CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 353/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PLENO EN MATERIA PENAL DEL SEXTO CIRCUITO, EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUIT

"Artículo 111. El instituto resolverá la situación migratoria de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 15 días hábiles, contados a partir de su presentación.

"El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 15 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior cuando se actualicen cualquiera de los siguientes supuestos:

"I. Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje;

"II. Que los consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje;

"III. Que exista impedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario de viaje al destino final;

"IV. Que exista enfermedad o discapacidad física o mental médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado, y

"V. Que se haya interpuesto un recurso administrativo o judicial en que se reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional; o se haya interpuesto un juicio de amparo y exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país.

"En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de los extranjeros en las estaciones migratorias no podrá exceder de 60 días hábiles.

"Transcurrido dicho plazo, el instituto les otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia. Agotado el mismo, el instituto deberá determinar la situación migratoria del extranjero."

100. Cabe agregar que dentro de los derechos de las personas que se encuentran alojadas en las estaciones migratorias, está el poder solicitar la condición de refugiados o apátridas, así como regularizar su situación migratoria, o bien, solicitar el retorno asistido y ser informado de los recursos procedentes.(28)

101. Ahora bien, corresponde al titular del Ejecutivo expulsar a los extranjeros cuya permanencia juzgue inconveniente acorde con el artículo 33 constitucional. Para ello, el instituto contará con los mecanismos de retorno asistido y la deportación.(29)

102. El retorno asistido es la medida por la que, a petición de la persona extranjera, el instituto lo hace abandonar el territorio nacional remitiéndolo a su país de origen o de residencia habitual.(30) En tanto que, la deportación es la medida dictada por el instituto mediante la cual se ordena la salida del territorio nacional de un extranjero y se determina el periodo durante el cual no podrá reingresar al mismo.(31)

103. En ambos casos –retorno asistido o deportación– la persona extranjera permanece presentado en la estación migratoria, hasta tanto culmina su procedimiento y es retornado a su país de origen o de residencia.(32)

104. De lo hasta aquí expuesto, se advierte con claridad que el procedimiento migratorio y la autoridad que lo instruye (Instituto Nacional de Migración) son de naturaleza administrativa. En ese sentido, procede ahora dar respuesta a la interrogante que nos ocupa.

C. ¿La competencia, por razón de materia, para conocer de un amparo indirecto en el que se reclame la orden de presentación y/o alojamiento temporal de un extranjero en las estaciones migratorias, previsto en el procedimiento administrativo migratorio, corresponde a un Juez de Distrito de Amparo en Materia Penal o bien, a un Juez de Distrito en Materia Administrativa?

105. Esta Primera Sala considera que el conocimiento del juicio de amparo indirecto en el que se reclame la orden de presentación y/o alojamiento temporal migratorio de una persona extranjera, derivado del procedimiento de migración corresponde al Juez de Distrito en Materia Administrativa.

106. Como quedó establecido, la competencia por materia se determina atendiendo a la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad que lo emite.

107. La orden de presentación mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal, dictada en el procedimiento administrativo migratorio, con la finalidad de que el extranjero permanezca alojado en una estación migratoria hasta en tanto se resuelva su situación, es emitida por la autoridad correspondiente del Instituto Nacional de Migración, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Éste tiene por objeto la ejecución, control y supervisión de los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, así como la instrumentación de políticas en la materia.

108. Esta Primera Sala ha sustentado que un acto se considera materialmente administrativo cuando su emisión proviene de cualquier órgano del Estado, en ejercicio de sus funciones o atribuciones públicas o por cualquier entidad paraestatal; caracterizándose, por su concreción, su individualidad y su particularidad.(33)

109. El contenido que representa un acto administrativo es múltiple y variado, y su finalidad no estriba en dirimir ninguna controversia, ni resolver ningún conflicto jurídico, ni solucionar ninguna cuestión contenciosa; sino que, cuando a través de él se aplica la norma jurídica que le sirve de sustento legal no persigue ninguno de los objetivos aludidos, pues éstos sólo son inherentes a un acto jurisdiccional.

