CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 4/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 29 DE AGOSTO DE 2022. MAYORÍA DE CINCO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JESÚS DE ÁVILA HUERTA, RENÉ

"e) Las sentencias dictadas en la audiencia constitucional; en su caso, deberán impugnarse los acuerdos pronunciados en la propia audiencia."

"Artículo 84. Son competentes los Tribunales Colegiados de Circuito para conocer del recurso de revisión en los casos no previstos en el artículo anterior. Las sentencias que dicten en estos casos no admitirán recurso alguno."

"Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá en el plazo de diez días por conducto del órgano jurisdiccional que haya dictado la resolución recurrida.

"La interposición del recurso por conducto de órgano diferente al señalado en el párrafo anterior no interrumpirá el plazo de presentación."

"Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

"Las autoridades judiciales o jurisdiccionales carecen de legitimación para recurrir las sentencias que declaren la inconstitucionalidad del acto reclamado, cuando éste se hubiera emitido en ejercicio de la potestad jurisdiccional."

"Artículo 88. El recurso de revisión se interpondrá por escrito en el que se expresarán los agravios que cause la resolución impugnada.

"Si el recurso se interpone en contra de una resolución dictada en amparo directo, el recurrente deberá transcribir textualmente la parte de la sentencia que contenga un pronunciamiento sobre constitucionalidad de normas generales o establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o la parte del concepto de violación respectivo cuyo análisis se hubiese omitido en la sentencia.

"En caso de que el escrito de expresión de agravios se presente en forma impresa, el recurrente deberá exhibir una copia del mismo para el expediente y una para cada una de las partes. Esta exigencia no será necesaria en los casos que el recurso se presente en forma electrónica.

"Cuando no se haga la transcripción a que se refiere el párrafo primero o no se exhiban las copias a que se refiere el párrafo anterior, se requerirá al recurrente para que en el plazo de tres días lo haga; si no lo hiciere se tendrá por no interpuesto el recurso, salvo que se afecte al recurrente por actos restrictivos de la libertad, se trate de menores o de incapaces, o se afecten derechos agrarios de núcleos de población ejidal o comunal o de ejidatarios o comuneros en lo individual, o quienes por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social para emprender un juicio, en los que el órgano jurisdiccional expedirá las copias correspondientes."

47. De los artículos transcritos se obtiene que el recurso de revisión, como instrumento de carácter procesal para revisar la legalidad de las interlocutorias dictadas por el Juez de Distrito, en las cuales se conceda o niegue la suspensión definitiva, puede interponerse por cualquiera de las partes, con la obligación para el recurrente de expresar los agravios que la determinación le irrogue, por lo que limita la procedencia del recurso a la existencia de un agravio concreto que dicha resolución ocasione a la parte afectada y tiene la consecuencia de que, de no demostrarse dicho agravio o perjuicio en su esfera jurídica, ésta no podrá ejercer válidamente la atribución de interponer ese medio de defensa.

48. Así, la legitimación para que las autoridades responsables puedan interponer el recurso de revisión en los casos a que se refiere el artículo 81, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo, sólo se genera cuando la resolución que decida sobre la suspensión definitiva les cause una afectación en detrimento de sus intereses, derechos o atribuciones; en el entendido de que tal perjuicio no debe ser meramente hipotético, sino un hecho real, cuya demostración incumbe a las autoridades que invoquen su presencia, como uno de los presupuestos necesarios para interponer el recurso.

49. Por consiguiente, las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas, en tanto, tratándose de amparo contra normas generales, podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

50. Una vez establecidas las bases jurídicas aplicables al caso en estudio, es pertinente aproximarnos a la materia de estudio de esta divergencia de criterios, de donde se sigue que en los procesos constitucionales que la motivaron, se presentaron las siguientes características:

• Trabajadores al servicio del Estado jubilados promovieron sendos juicios de derechos fundamentales, reclamando, como autoaplicativa, la inconstitucionalidad del Decreto Número 28439/LXII/21, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco.

• En sus respectivas demandas solicitaron, en términos similares, la suspensión para que no se les aplicaran las consecuencias del referido Decreto Número 28439/LXII/21.

• En las interlocutorias correspondientes, los juzgadores de amparo del conocimiento otorgaron la medida suspensional definitiva, para los efectos solicitados, esto es, para que las autoridades responsables se abstuvieran de modificar, reducir o adecuar el monto de la pensión por jubilación concedida a la parte quejosa.

• En contra de esa determinación, diversas autoridades, entre ellas, el Congreso del Estado de Jalisco, por conducto del coordinador de Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos, interpusieron recurso de revisión, aduciendo, medularmente, que con la medida cautelar decretada se vería trastocada la efectividad del decreto legislativo reclamado, pues no se pudiera concretar la finalidad que se pretende con esa norma, esto es, topar las pensiones de los servidores públicos jubilados, por considerarse excesivas.

51. En relación con lo anterior, trasciende un común denominador en los asuntos materia de esta contradicción, a saber: Que las medidas cautelares definitivas fueron decretadas para que las autoridades responsables se abstuvieran de modificar, reducir o adecuar el monto de la pensión por jubilación concedida a la parte quejosa.

52. Lo anterior se corrobora, si en cuenta se toma el contenido del primer párrafo del artículo 148 de la Ley de Amparo, en cuanto dispone que cuando se reclama en amparo una norma general como autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación –como en el caso– "la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso".

53. En ese sentido, es propio mencionar que tal como lo dispone el artículo 70, fracción II,(21) de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, reformado mediante Decreto Número 28439/LXII/21, así como sus artículos cuarto,(22) quinto(23) y sexto(24) transitorios, su finalidad consiste en que todas las pensiones y prestaciones inherentes a ellas que hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del decreto en estudio serán modificadas y reducidas de manera oficiosa para adecuarse al límite máximo de treinta y nueve veces el valor de la unidad de medida y actualización elevado al mes.

54. De ahí que la determinación cautelar dictada de manera definitiva por un Juez de Distrito, realmente sí ocasiona un agravio directo en perjuicio del Congreso del Estado de Jalisco al haberse suspendido las consecuencias jurídicas del Decreto Número 28439/LXII/21, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco; es decir, la autoridad legislativa, con esa medida provisional, realmente sí resiente una afectación superlativa en detrimento de sus intereses, en tanto que se ven afectadas sus atribuciones, pues por virtud de esa interlocutoria, no se podrá concretar la finalidad que democráticamente ha establecido en el referido documento legislativo.

55. Para robustecer lo anterior, es importante resaltar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 1102/2017,(25) estableció que, tratándose del recurso de revisión principal, la autoridad emisora o promulgadora de una ley autoaplicativa tiene legitimación para interponer ese recurso, cuando como en los casos que se analiza, el amparo se promueve contra normas generales que no cuentan con un acto de aplicación. Las consideraciones relativas quedaron plasmadas en la tesis 2a. LXXIV/2018 (10a.), de título, subtítulo y texto siguientes:

"REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA AUTORIDAD EMISORA O PROMULGADORA DE UNA LEY QUE EL QUEJOSO SE AUTOAPLICÓ, TIENE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESE RECURSO. Conforme al artículo 87 de la Ley de Amparo, las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto que de cada una de ellas se haya reclamado; tratándose del amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos de Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación. En ese sentido, cuando el amparo se promueve contra normas generales que no cuentan con un acto de aplicación, al haber sido el quejoso quien las autoaplicó al someterse en el supuesto establecido en aquéllas y, por tanto, no existan autoridades ejecutoras que puedan impugnar la aplicación por parte del Juez de Distrito de una jurisprudencia de inconstitucionalidad o temática de inconstitucionalidad al asunto concreto, las autoridades emisoras o promulgadoras de dichas normas están legitimadas para interponer el recurso de revisión respectivo, porque ese medio de impugnación es el único que tienen para modificar la sentencia de amparo, cuando –de otorgarse la protección constitucional– prevalezca el criterio de dicho juzgador que necesariamente vierte consideraciones de inconstitucionalidad del precepto reclamado en el propio fallo, aun cuando éstas tengan efectos limitados en el asunto concreto."

56. Esas consideraciones, desde luego resultan aplicables para la revisión en los actos que conforman el juicio de amparo (tanto en lo principal como en sus incidentes) y en todas sus instancias porque, como ya se dijo, el acceso a la jurisdicción debe ajustarse a ciertos requisitos o condiciones.

57. Con base en las premisas expuestas, se puede definir con certeza, que los órganos que intervienen en el proceso legislativo, sí se encuentran legitimados para interponer el recurso de revisión incidental, cuando en el fondo subyace el reclamo de normas generales –como autoaplicativas– porque, como ya se ha visto, indefectiblemente la suspensión contra los efectos de la norma, conforme al primer párrafo del artículo 148 de la Ley de Amparo, "se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso".

58. Lo anterior, porque de no existir autoridades ejecutoras que puedan impugnar la aplicación de la norma general y la consecuente medida cautelar; entonces, resulta evidente que las autoridades emisoras o promulgadoras de dichas normas son quienes realmente están legitimadas para interponer el recurso de revisión respectivo en términos del numeral 87 de la ley de la materia, porque ese medio de impugnación es el único que tienen para modificar la interlocutoria correspondiente.

59. Admitir una postura adversa a la que aquí se sostiene, implicaría llegar al extremo de que ninguna autoridad responsable pudiera combatir la resolución adoptada en el incidente de suspensión relativo, ya que, al no haber actos de autoridad en aplicación de la norma, tampoco existiría un acto de aplicación de autoridad que defender, pues aunque es cierto que en los procesos constitucionales de origen que motivaron esta divergencia de criterios, si bien se señaló como autoridad responsable al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, a éste no se le imputó acto concreto de aplicación alguno, por ende, atendiendo a la finalidad del artículo 87 de la Ley de Amparo, que implica que sólo tienen legitimación para recurrir las autoridades responsables cuando afecten directamente el acto reclamado a ellas, nadie podría recurrir la sentencia, salvo que se reclame la ejecución de la norma como acto futuro e inminente.

60. Por tanto, con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, cuya parte medular se cita a continuación:

61. Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que el Congreso del Estado de Jalisco, sí tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la interlocutoria del Juez de Distrito que decide otorgar la suspensión definitiva, contra de (sic) las consecuencias jurídicas del Decreto Número 28439/LXII/21, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, por ocasionar un perjuicio directo en los intereses y atribuciones del Congreso de la entidad.