RECURSO DE RECLAMACIÓN RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/97. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE PUEBLA.

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."

De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la presente acción es procedente con motivo de controversias que se susciten entre los entes a que se refiere el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal (Federación, Distrito Federal, Estados, Municipios, Poder Ejecutivo, Congreso de la Unión, Cámaras del Congreso de la Unión u órganos de gobierno del Distrito Federal), con motivo de actos o disposiciones generales.

Por otra parte, tanto la parte actora como demandada y terceros interesados, en términos del artículo 10 de la ley que reglamenta las controversias constitucionales, lo será la entidad, poder u órgano respectivo.

En estos términos, debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados y el tercero interesado también deberá reunir las mismas cualidades.

Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... (foja III). ... LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales ... El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.-Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.-Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."

Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:

"... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder."

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno, en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda o por conflicto de límites territoriales.

Precisado todo lo anterior, se pasa al análisis de la demanda de controversia constitucional, sin prejuzgar sobre la cuestión de fondo planteada, a efecto de establecer si el acto combatido se impugna por invasión de competencias o no y si por ende la controversia constitucional es procedente o no.

De los antecedentes sintetizados en el considerando que antecede, se advierte que la demanda de controversia se endereza en contra de la denuncia administrativa del "Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis", celebrado entre el Gobierno del Estado de Puebla y el Ayuntamiento de Puebla de la misma entidad federativa.

En la demanda se dice esencialmente y en forma reiterada, que con el acto de denuncia administrativa del convenio de mérito el Ayuntamiento invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, en cuanto a sus atribuciones y facultades en la materia a que se refiere dicho convenio, en virtud de que se pretende, con dicha denuncia, limitar y obstaculizar la ejecución del mismo.

Del análisis de las manifestaciones expuestas en la demanda, se desprende que se plantea en forma literal una invasión de competencias por parte del Ayuntamiento de Puebla, como consecuencia de su denuncia administrativa, y en perjuicio del Gobierno del Estado de Puebla; sin embargo, del estudio integral del escrito de demanda y particularmente de los conceptos de invalidez, se concluye que no existe planteamiento concreto tendiente a demostrar tal extremo y, por el contrario, se aprecia que el acto impugnado, por su propia naturaleza, no invade la esfera de competencia de otro nivel de gobierno, tampoco implica arrogación de facultades o atribuciones ni significa obstaculización de éstas en perjuicio de otro poder, entidad u órgano.

Por una parte, en los conceptos de invalidez se aducen diversas cuestiones que no tienden a demostrar los extremos antes señalados, sino que más bien tienden a refutar la denuncia administrativa, y que se reducen a los siguientes puntos: a) Vicios propios del acto de denuncia que se impugna; b) Cuestiones relativas al convenio celebrado entre las partes; c) Validez y conveniencia del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis; d) Facultades y obligaciones del Poder Ejecutivo Estatal y del Ayuntamiento de Puebla, ambos del Estado de Puebla, en materia de programas, planeación y prestación de servicios.

Por cuanto a los vicios propios de la denuncia administrativa, se dice: que la denuncia no es procedente y no puede fundarse en la cláusula séptima, pues ésta sólo prevé la solución administrativa de controversias por interpretación y aplicación del convenio y no para su denuncia o solicitud de terminación unilateral; que la denuncia únicamente se prevé en derecho internacional público en materia de tratados, de ahí que no sea procedente; y, que a través de la denuncia no puede darse por terminado el convenio, en tanto que éste tiene una vigencia determinada.

Respecto del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis celebrado entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento de Puebla, ambos del Estado de Puebla, se dice: que no puede rescindirse ya que su vigencia es por un periodo determinado por el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y por el Programa Estatal de Desarrollo 1993-1999; que tiene fuerza obligatoria por lo que no puede darse por terminado unilateralmente; que no crea autoridades intermedias pues incluso el propio Ayuntamiento participó en su celebración; que el fideicomiso acordado no es autoridad intermedia ni es manejado por la fiduciaria y el Gobierno del Estado, pues los propios Ayuntamientos designaron como fideicomisario al Gobierno Estatal y el fiduciario debe sujetarse a las instrucciones de su comité técnico; que las aportaciones al fideicomiso no datan desde mil novecientos noventa y cinco, sino a partir de la celebración del referido fideicomiso (mil novecientos noventa y seis) y con efectos retroactivos a septiembre de mil novecientos noventa y cinco; y, que en el convenio el Ayuntamiento se obligó a someter previamente ante el Gobierno Estatal su programa de obra y presupuesto, por lo que no se limita su actuación.

