AMPARO DIRECTO 22/2013. 22 DE OCTUBRE DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO, QUIEN FORMULÓ VOTO ACLARATORIO, OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS Y ALFREDO GUTIÉRR

35. Las facultades señaladas son esencialmente coincidentes con las establecidas en el artículo 42 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

36. Hechas las anteriores precisiones sobre la distribución legislativa en el sistema mexicano, es momento ahora de dar respuesta a los agravios expresados, en los que fundamentalmente se alega que corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de delincuencia organizada y que, por tanto, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de facultades para emitir una ley sobre extinción de dominio, dado que esa materia corresponde, precisamente, al tema de delincuencia organizada. Esas inconformidades son infundadas.

37. En primer orden, debe decirse que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad **********,(8) emitió algunas consideraciones sobre la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en cuyo análisis acudió a lo resuelto por el propio Pleno en la controversia constitucional **********,(9) en donde se estableció un test para determinar si al Distrito Federal le corresponde el ejercicio de determinada competencia, al tenor de lo que enseguida se reproduce:

"... el Distrito Federal al ser la sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos es una entidad singular ya que las funciones legislativas, ejecutiva y judicial en esa localidad corresponden a los Poderes Federales, con la concurrencia de las autoridades locales.

"Así, consideramos que el artículo 122 de la Constitución Federal, al disponer, expresamente, en su sexto párrafo: ‘... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: ...’, establece un principio de división funcional de competencias entre los Poderes de la Unión y los órganos de Gobierno del Distrito Federal, a la vez que remite al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Así, en el Distrito Federal este principio de división funcional de competencias se desarrolla tanto constitucional como estatutariamente mediante la atribución de competencias expresas conferidas tanto a los Poderes de la Unión como a todos y cada uno de los órganos de Gobierno del Distrito Federal.

"En este sentido, dicho principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular, sobre las bases que al respecto establecen tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Ahora bien, este principio de división funcional de competencias establecido en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual a su vez remite al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, puede verse transgredido si se afecta el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas a su favor cualquiera de los órganos o poderes a los que les competan.

"Sin embargo, para llegar a determinar ello, se debe establecer un estándar que dará pauta para determinar a quién corresponde el ejercicio de la competencia, y si este ejercicio transgrede o no el principio de división funcional de competencias. Para ello, debemos realizar los siguientes pasos:

"1. Encuadramiento. Realizar un análisis y estudio para determinar en qué materia competencial se encuentra el acto desplegado por el órgano o poder, es decir, debemos encuadrar la competencia ejercida y cuestionada, para lo cual se tiene que analizar la materia propia, es decir, si se trata por ejemplo de cuestiones de seguridad pública, presupuestarias, electorales, educación, etcétera.

"2. Ubicación. Dado que en el Distrito Federal existe, como ya dijimos, una concurrencia entre los Poderes Federales y las autoridades locales en las funciones legislativas, ejecutiva y judicial de esta entidad, debemos analizar si esa materia ya identificada es facultad de los Poderes Federales o de las autoridades locales, ello de conformidad con las disposiciones establecidas tanto en el artículo 122 constitucional como en los preceptos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"En este sentido, debemos constatar que la actuación del órgano o poder emisor del acto descanse en una norma, ya sea constitucional o estatutaria, que otorgue a dicha autoridad la facultad de actuar en determinado sentido, es decir, debe respetarse la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera competencial de las autoridades.

"Finalmente, determinar si la competencia ejercida efectivamente le correspondía al Poder Federal que haya actuado o al órgano o autoridad del Distrito Federal que la haya desplegado.

"3. Regularidad. Una vez que se determine lo anterior, se deberá analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia que le correspondía, lo hizo sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previsto para el ejercicio de sus funciones."

38. Con la aplicación de ese test, en la acción de inconstitucionalidad **********, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo lo siguiente:

"... en términos del artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso h), la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, puede legislar en las materias civil y penal, sin embargo, del análisis de la figura de extinción de dominio se advierte que no pertenece de manera específica a sólo una de esas materias.

"El artículo 22 constitucional que la crea establece, puntualmente, que su procedimiento debe ser jurisdiccional y autónomo del de materia penal. Pero eso no la convierte en una acción de naturaleza civil, dado que no puede desvincularse de su origen, pues está íntimamente relacionada con la comisión de hechos ilícitos tipificados como secuestro, robo de vehículos, trata de personas, delitos contra la salud y delincuencia organizada.

"Por otra parte, su finalidad consiste en declarar la extinción de un bien por estar vinculado con el hecho ilícito de que se trata, lo que tampoco es propio del derecho civil, pues éste tiene como base regular relaciones y dirimir conflictos de derecho privado, y en la especie dicha acción la ejerce el Estado como herramienta con fines sancionatorios, lo cual también permite advertir cierta coincidencia con la materia administrativa.

"De esta manera, con independencia de que se considere a la figura de extinción de dominio como propia de la materia civil o penal o una combinación de éstas, lo cierto es que en todas estas materias la asamblea legislativa tiene competencia legislativa."

39. Cabe destacar que la generalidad del análisis así efectuado atiende a que, en aquel preciso asunto no se expresaron motivos de disidencia, en torno a las facultades de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para emitir la Ley de Extinción de Dominio; sin embargo, sí fue materia de discusión y, por ende, de decisión a cargo del Tribunal Pleno.

40. Ahora bien, en el presente asunto la posición del quejoso es en el sentido de que la extinción de dominio se dirige exclusivamente a la delincuencia organizada, respecto de la cual, la competencia está dada en el ámbito federal, pues corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre esa materia; sin embargo, tales aseveraciones son inexactas.

41. Para arribar a esa conclusión, se toma en cuenta la metodología adoptada al resolverse la acción de inconstitucionalidad **********, y se procede a realizar el primer paso del test propuesto en la controversia constitucional **********, esto es, verificar el encuadramiento, la ubicación y la regularidad de la facultad que se cuestiona.

42. Por lo que hace al encuadramiento, éste consiste en realizar un análisis y estudio para determinar en qué materia competencial se encuentra el acto desplegado por el órgano o poder, para lo cual debe analizarse la materia propia sobre la cual, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal llevó a cabo sus facultades legislativas.

43. Ahora bien, dadas las particularidades de este asunto, ese primer paso debe llevarse a cabo de manera simultánea con el segundo que corresponde a la ubicación, pues ambos guardan una íntima relación ante el planteamiento formulado por el quejoso, cuenta habida que ese último consiste en analizar si esa materia ya identificada es facultad de los Poderes Federales o de las autoridades locales, ello de conformidad con las disposiciones establecidas tanto en el artículo 122 constitucional, como en los preceptos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

44. En ese sentido, es necesario esclarecer si, como lo afirma el recurrente, la extinción de dominio es exclusiva de la delincuencia organizada, o si esto no es así, sobre lo cual debe decirse que, de acuerdo a los trabajos legislativos, es cierto que la intención del legislador fue implementar medidas eficaces de combate a la delincuencia organizada, entendida ésta como aquella cuya capacidad de operación, organización y sofisticación de sus actividades representan, efectivamente, un riesgo para el Estado.

45. Ahora bien, para determinar su naturaleza y su finalidad, conviene analizar los procesos legislativos de la reforma al precepto constitucional en análisis. En la iniciativa presentada por el mismo grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de veintinueve de marzo de dos mil siete, se manifestó lo siguiente: