CONTRADICCIÓN DE TESIS 1/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO Y EL SEXTO TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. 7 DE JUNIO DE 2022. MAYORÍA DE OCHO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS MARÍA DEL CARMEN AURORA ARROYO MORENO, ILIAN

Después de haber analizado las respetables consideraciones de los tribunales que entraron en contradicción de criterios, este Pleno de Circuito en Materia Civil del Primer Circuito considera que los criterios que deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, son los siguientes:

JUICIO MERCANTIL O CIVIL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE EJERCE EN CONTRA DE PETRÓLEOS MEXICANOS (PEMEX) Y SUS EMPRESAS PRODUCTIVAS, Y SE DEMANDA LA FORMALIZACIÓN DE UN CONTRATO DERIVADO DE UN PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DIRECTA, ASÍ COMO EL PAGO POR LOS TRABAJOS EFECTUADOS, PUES NO SE FINCA LA COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA VÍA EN UN JUEZ DE DISTRITO.

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a conclusiones discrepantes al analizar la procedencia o no de la vía mercantil cuando se demanda de Petróleos Mexicanos (Pemex) y sus empresas productivas la formalización de un contrato por adjudicación directa –con motivo de haber prestado trabajos para atender emergencias ambientales por derrame de hidrocarburos–, así como la declaratoria de su cumplimiento, y el pago de los costos o precios por aquellos conceptos y accesorios. Uno de los Tribunales sostuvo que no era procedente la vía mercantil, pues se trataba de actos de índole administrativo a que se refiere el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos, en tanto que el otro Tribunal contendiente razonó, conforme al citado precepto legal, que se trataba de actos mercantiles al encontrarse previstos en el artículo 75, fracción VI, del Código de Comercio.

Criterio jurídico: El Pleno en Materia Civil del Primer Circuito determina que cuando se pretende obtener la declaratoria de formalización de un contrato por adjudicación directa, por haber prestado trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos en favor de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas, que se efectúan durante el procedimiento de contratación o antes de la firma del contrato, se trata de actos administrativos y su ley especial excluye que sean susceptibles de combatirse en la vía mercantil o civil.

Justificación: Petróleos Mexicanos y sus empresas constituyen un ente productivo del Estado Mexicano, el cual se rige por la Ley de Petróleos Mexicanos en términos de sus artículos 1o. al 7o. y 75, y regula sus actos y relaciones con los particulares o participantes, en los procedimientos de contratación, ya sea por licitación pública, invitación restringida o adjudicación directa, y ordena que sólo serán supletorias las disposiciones mercantiles y civiles, siempre y cuando no se opongan a dicho ordenamiento y cuando exista alguna duda, deberá privilegiarse la interpretación que favorezca a los fines y objetos de esa paraestatal, aunado a que los artículos 80 y 81 establecen expresamente en qué casos deben aplicarse o cobran vigencia las disposiciones del derecho privado. Así, bajo el principio de aplicación preferente de la ley especial sobre la general, conforme a los artículos 14, último párrafo y 17, segundo párrafo, de la Constitución General, y la jurisprudencia 130 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "DISPOSICIONES ESPECIALES.", no es susceptible determinar la procedencia de la vía mercantil o civil conforme al Código de Comercio o disposiciones del orden común, por la circunstancia de haber realizado trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos; lo anterior, porque de acuerdo con los componentes de los citados artículos 80 y 81, todos los actos del procedimiento de contratación que se susciten antes de que se firme el contrato son de naturaleza administrativa, y sólo cuando se firma el contrato y todos los actos posteriores, cuando se suscite una controversia, será procedente la vía mercantil o civil y conocerán de ellas los tribunales del Poder Judicial de la Federación. Lo anterior no riñe con el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción o de impartición de justicia, porque las condicionantes previstas en la ley para la procedencia del juicio mercantil o civil no privan a las personas de los derechos consagrados en la Constitución General, pues el legislador únicamente está ejerciendo la facultad conferida constitucionalmente para establecer otras vías para hacer valer sus derechos, máxime que por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y para la efectiva protección de los derechos de las personas, el Estado puede y debe establecer presupuestos de carácter judicial o jurisdiccional, por lo que no siempre y en cualquier caso cabría considerar que los tribunales deban resolver el fondo del asunto que se les plantea, sin que importe verificar los presupuestos procesales, como son la competencia y la procedencia de la vía. No es obstáculo a lo anterior, la reforma energética contemplada en el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, y que se vio reflejada en diversos párrafos de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se advierte alguna disposición que determine que todos los actos en que intervenga la paraestatal deban regirse únicamente conforme a la legislación mercantil o civil, aunado a que con motivo de esa reforma se publicó con posterioridad la Ley de Petróleos Mexicanos, lo que es acorde con la tesis aislada 1a. I/2022 (11a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN. LA REFORMA POR LA CUAL SE TRANSFORMÓ EN EMPRESA PRODUCTIVA DEL ESTADO, POR SÍ MISMA NO TIENE EL ALCANCE DE MODIFICAR LA NATURALEZA DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS CON ANTELACIÓN A DICHA REFORMA. ARTÍCULOS 25 Y 27 CONSTITUCIONALES.". Asimismo, no existe contraposición con la jurisprudencia P./J. 83/98 del Pleno de ese Alto Tribunal, de rubro: "COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES.", porque no considera o sugiere que deban ignorarse las leyes que de forma específica regulen o establezcan una determinada competencia por razón de la vía, máxime que en una de las ejecutorias que le dieron origen se tomó en consideración la legislación agraria para determinar la competencia de un tribunal agrario aun y cuando la acción pudiera tener el carácter civil.