Respecto del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se dice: que es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios para lograr un sistema de desarrollo integral en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia; que la coordinación del programa a la fecha ya desapareció y durante su existencia no constituía autoridad intermedia; que el Ayuntamiento y sus autoridades pretenden desconocer y no sujetarse al programa, que fue elaborado, aprobado e instrumentado en los términos de la legislación estatal y por las autoridades competentes.

Por cuanto hace a las facultades y obligaciones del Gobierno del Estado y del Municipio, en materia de planeación, programas y prestación de servicios, se dice: que conforme al artículo 40, fracción XIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, los Ayuntamientos deben promover lo necesario para el progreso del Municipio y la realización de obra pública necesaria, por lo que debe corresponsabilizarse como lo hizo al suscribir el convenio, por lo que el Programa Angelópolis no le impone ninguna carga o prestación de servicios que no le correspondan; que el Poder Ejecutivo del Estado, conforme al artículo 31 de la Ley de Planeación del Estado, puede convenir con los Municipios para coordinar el desarrollo integral acorde con la planeación nacional, la ejecución de acciones que competan a los Gobiernos Estatal y Municipal; que los secretarios de Finanzas y de Desarrollo Urbano y Ecología del Gobierno del Estado, son auxiliares inmediatos del Poder Ejecutivo Estatal para el cumplimiento de las atribuciones de éste, por lo que no pueden constituir autoridad intermedia; que la planeación democrática del desarrollo es mandato del artículo 26 constitucional, y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales sin que ello vulnere la autonomía de los Estados ni de los Municipios conforme a los artículos 40 y 115 constitucionales; que la planeación regional en el Estado se da cuando se requiere la atención de un problema, objetivo social o económico que requiere la participación de dos o más Municipios o del Gobierno Estatal; se determinó transferir en favor del Gobierno del Estado todas aquellas atribuciones, facultades y competencia que correspondían a los Municipios, para ejecutar las obras que integran los planes maestros y especiales conformados en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis; y, al pretender el Ayuntamiento dar por terminado el convenio e impedir por consecuencia la ejecución del citado programa, invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo de Puebla, al interferir en las facultades que le fueron transferidas para tal efecto.

De todo lo anterior se concluye que la parte actora, al formular sus conceptos de invalidez, se refiere a diversas cuestiones tendientes a refutar la denuncia administrativa que en esta controversia se impugna, y para demostrar la legalidad y constitucionalidad del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, así como del convenio de concertación y coordinación para la ejecución de las obras que comprende dicho programa y, finalmente, para demostrar las facultades que en materia de programas, planeación y servicios tienen los Gobiernos Estatal y Municipal; cuestiones todas éstas que, en otro sentido, no tienden a demostrar que el acto concreto impugnado, consistente en la denuncia administrativa del convenio, sea, por sí mismo, un acto que invada la esfera de competencias del Gobierno Estatal, o que implique arrogación de facultades o atribuciones, o que constituya impedimento para que el Poder Ejecutivo del Estado lleve a cabo las que le corresponden.

Inclusive, llegado el momento de dictar sentencia, el análisis de los conceptos de invalidez propuestos no llevarían a determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto de denuncia administrativa, en tanto que en este sentido no depende de la legalidad o ilegalidad, constitucionalidad o inconstitucionalidad, del convenio y del programa citados, ni de las atribuciones que los Gobiernos Estatal y Municipal tengan en las materias anteriormente señaladas, que no se refieren en manera alguna a la facultad de formular denuncia administrativa.

Esto es, limitados al acto concreto materia de impugnación en la presente controversia constitucional, la parte actora debió formular sus conceptos de invalidez tendientes a demostrar que la denuncia administrativa llevada a cabo por el Ayuntamiento, por sí misma podría constituir invasión de competencias o arrogación de facultades, o que está reservado a otro nivel de gobierno, expresando los fundamentos legales y las consideraciones de derecho para tal efecto, o que la simple denuncia impide al Gobierno Estatal, material y jurídicamente, llevar a cabo sus facultades y atribuciones, máxime si se atiende a que se trata solamente de un acto de denuncia, que carece por sí mismo de efectos positivos o de ejecución, que requeriría, en todo caso, de una declaración o resolución posterior del órgano administrativo que deba conocer de ella, en la que se pudiera dar la razón al denunciante y fijar ciertos efectos que eventualmente puedan trascender a la ejecución del convenio denunciado.

No obsta a lo anterior, el que la parte actora señale que con la denuncia de mérito se pretende impedir que se ejecute el aludido convenio y con ello se obstaculice y limite la ejecución del Programa de Desarrollo Angelópolis, con la consecuente afectación a la esfera competencial del Gobierno Estatal y de su Poder Ejecutivo; pues, si bien, en estos términos existe un planteamiento de invasión de competencias, también lo es que dicho planteamiento no guarda relación alguna con el acto materia de impugnación en la controversia.

