RECURSO DE RECLAMACIÓN RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/97. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE PUEBLA.

"Art. 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

"Art. 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

De estos numerales se desprende que en este tipo de procedimientos podrá suplirse la deficiencia de los agravios, a efecto de resolver la cuestión efectivamente planteada; por tanto, si en el escrito por el que se interpone el presente recurso de reclamación, se señala como auto recurrido el de formación y registro de demanda y por el que se designa Ministro instructor, siendo que lo que se pretende impugnar, como se desprende del análisis integral de los agravios expresados, es el auto que procesalmente admite la demanda de controversia, procede entonces, con apoyo en dichos dispositivos, suplir la deficiencia de los agravios a fin de analizar la cuestión que efectivamente se pretende plantear.

En consecuencia, se suple la deficiencia de los agravios a efecto de tener como auto recurrido el de fecha ocho de octubre del año próximo pasado dictado por el Ministro instructor, y no así al de diversa fecha a que se refiere el recurrente, por lo que, en estas condiciones, procede ahora entrar al estudio de los agravios expuestos en relación con aquel proveído.

Similar criterio sostuvo la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en sesión del tres de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de cinco votos, el recurso de reclamación 103/97, relativo a la controversia constitucional 25/97, actor: Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, siendo ponente el Ministro Humberto Román Palacios.

SEXTO.-Previo al estudio de los agravios expuestos, resulta pertinente destacar los siguientes antecedentes del caso:

1. Con fecha treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Gobierno del Estado de Puebla y el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla, celebraron el "Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis", publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de octubre del propio año, por el que el citado Ayuntamiento se corresponsabiliza en la ejecución de los planes maestros que forman parte del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y, por tanto, se obliga a aportar, en ministraciones mensuales, en favor del fideicomiso que para tal efecto se constituyó, a partir del ejercicio fiscal correspondiente a mil novecientos noventa y cinco y hasta el año de mil novecientos noventa y ocho, las cantidades que en el mismo se especifican.

2. Mediante oficio de fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y siete, el presidente municipal y secretario general, ambos del Municipio de Puebla, Puebla, formularon denuncia administrativa del convenio antes precisado, ante el Gobierno de ese Estado, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución Política del propio Estado, por estimar que tiene vicios que provocan su nulidad, a fin de que se retrotraigan sus efectos a partir de la fecha en que inició sus efectos y, consecuentemente: a) Se restituya al Ayuntamiento denunciante las cantidades dadas en cumplimiento a dicho convenio, así como el pago de intereses y frutos; b) El Ayuntamiento se allana a cubrir, en restitución y previos avalúos, el costo de las obras que hayan sido realizadas con cargo a la hacienda municipal como resultado de la aplicación de dicho convenio; c) Se declare la compensación en su favor de las cantidades que resulten por obra ejecutada; d) La reversión y, en su caso, extinción parcial del contrato de fideicomiso a que se refiere el aludido convenio, en la parte que exclusivamente corresponde a dicho Ayuntamiento; y e) La entrega inmediata, irrestricta, sin condiciones ni limitaciones, de los haberes y participaciones que corresponden al Ayuntamiento de mérito, a partir de agosto de mil novecientos noventa y siete.

3. En contra de la denuncia administrativa del referido convenio, el Gobierno del Estado de Puebla promovió demanda de controversia constitucional registrada con el número 28/97, en la que esencialmente aduce invasión de competencias por parte del Ayuntamiento de Puebla, Puebla, por estimar que éste pretende obstaculizar e impedir la ejecución del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, cuya materia forma parte de las facultades del Gobierno del Estado, alegando sustancialmente en sus conceptos de invalidez lo siguiente:

a) Que el Ayuntamiento pretende denunciar administrativamente el convenio, con apoyo en su cláusula séptima, que al efecto dispone que las controversias sobre su interpretación y aplicación se resolverán administrativamente entre las partes; siendo que tal cláusula no prevé la posibilidad de denuncia o terminación unilateral, además de que la denuncia que se pretende sólo está prevista en el derecho internacional en materia de tratados.

b) El convenio cuya denuncia se pretende no puede darse por terminado, en virtud de que el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis deriva a su vez del Programa Estatal de Desarrollo 1993-1999, los que tienen una vigencia determinada que abarca hasta la actual administración estatal.

c) Que el convenio de mérito tiene fuerza obligatoria, pues es uno de los principios fundamentales de los contratos (convenios), por lo que no pueden darse por terminados unilateralmente, salvo que se trate de rescisión por incumplimiento, vencimiento del plazo, cumplimiento del objeto, voluntad de las partes o por voluntad de una sola de las partes (de tratarse de un contrato de objeto permanente y continuado, que no es el caso), todos estos supuestos propios de los contratos bilaterales.

d) Que el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios que permitirá establecer un sistema de desarrollo integral sostenido y ordenado en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia, impulsando el crecimiento regional para alcanzar un desarrollo equilibrado entre los Municipios y consolidar un sistema de ciudades medias, producto de los planteamientos que el titular del Poder Ejecutivo del Estado recibió de la población de la entidad que recopilados conformaron el diagnóstico de la problemática económica y social de la región.