110. De ahí, que al acto administrativo se le haya considerado como la declaración de voluntad de un órgano de la administración pública, que es de naturaleza reglada o discrecional y, susceptible de crear con eficacia particular o general, obligaciones, facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa.

111. Así, esta Sala ha señalado, que si los actos migratorios sólo contienen medidas inherentes a la situación de residencia en el país de un extranjero, no pueden considerarse de naturaleza penal, sino que se trata de actos eminentemente de naturaleza administrativa, hecha excepción del acto de deportación.(34) 112. En ese sentido, si la orden de presentación es la medida dictada por dicho instituto en la que se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia en el país, su naturaleza jurídica es administrativa.

113. Ahora bien, recordemos que el Pleno de Circuito y el Tribunal Colegido contendientes, ambos en Materia Penal, invocaron para sustentar su criterio –respecto a que el acto de presentación y/o alojamiento es privativo de la libertad de un extranjero– lo dispuesto en los artículos 51, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada, así como el 56, fracción I, de la legislación vigente, que establecen que los Jueces de Distrito de amparo en materia penal conocerán de los asuntos en los que se reclamen actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal (a excepción de que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal), así como de la deportación.(35)

114. Al respecto, esta Primera Sala al resolver el amparo en revisión 275/2019, analizó la constitucionalidad de los artículos 20, fracción VII, 99, 100 y 121 de la Ley de Migración. En este precedente se determinó que dichos artículos conforman un sistema normativo de acuerdo con el cual, ante la falta de cumplimiento de los requisitos migratorios, opera una privación temporal de la libertad de la persona extranjera en una estación migratoria; lo cual se hace a través de un acuerdo de presentación.

115. Se consideró que, si bien, dichas normas representan una limitación al derecho a la libertad personal de las personas migrantes, lo cierto es que se trata de una medida que persigue una finalidad legítima conforme a los estándares desarrollados por la Corte Interamericana, toda vez que el propósito o la finalidad perseguida es el control y la regulación del ingreso y la permanencia de personas extranjeras dentro de territorio nacional.

116. En ese orden, se afirmó que el acto de alojamiento no es una medida de carácter penal, sino una medida de naturaleza administrativa que, además, conforme a la fracción VII del artículo 20 de la Ley de Migración, obliga a las autoridades competentes a la presentación de las personas en estaciones migratorias respetando, en todo momento, sus derechos humanos, lo que denota que el Poder Legislativo reconoció que, si esta medida no se realiza cuidadosamente, puede implicar la violación colateral de otros derechos humanos, además de la libertad.

117. Destacó que el artículo 21, fracción VII, de la Ley de Migración, establece que las estaciones migratorias son lugares específicamente habilitados para la permanencia de personas extranjeras a fin de regularizar su estancia en el país o para brindarles la asistencia para su retorno. Lo anterior, indicó, se ajusta al estándar convencional que determina, que deben ser establecimientos en los que se garantice un régimen adecuado que procure la situación migratoria de las personas y que, además, sean distintos a los destinados para la detención de personas acusadas o condenadas por la comisión de algún delito.

118. En efecto, el artículo 106 de la Ley de Migración, dispone que en ninguna circunstancia se podrán establecer como estaciones migratorias los centros de encarcelamiento, de reclusión preventiva o de ejecución de sentencias, o cualquier otro inmueble que no tenga las medidas adecuadas,(36) pues dicha medida no se trata de una sanción de carácter punitivo.

119. En ese sentido, si el acto reclamado lo constituye la orden de presentación del extranjero para ser alojado en las estaciones migratorias en espera de que se resuelva su situación, en términos de los artículos 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada y 57 de la vigente, corresponde conocer del juicio de amparo indirecto a los Jueces de Distrito en Materia Administrativa.