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES PROCEDENTE CUANDO SE DEMANDA DE PETRÓLEOS MEXICANOS (PEMEX) Y SUS EMPRESAS PRODUCTIVAS LA FORMALIZACIÓN DE UN CONTRATO DERIVADO DE UN PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DIRECTA, ASÍ COMO EL PAGO DE LOS TRABAJOS EFECTUADOS Y, POR TANTO, SE SURTE LA COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA VÍA ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a conclusiones discrepantes, al analizar la procedencia o no de la vía mercantil cuando se demanda de Petróleos Mexicanos (Pemex) y sus empresas productivas la formalización de un contrato por adjudicación directa –con motivo de haber prestado trabajos para atender emergencias ambientales por derrame de hidrocarburos–, así como la declaratoria de su cumplimiento, y el pago de los costos o precios por aquellos conceptos y accesorios. Uno de los Tribunales sostuvo que no era procedente la vía mercantil, pues se trataba de actos de índole administrativo a que se refiere el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos, en tanto que el otro Tribunal contendiente razonó, conforme al citado precepto legal, que se trataba de actos mercantiles al encontrarse previstos en el artículo 75, fracción VI, del Código de Comercio.

Criterio jurídico: El Pleno en Materia Civil del Primer Circuito determina que cuando se pretende obtener la declaratoria de formalización de un contrato por adjudicación directa, por haber prestado trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos en favor de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas, que se efectúan durante el procedimiento de contratación o antes de la firma del contrato, se trata de actos administrativos por así clasificarlos la Ley de Petróleos Mexicanos, aunado a que excluye de que sean susceptibles de combatirse en la vía mercantil o civil y, por tanto, procede la vía administrativa ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Justificación: Petróleos Mexicanos y sus empresas constituyen un ente productivo del Estado Mexicano, el cual se rige por la Ley de Petróleos Mexicanos, y regula, conforme a sus artículos 75 al 79, sus actos y relaciones con los particulares o participantes en los procedimientos de contratación, ya sea por licitación pública o concurso abierto, invitación restringida y adjudicación directa. De acuerdo con sus artículos 80 y 81, son actos administrativos los que se susciten dentro o durante el procedimiento de contratación hasta antes de que se firme el contrato; asimismo, el artículo 81 en cita establece la procedencia del recurso de reconsideración y la acción jurisdiccional a tramitarse ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuando se trate del fallo derivado de un concurso abierto; lo anterior, porque la norma aborda los términos "concurso" y "fallo" que sólo son propios del procedimiento de licitación pública, y que no son utilizados para los de invitación restringida y adjudicación directa, lo que se corrobora con las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias vigentes en la época en que según se solicitaron a las actoras iniciar los trabajos de remediación por derrame de hidrocarburos, y que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2015; igualmente, el artículo 81 en cuestión prevé que no procede algún medio de impugnación en contra de los actos o resoluciones dictadas durante el concurso abierto, por lo que debe esperarse hasta que se dicte el fallo de adjudicación. Lo anterior pone de manifiesto que tal ordenamiento no prevé una regulación para impugnar los actos cometidos dentro o durante los procedimientos de adjudicación directa y de invitación restringida, máxime que no precisa que sean inimpugnables; por