e) Que conforme al artículo 40, fracción XIII, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, son atribuciones de los Ayuntamientos promover cuanto estimen conveniente para el progreso de los Municipios y acordar la realización de las obras públicas que fueren necesarias para tales efectos, por lo que es su obligación corresponsabilizarse en el mejoramiento de las condiciones de vida de su población, como lo hizo al suscribir el aludido convenio, por lo que no puede decirse que el Programa Angelópolis le imponga la carga de problemas y servicios que no le corresponden.

f) Que el Ayuntamiento no puede desvincularse de la ejecución del referido programa, puesto que convino libre y voluntariamente con el Ejecutivo del Estado, quien, conforme al artículo 31 de la Ley de Planeación para el Estado de Puebla, puede convenir con los Municipios para coordinar el desarrollo integral acorde con la planeación nacional, la ejecución de acciones que competan a los Gobiernos Estatal y Municipal.

g) Que la Coordinación del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que a la fecha ya desapareció, no constituía autoridad intermedia entre los Gobiernos Estatal y Municipal.

h) Que los secretarios de Finanzas y de Desarrollo Urbano y Ecología, son colaboradores inmediatos del gobernador del Estado, subordinados a éste, que tienen a su cargo una rama de la administración pública, por lo que contrariamente a lo que sostiene el Ayuntamiento denunciante, con independencia de las facultades que la ley les confiere, dichos secretarios no pueden se considerados como autoridad intermedia, pues constituyen órganos del Poder Ejecutivo del Estado para el cumplimiento de sus atribuciones.

i) Que el convenio que celebró el presidente municipal por acuerdo de cabildo, no puede considerarse constituya creación de autoridades intermedias.

j) El contrato de fideicomiso irrevocable de administración derivado del referido convenio no constituye tampoco autoridad intermedia, pues en el caso es de carácter público para cuya celebración concurrieron órganos públicos estatales y municipales, con el objeto de realizar obras y servicios comprendidos en el Programa Angelópolis; además de que el Ayuntamiento no expresa en qué sustenta su aseveración.

k) El fideicomiso no es manejado por la fiduciaria y el Gobierno del Estado, pues los Municipios fideicomitentes designaron como fideicomisario (beneficiario) al Gobierno del Estado de Puebla y, si bien el fiduciario designado instrumenta los fines para los que se constituyó el fideicomiso, deben acatarse las instrucciones que por escrito le formule el comité técnico integrado por dependencias del Gobierno del Estado.

l) Las aportaciones del fideicomiso no se verificaron desde mil novecientos noventa y cinco, como lo sostiene el Ayuntamiento, sino a partir de la celebración del referido fideicomiso, esto es, a finales de enero de mil novecientos noventa y seis, con efectos retroactivos a septiembre de mil novecientos noventa y cinco.

m) El que el Ayuntamiento se haya obligado en el convenio a someter a consideración del Gobierno del Estado, su programa de obra y su presupuesto con anticipación a su ejecución, para determinar si son congruentes con el Programa Estatal de Desarrollo y con el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, no constituye limitación alguna a la actuación del Ayuntamiento, pues es una consecuencia derivada de la planeación.

n) Que la planeación democrática del desarrollo es mandato constitucional contenido en el artículo 26, y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales cuando sus objetivos rebasen el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, sin que ello vulnere la autonomía de los Estados establecida en el artículo 40, ni la de los Municipios contenida en el artículo 115, ambos de la propia Constitución; y la posibilidad de programas regionales municipales tiene fundamento expreso en la fracción VI del artículo 115 citado.

o) La planeación regional contemplada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, y en las Leyes Orgánica Municipal, de Desarrollo Urbano, y de Planeación de dicha entidad, tiene por objeto desarrollar equilibradamente áreas geográficas determinadas; los programas de desarrollo regional a nivel del Estado de Puebla, se dan cuando la atención de un problema o la atención de un objetivo social o económico, requieren de la participación de dos o más Municipios de la entidad o requieren de la participación del Gobierno Estatal y de uno o más Gobiernos Municipales.

p) Al haberse determinado que el Gobierno del Estado de Puebla sería el ejecutor de las obras que integran los planes maestros y especiales conformados en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, y como una consecuencia lógica que se deriva de la planeación, ya sea nacional, estatal, regional o intermunicipal, se verificó la transferencia en favor del propio Gobierno del Estado, de todas aquellas atribuciones, facultades y competencia que correspondían a los Municipios involucrados, inherentes a las áreas o proyectos específicos que comprende la ejecución del referido programa, precisamente por haber sido designado como ejecutor de las mismas.

q) Al pretender el Ayuntamiento dar por terminado el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, es incuestionable que se invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo de Puebla, al interferir en las facultades del Poder Ejecutivo del Estado que fueron transferidas, al procurar que las obras contempladas en el mismo, cuya ejecución se encomendó a este último, no se lleguen a realizar.

r) Que el Ayuntamiento y autoridades municipales del Municipio de Puebla, pretenden desconocer y no sujetarse al Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que fue elaborado, aprobado e instrumentado en los términos de la legislación estatal y por las autoridades competentes, con lo que infringen mandatos constitucionales y provoca que su actuación sea ilegal, por no respetar los niveles de competencia que consignan las leyes vigentes en el Estado de Puebla concretamente con relación al gobierno de esa entidad.