En efecto, por una parte, la posible afectación de competencias se reduce a una mera expectativa, en tanto que se desconoce el seguimiento y solución que pueda darse a la denuncia, y dicha afectación se hace depender de la limitación u obstaculización en la ejecución del programa materia del convenio, y no a consecuencia de la denuncia por sí misma, además de que en la demanda no se hace alusión alguna a otros actos concretos a los que impute que impiden legal o materialmente los efectos del referido convenio.

Por otra parte, como lo reitera la parte actora en su demanda, son los efectos que eventualmente puedan darse como consecuencia de la denuncia administrativa del convenio, los que trascenderían a la invasión de competencias, de lo que se deduce que no es la denuncia administrativa por sí misma la que constituye transgresión a esa esfera competencial, pues, incluso, se aduce en la demanda que es esa la pretensión del Ayuntamiento, lo que significa que no es el acto por sí mismo el que incurre en el vicio de inconstitucionalidad apuntado, sino que serían las consecuencias de lo que se resolviera a propósito de dicha denuncia, lo que a la fecha se desconoce y que por tanto debe tenerse como incierto.

Por tanto y tomando en cuenta los conceptos de invalidez, el que la denuncia sea procedente o no, el que tenga o no razón la parte denunciante en lo que señala en su escrito de denuncia, el que el convenio y el Programa de Desarrollo Angelópolis sean legales y convenientes, y el que el Gobierno y el Ayuntamiento tengan o no facultades y atribuciones en materia de programas, planes y prestación de servicios; son cuestiones que ninguna relación guardan en forma directa con la denuncia administrativa del convenio, por cuanto hace a su constitucionalidad y a la invasión de competencias que se le atribuye con respecto a otro nivel de gobierno, y de ahí que se concluya que no se actualiza el principio fundamental de invasión de competencias (que debe destacarse respecto del acto impugnado y no de diversos no impugnados que son futuros e inciertos), a efecto de hacer procedente la vía de controversia constitucional.

Sin perjuicio de todo lo considerado, cabe señalar que la denuncia administrativa fue presentada ante el Gobierno del Estado de Puebla el día quince de agosto de mil novecientos noventa y siete según sello fechador (fojas 151 del expediente principal), y dirigida al Gobernador del Estado de Puebla, al director del Programa Regional Angelópolis, al secretario de Desarrollo Urbano y Ecología y al secretario de Finanzas de la propia entidad federativa, y al Comité Técnico del Fideicomiso de Administración para el Financiamiento del Programa Regional Angelópolis; en la que se solicitó expresamente en sus dos primeros puntos petitorios, se le tuviera por hecha la denuncia en tiempo y forma, y se le dé debida contestación dentro del término constitucional.

Asimismo, se destaca que el escrito de denuncia se apoya en la cláusula séptima del multicitado convenio, que textualmente dice: "En el caso de que existan controversias sobre la interpretación y aplicación de este convenio, se resolverán administrativamente entre las partes.".

De esto se sigue que el Ayuntamiento denunciante, en términos de la citada cláusula, pretende solucionar administrativamente la controversia con su parte contratante, en cuyo procedimiento o trámite las autoridades correspondientes tendrán que resolver sobre la procedencia de la denuncia y de los términos en que habrán de quedar las cosas para ambas partes, por lo que serían tales determinaciones las que eventualmente podrían afectar al Gobierno del Estado de Puebla y no el acto mismo de denuncia, por su propia naturaleza.

En estas circunstancias, al haber quedado establecido que la controversia constitucional requiere, como principio fundamental, la existencia de una invasión de competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, lo cual no se plantea en el presente caso con relación a la denuncia administrativa impugnada, sino con motivo de situaciones diversas que no inciden en la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha denuncia, se concluye que la presente controversia resulta improcedente de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 1o., 10 y 19, fracción VIII, de su ley reglamentaria.

Ahora bien, ante todo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la ley de la materia, debe examinarse el escrito de demanda y si se encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, proceder a su desechamiento; por tanto, si en el caso se concluyó que no se actualiza uno de los requisitos necesarios para que surta la procedencia de la controversia constitucional, y del análisis de la demanda se aprecia que tal circunstancia es manifiesta e indudable, procede se deseche de plano el escrito de demanda.

Atento a todo lo anteriormente expuesto, al ser fundado el concepto de agravio estudiado lo que procede es revocar el auto recurrido por el que se admitió la demanda de controversia constitucional y, desecharla por actualizarse un motivo de improcedencia.