tanto, cobran aplicación las disposiciones generales en materia administrativa que guarden cierta vinculación con la actividad contractual del Estado a que se refiere el artículo 134 de la Constitución General, porque esa actividad no se encuentra sujeta al principio de reserva de ley, ya que el precepto constitucional permite que su regulación secundaria se desenvuelva en diversas leyes federales, cuando la Federación es parte; lo anterior, porque el Estado tiene como finalidad, entre otras cuestiones, satisfacer las necesidades colectivas, de acuerdo con lo que establece la ley; para ello, cuando no puede realizar por sí mismo todas las encomiendas esenciales para satisfacer las necesidades de la colectividad o con fines de utilidad pública, entonces debe recurrir a la colaboración o intervención de los particulares para satisfacer un interés general, cuya gestación, formalización y ejecución se rigen mediante procedimientos de derecho público, con sujeción a un régimen exorbitante que rebasa el derecho privado. En ese orden, atento a que son actos administrativos aquellos acontecidos durante un procedimiento de adjudicación restringida o directa, por así disponerlo expresamente las disposiciones de la Ley de Petróleos Mexicanos, entonces, la competencia por razón de la vía para conocer de las controversias que de allí deriven, recae en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuyos presupuestos procesales encuentran sustento en los artículos 3o., fracción VIII, y 35, fracción I, de su ley orgánica, pues hacen referencia a los actos administrativos y resoluciones definitivas que dictan las entidades de la Administración Pública Federal, y que se encuentran relacionados con contratos públicos, de prestación de servicios, adquisiciones y obras públicas; también son aplicables los artículos 50 y 52, fracción V, incisos a) y b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya que facultan a dicho tribunal a declarar la existencia del derecho subjetivo controvertido y a cubrir las cantidades reclamadas, cuya hipótesis normativa encuadra a las acciones deducidas en los juicios naturales de origen, en que se reclamaron la formalización de los contratos por adjudicación directa y el pago por los precios que se generaron con motivo de la prestación de trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos, lo que pone de manifiesto que dicho tribunal cuenta con plena jurisdicción no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la paraestatal a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema; de ahí que por afinidad y por estar en controversia recursos públicos, recae tal competencia en dicho órgano jurisdiccional por razón de la vía. Sin que pase inadvertido que el derecho de acceso a la jurisdicción en materia administrativa también exige la acreditación de una determinación definitiva, por lo que es indispensable que los justiciables la obtengan por parte del área que según autorizó la realización de los trabajos por derrame de hidrocarburos o de remediación ambiental, ya sea porque expresamente se les negó la formalización del contrato y el pago de los costos o precios por tales conceptos, o mediante la negativa ficta por falta de respuesta, que reflejen la última voluntad o voluntad definitiva de ese ente público; lo anterior, en términos del artículo 3o., penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y acorde con la ejecutoria que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 63/2020 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE DEMANDA EL PAGO DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS CLÁUSULAS DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA, Y NO EXISTA ACTO DE AUTORIDAD QUE TENGA EL CARÁCTER DE DEFINITIVO."

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. CUANDO SE DEMANDA LA FORMALIZACIÓN DE UN CONTRATO DE ADJUDICACIÓN DIRECTA Y EL PAGO DE LOS COSTOS CON MOTIVO DE HABER REALIZADO TRABAJOS EN FAVOR DE PETRÓLEOS MEXICANOS (PEMEX) Y SUS EMPRESAS SUBSIDIARIAS, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEBE RESOLVER EN SU INTEGRIDAD TALES PRESTACIONES Y NO DEJAR A SALVO LOS DERECHOS PARA EJERCERLOS EN LA VÍA MERCANTIL O CIVIL.

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a conclusiones discrepantes, al analizar la procedencia o no de la vía mercantil cuando se demanda de Petróleos Mexicanos (Pemex) y sus empresas productivas la formalización de un contrato por adjudicación directa –con motivo de haber prestado trabajos para atender emergencias ambientales por derrame de hidrocarburos–, así como la declaratoria de su cumplimiento, y el pago de los costos o precios por aquellos conceptos y accesorios. Uno de los Tribunales sostuvo que no era procedente la vía mercantil, pues se trataba de actos de índole administrativo a que se refiere el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos, en tanto que el otro Tribunal contendiente razonó, conforme al citado precepto legal, que se trataba de actos mercantiles al encontrarse previstos en el artículo 75, fracción VI, del Código de Comercio.

Criterio jurídico: El Pleno en Materia Civil del Primer Circuito determina que cuando se pretende obtener la declaratoria de formalización de un contrato por adjudicación directa, por haber prestado trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos en favor de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas, que se efectúan durante el procedimiento de contratación o antes de la firma del contrato, se trata de actos administrativos por así clasificarlos la Ley de Petróleos Mexicanos, en tanto que el propio ordenamiento prevé que una vez firmado el contrato, éste y los demás actos posteriores que deriven de él serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.

Justificación: Petróleos Mexicanos y sus empresas constituyen un ente productivo del Estado Mexicano, el cual se rige por la Ley de Petróleos Mexicanos, y regula conforme a sus artículos 75 al 79, sus actos y relaciones con los particulares o participantes en los procedimientos de contratación, ya sea por licitación pública o concurso abierto, invitación restringida y adjudicación directa. De acuerdo con sus artículos 80 y 81, son actos administrativos los que se susciten dentro o durante el procedimiento de contratación hasta antes de que se firme el contrato; y una vez firmado, éste y los demás actos posteriores que deriven de él serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable. Ahora bien, cuando la parte actora atribuye haber realizado trabajos de remediación por emergencias de derrames de hidrocarburos, sin haber firmado o formalizado el contrato con la empresa productiva de Petróleos Mexicanos, se trata de un supuesto previsto en el artículo 78, fracciones II, III y XVI, del citado ordenamiento, así como en los artículos 11 y 32 de las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2015, en que se prevé que la unidad administrativa responsable de Petróleos Mexicanos es la facultada para dictaminar la procedencia de contratación directa en caso de la existencia de tales emergencias, para lo cual será suficiente que manifieste por escrito respecto de la necesidad de contratación de los trabajos y que se realicen de manera inmediata, aun y cuando no se celebre el contrato, cuyo dictamen deberá ser convalidado por el superior jerárquico del servidor público responsable de emitirlo, y posteriormente se establece la posibilidad de celebrar el contrato correspondiente. Lo anterior pone de manifiesto que la fuente de la obligación que otorga sustento a las prestaciones reclamadas, la constituyen: a) los actos administrativos que emiten los servidores públicos de Petróleos Mexicanos, consistentes en la emisión de un dictamen por escrito en el que se establece o justifica la existencia del evento emergente, su necesidad de realizar los trabajos para remediarlo; b) la posterior convalidación del dictamen y su autorización para realizar los trabajos de forma inmediata; c) los trabajos de remediación ambiental que la actora afirma haber realizado con motivo de la autorización o solicitud formulada por el área responsable; y d) la formulación de una solicitud de cotización y su aceptación o rechazo. En consecuencia, si los actos a que se refieren los apartados anteriores son eminentemente administrativos y constituyen, conjunta o separadamente, la fuente de las obligaciones cuyo cumplimiento se demanda, entonces, conforme al principio de indivisibilidad de la continencia de la causa, atento a lo previsto en el artículo 14, último párrafo, de la Constitución General, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa deberá resolver en su integridad tales prestaciones, pues se reclaman de forma simultánea; así, deberá condenar o absolver respecto a si procede o no la formalización del contrato y el pago de los costos que se atribuyen por los trabajos realizados, cuya cuantía puede o no determinarse o dejarse en la etapa de ejecución en su caso; es decir, no es procedente que dicho órgano jurisdiccional, en la sentencia o resolución que al efecto dicte, condene al ente público a que sólo firme el contrato, y dejar a salvo los derechos por lo que toca al pago de los trabajos efectuados, para que posteriormente, en perjuicio del derecho de acceso a la jurisdicción del contratista, éste se vea obligado a ejercer la vía mercantil ante un Juez de Distrito en la materia para reclamarlo; lo anterior, pues como quedó asentado, la fuente de la obligación de pago deriva de los actos administrativos de referencia, y no respecto de la formalización del contrato, porque éste también constituye una consecuencia que deriva de aquéllos, y que surge con motivo, no de un acuerdo de voluntades, sino de la misma resolución administrativa que le otorga sustento, y es en ese instrumento procesal en que se debe determinar la secuencia de actos que deben cumplimentarse para lograr el cumplimiento de pago y dar fin a la controversia, en aras de una impartición de justicia completa que exige el artículo 17 constitucional. En ese orden, conforme a los artículos 50 y 52, fracción V, incisos a) y b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el tribunal, de ser procedente, debe declarar la existencia del derecho subjetivo controvertido y condenar a cubrir las cantidades reclamadas; ello, cuando se reclame la formalización de los contratos por adjudicación directa y el pago por los costos que se generaron con motivo de la prestación de trabajos de remediación ambiental por derrame de hidrocarburos. Máxime que el citado tribunal administrativo cuenta con plena jurisdicción no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a Petróleos Mexicanos a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se cuente con los elementos de convicción suficientes para decretar una condena. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sostenidos por el Cuarto y el Sexto Tribunales Colegiados en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver los asuntos precisados en la presente ejecutoria.

SEGUNDO.—Deben prevalecer con carácter de jurisprudencia los criterios sustentados por este Pleno en Materia Civil del Primer Circuito, en los términos de las tesis redactadas en el último apartado de este fallo.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, comuníquese la anterior determinación a los Tribunales Colegiados en cita y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno en Materia Civil del Primer Circuito por mayoría de ocho votos de los Magistrados María del Carmen Aurora Arroyo Moreno, Iliana Fabricia Contreras Perales, Fortunata Florentina Silva Vásquez, Fernando Rangel Ramírez, Judith Moctezuma Olvera, Alejandro Sánchez López, Ethel Lizette del Carmen Rodríguez Arcovedo y Ma. del Refugio González Tamayo, presidenta del Pleno de Circuito, quien formuló voto de calidad en términos del artículo 42 del Acuerdo General de 8/2015, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito, se aprobó el proyecto.

En contra de los votos emitidos por las Magistradas Paula María García Villegas Sánchez Cordero, María Amparo Hernández Chong Cuy, Adalberto Eduardo Herrera González, Hortencia María Emilia Molina de la Puente, Gonzalo Hernández Cervantes, Martha Gabriela Sánchez Alonso, Gonzalo Arredondo Jiménez y Manuel Ernesto Saloma Vera.

Los Magistrados Paula María García Villegas Sánchez Cordero, Hortencia María Emilia Molina de la Puente y Manuel Ernesto Saloma Vera, formularon votos particulares, respectivamente.