento en el que se determine si efectivamente corresponde su pago, y para que los montos de las indemnizaciones estén sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año que transcurra.

Al respecto, la Primera Sala sostuvo que el único transitorio de la reforma constitucional establece, en general, una facultad de ejercicio obligatorio para los órdenes normativos que componen el Estado Mexicano de adecuar sus ordenamientos y proveer para que los particulares disfruten el contenido del derecho constitucional introducido.

Así, aseveró que de la determinación del citado artículo transitorio constitucional, como de la última parte del segundo párrafo del artículo 113 constitucional, de que sea en los órdenes jurídicos parciales (municipales, locales y Federación), donde se emitan las normas que regulen y desarrollen el derecho de los individuos a recibir una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, se desprende la conclusión de que la reforma constitucional que introdujo dicho derecho presupuso una división competencial previa en la misma Constitución.

Asimismo, expuso que el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución establece el derecho de los particulares de recibir una indemnización por la actividad administrativa del Estado, en los términos señalados con anterioridad. Esto, pues, se puede desprender con facilidad que el Estado en nuestro orden jurídico es un concepto complejo, cuya articulación no es unitaria, pues el mismo se compone de varios órdenes jurídicos parciales, cada uno con sus propios órganos de gobierno.

Además, adujo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que en la Constitución se prevé la existencia de los siguientes cinco órdenes jurídicos: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional.(12)

Y que conforme a esa premisa, la actividad administrativa irregular del Estado -cuya realización es condición de la actualización de la responsabilidad patrimonial del Estado- es generada, como es evidente, por órganos de gobierno que pueden pertenecer a alguno de los órdenes jurídicos parciales mencionados. Si ello es así, el derecho de los particulares a recibir una indemnización puede generarse por la actividad administrativa de órganos diversos (federales, estatales, del Distrito Federal y/o municipales), cuyo reclamo, trámite e individualización, por tanto, debe determinarse en el contexto normativo del orden jurídico parcial al que pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones que son delegadas por la Constitución a la regulación de las leyes, que deben ser emitidas en cada uno de dichos órdenes jurídicos en lo individual, según lo prescribe el artículo transitorio constitucional.

Agregó que esa conclusión se robustece con el criterio de esa misma Primera Sala, según el cual en los distintos órdenes jurídicos parciales se puede reglamentar de forma directa la Constitución, pudiendo existir, por tanto, la situación de que en todos ellos se desarrollen normativamente los preceptos constitucionales, cuando así sea necesario para dar cumplimiento a lo prescrito por sus contenidos.(13)