SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0517/2005-R
Fecha: 13-May-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0517/2005-R
Sucre, 13 de mayo de 2005
Expediente: 2004-10368-21-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En revisión, la Resolución 41/04, de 9 de noviembre de 2004, cursante de fs. 99 a 100, pronunciada por la Jueza de Partido Tercera en lo Civil y Comercial de El Alto, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Gonzalo Flores Andia contra Eulogio Poma Gutiérrez, Alcalde Municipal de Viacha, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la defensa, el principio de presunción de inocencia y de legalidad y la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a), h) y j), 16 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 del Pacto de San José de Costa Rica.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 3 de noviembre de 2004 (fs. 11 a 12 vta.), el recurrente afirma que desde el 1 de junio de 2001 hasta el 1 de abril de 2004, ha trabajado en la Alcaldía de Viacha, como Jefe de Almacenes, y desde esa fecha presta sus servicios como Auxiliar de Tráfico y Viabilidad, pero sin que exista causal alguna imputable a su persona y sin ser notificado con ningún proceso administrativo o Resolución, como debió procederse conforme lo señalan las Sentencias Constitucionales (SSCC) 1730/2003-R, 1234/2000-R, en forma ilegal, han retenido sus salarios desde mayo de 2004, y pese a sus reclamos reiterados no le han sido cancelados.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El recurrente estima que se han conculcado sus derechos a la seguridad jurídica, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la defensa, el principio de presunción de inocencia y de legalidad, y la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a), h) y j), 16 de la CPE y 8 del Pacto de San José de Costa Rica.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Por lo anotado, interpone recurso de amparo constitucional contra Eulogio Poma Gutiérrez, Alcalde Municipal de Viacha, solicitando sea declarado procedente y se ordene la cancelación de sus salarios indebidamente retenidos, con costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de amparo constitucional
El 8 de noviembre de 2004 (fs. 15 y vta.), se instaló la audiencia de amparo, pero fue suspendida en virtud a que la citación al recurrido se realizó por cédula sin presencia de testigo; sin embargo, asistió a dicho acto.
En la audiencia pública de amparo constitucional realizada el 9 de noviembre de 2004 (fs. 93 a 98 vta.), se suscitaron las siguientes actuaciones:
El recurrido ratificó el memorial presentado el 8 de noviembre (fs. 18 y vta.), en el que opuso excepción previa de incompetencia alegando que el Municipio de Viacha, donde se habría cometido los actos ilegales, se encuentra en la provincia de Ingavi, de modo que existiendo un Juzgado en Guaqui, debió ser ahí la presentación del amparo, de acuerdo a lo señalado por la SC 1382/2002-R.
La Jueza del recurso denegó la solicitud con el fundamento que tratándose del recurso extraordinario de amparo constitucional, es impertinente la presentación de cualquier incidente o excepción.
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente ratificó los términos de su demanda y agregó que: a) se intervino su oficina sin la participación de Notario de Fe Pública, y se incautó documentación sin la que no podrá efectuar sus descargos; b) en cinco oportunidades ha pedido tanto a la ex Alcaldesa como al actual Alcalde, el pago de sus salario ilegalmente retenidos. En la réplica adujo que la Resolución por la que se designó sumariante para investigar supuesto actos ilegales no fue de su conocimiento, a más que es de septiembre de 2004, y sus haberes no le han sido cancelados desde mayo, habiéndose retenido el 100% de su sueldo, cuando el art. 179 del Código de procedimiento civil (CPC) permite máximo un 20%.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
El recurrido, Alcalde Municipal de Viacha, a través de sus abogados, reiteró que la Jueza no es competente para conocer el amparo constitucional. En cuanto a la demanda de amparo, sostuvo lo siguiente: a) mediante Resolución Administrativa (RA) 003/2004, hizo conocer al recurrente que fue transferido de una unidad a otra en mérito al Decreto Supremo (DS) 26237, por haberse presentado denuncia de treinta y seis comunidades sobre actos ilegales, razón que motivó la suspensión de sus haberes, lo que le fue notificado el 5 de abril de 2004, y aunque se negó a firmar, son testigos el policía municipal y el asistente legal del Gobierno Municipal; b) por RA 010/2004, se nombró al Asesor Legal como sumariante para “ir en adelante con las investigaciones”, se amplió la misma contra “el Sr. Aspi”, y se autorizó las auditorías internas; c) el amparo es un recurso subsidiario, de manera que debe considerarse que el art. 137 de la Ley de Municipalidades (LM), establece la forma de impugnación de resoluciones de autoridades ejecutivas, recursos que no utilizó el actor.
I.2.3. Resolución
La Resolución 41/04, de 9 de noviembre de 2004, cursante de fs. 99 a 100 vta., pronunciada por la Jueza de Partido Tercera en lo Civil y Comercial de El Alto, declara procedente el recurso, y dispone que la Alcaldía Municipal de Viacha proceda a pagar los haberes retenidos del recurrente, bajo estos fundamentos: 1) la RA 003/2004, de 30 de marzo, firmada por la ex Alcaldesa de Viacha, por las denuncias sentadas contra el recurrente, dispuso la retención de haberes, designó Juez Sumariante y ordenó el cambio temporal de lugar de trabajo, todo lo que constituye un acto ilegal por no existir un proceso administrativo interno instaurado en base a un informe de auditoría; 2) “el recurrente” ha vulnerado los derechos invocados por el demandante.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. Mediante RA 003/2004, de 30 de marzo (fs. 27), la Alcaldesa Municipal de Viacha, Isabel Tapia Rojas, designó a Juan Manuel Balcázar como Juez Sumariante para llevar adelante el proceso interno contra el recurrente, a fin de determinar responsabilidades, dadas las denuncias presentadas por dirigentes de comunidades en su contra. Asimismo, instruyó a Caja, la retención de sus haberes y al Juez Sumariante, el cambio de unidad en forma temporal.
A través del memorando 110/04, de 1 de abril de 2004 (fs. 9), se designó interinamente al recurrente como apoyo a la Unidad de Tráfico y Viabilidad.
A fs. 28, cursa la papeleta de “citación” sin número, que indica que en 5 de abril de 2004 se “citó y notificó” al recurrente para que presente descargos en virtud a la RA 003/2004, consignando el Asistente Legal del Gobierno Municipal de Viacha que “el interesado se niega a firmar”. Adviértese la firma de dicho funcionario y otra sin aclaración que corresponde a un policía municipal.
II.2. Por notas de 1 y 7 de abril de 2004 (fs. 51 y 52), el Presidente del Concejo Municipal -ahora recurrido en su condición de Alcalde-, expresó a la Alcaldesa de entonces, Isabel Tapia Rojas, que a través suyo y por determinación del Pleno, se convocara a Gonzalo Flores Andia para que preste informe escrito y oral por anormalidades ocurridas en sus dependencias.
En 13 de abril de 2004 (fs. 45 a 50), el recurrente presentó informe sobre el manejo de la Oficina de Almacenes al Presidente del Concejo Municipal.
II.3. Mediante RA 010/2004, de 27 de septiembre de 2004 (fs. 29), el Alcalde recurrido ratificó la RA 003/2004, de 30 de marzo en todas sus partes y designó como nuevo Juez Sumariante a Fernando Magne Orozco, para “continuar” el proceso de acuerdo a procedimiento; igualmente, amplió la investigación contra Nicolás Aspi López e instruyó se eleve informe a auditoría interna sobre la gestión de los investigados. No existe constancia alguna de notificación con esta determinación municipal al recurrente.
II.4. Por oficios de 8 de junio (fs. 4), 10 de agosto (fs. 5), memorial de 8 de septiembre (fs. 6), y “octubre” (fs. 7), todos de 2004, el recurrente solicitó a la anterior Alcaldesa y al actual Alcalde Municipal de Viacha, disponga el pago de sus haberes que desde mayo de 2004 fueron retenidos. No figura respuesta alguna de la autoridad recurrida.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El actor aduce que se han vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la defensa, el principio de presunción de inocencia y de legalidad, y la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a), h) y j), 16 de la CPE y 8 del Pacto de San José de Costa Rica, por cuanto sin que exista proceso administrativo alguno instaurado en su contra, y sin ser notificado con ninguna Resolución, desde mayo de 2004, han sido ilegalmente retenidos sus haberes y no obstante sus reiteradas solicitudes, la autoridad recurrida no ha dispuesto su pago. Consecuentemente, en revisión, se debe analizar si en la especie es pertinente otorgar la tutela pretendida.
III.1. La SC 1382/2002-R, de 13 de noviembre, ha establecido: “En cuanto a la determinación de la competencia del Tribunal o Juez que debe tomar el conocimiento de un recurso concreto sobre la tutela a los derechos y garantías constitucionales, se tiene que art. el 18 constitucional, establece que los recursos de hábeas corpus se interpondrán '[...]ante la Corte Superior de Distrito o ante cualquier Juez de Partido, a elección suya (del recurrente)[...]. En los lugares donde no hubiere Juez de Partido la demanda podrá interponerse ante Juez Instructor'. En desarrollo del precepto constitucional descrito, el art. 89 LTC, establece que los recursos se interponen '[...] en las capitales del departamento ante la Corte Superior de Distrito en una de sus salas, por turno, o ante un juez de partido por turno, a elección del demandante; y en las provincias, ante juez de partido o en su defecto ante juez de instrucción [...]'.
De los textos constitucional y legal glosados, se extrae que en el sentido de la Constitución, los recursos de habeas corpus por violaciones a la libertad individual, en cualquiera de las formas establecidas en la Ley del Tribunal Constitucional, que se cometan en las capitales de departamento, deben ser conocidos y resueltos por la Corte Superior de Distrito en una de sus salas, o por el Juez de partido de turno; en cambio, si tales actos ilegales u omisiones contra la libertad, se cometen en las provincias, será competente para conocer el recurso de habeas corpus en cuestión, el juez de partido, y en ausencia de éste, el juez de instrucción, del ámbito territorial dentro del cual ejerzan jurisdicción y competencia los nombrados órganos jurisdiccionales. Este entendimiento interpretativo es aplicable, en lo conducente, a los recursos de amparo constitucional; en ambos casos regirán, en lo pertinente, las reglas de la jurisdicción y competencia territorial establecidas por el art. 35 de la Ley de Organización Judicial” (las negrillas son nuestras).
Conforme la organización del Poder Judicial en le país, en Guaqui se cuenta con un Juzgado de Instrucción, que no es competente para conocer recursos de amparo constitucional de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 19.II de la CPE y 95 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) -que claramente determina: “Son competentes para conocer el recuso de amparo: 1. Las Cortes Superiores de Distrito, en las Capitales de Departamento en sus salas, por turno. 2. En las provincias, los jueces de partido”-, encontrándose más próximo a Viacha los Juzgados de Partido de El Alto, de manera que la interposición del mismo en dicha ciudad por parte del actor, así como su conocimiento y resolución por la Jueza de Partido que actuó como Tribunal de garantías constitucionales, es plenamente legal, y por ende, correcta la decisión adoptada por esa autoridad respecto de la “excepción de incompetencia”, planteada por el recurrido.
III.2. Antes de dilucidar el fondo de la problemática planteada corresponde establecer si en este caso es aplicable el principio de subsidiariedad del amparo constitucional.
Si bien es cierto que el art. 137 de la LM establece que las resoluciones emitidas por la autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal podrán ser impugnadas mediante los recursos establecidos en esa ley, cuando dichas resoluciones afecten, lesionen o pudieran causar agravio a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos; así, el art. 140 de la LM prevé el recurso de revocatoria, que deberá ser interpuesto por el interesado ante la misma autoridad que emitió la Resolución Administrativa, y, el art. 141 de la citada Ley, el recurso jerárquico, a plantearse ante la autoridad administrativa que resolvió el recurso de revocatoria; y que en mérito a tales normas, la SC 1412/2004-R, de 31 de agosto, determinó la improcedencia del amparo: “...en razón de que los recurrentes acusan a la autoridad Municipal demandada, de haber actuado de manera arbitraria e ilegal al haber expedido los memorándums de agradecimiento de servicios 124/04 y 126/04; empero, si bien es cierto, que ambos acudieron ante el Alcalde Municipal -demandado- pidiendo que se les aclare las razones por las que fueron despedidos, sin embargo no agotaron los recursos administrativos que la Ley de Municipalidades contempla, pues no acreditaron haber planteado el recurso de revocatoria previsto por el art. 140 de la LM, y que debe ser resuelto por la misma autoridad en el plazo de diez días; por lo que no pueden pretender que el amparo constitucional subsane su negligencia”; no es menos evidente que para realizar una impugnación contra la determinación de una autoridad, el interesado o afectado debe tomar efectivo conocimiento de la misma, es decir, debe estar acreditado que supo de esa decisión antes de interponer la demanda de amparo, caso contrario, no puede declararse la improcedencia de esta acción tutelar por subsidiariedad si el recurrente no conoció la resolución correspondiente para poder hacer uso de los recursos impugnatorios previos.
En ese sentido, en la especie se constata que la papeleta de “citación” sin número que corre a fs. 28, consigna que Gonzalo Flores Andia se habría negado a firmar, por lo que habría intervenido un “Pol. Municipal” sin identificarse con la correspondiente aclaración de firma, a más que en esa diligencia no se indica si se hizo entrega de la Resolución mencionada. A ello se suma el hecho que el recurrente en ninguno de los informes que presentó respecto del manejo de Almacenes, ni en las cartas remitidas en cuatro oportunidades a la máxima autoridad ejecutiva de la Alcaldía de Viacha pidiendo el pago de sus haberes retenidos, refirió la existencia de la Resolución 003/2004, de 30 de marzo, y en audiencia expresó en forma categórica que no conoció la misma hasta ese momento.
Respecto de la RA 010/2004, de 27 de septiembre, mediante la que el recurrido ratificó en todas sus partes la anteriormente aludida, tampoco existe constancia de haber sido notificada al interesado, quien en la audiencia de amparo sostuvo invariablemente que no tuvo conocimiento de ella.
Por consiguiente, al no haberse notificado al actor, conforme a ley, con las RRAA 003/2004 y 010/2004, de 30 de marzo y 27 de septiembre, respectivamente, mal podría exigírsele el planteamiento de los recursos de impugnación que la Ley de Municipalidades prevé, y, según eso, menos aún declarar la improcedencia del amparo por la subsidiariedad, debiendo ingresar entonces, al examen del fondo del presente asunto, dejando sentado que se efectúa tal análisis por cuanto si bien se ha dispuesto por dos veces, en las Resoluciones de 30 de marzo y de 27 de septiembre, la instauración de proceso administrativo interno contra el recurrente, por lo que eventualmente podría argüirse la improcedencia del amparo por la subsidiariedad dado que podría efectuar sus reclamaciones en el mismo proceso, no es menos evidente que en ninguna de las dos oportunidades referidas se ha llegado a iniciar ese proceso efectivamente, puesto que sólo desde la última Resolución hasta la presentación de la demanda de amparo, transcurrió más de un mes sin que se dicte el Auto de apertura correspondiente, lo que evidencia que el actor no podría presentar su reclamo en un proceso que no existe.
III.3. El DS 26237, que modifica el DS 23318-A, en su art. 18 establece que el proceso interno es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad, a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione, cuando así corresponde. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico.
Según el art. 21 de dicho Decreto, el sumariante es la autoridad legal competente, siendo una de sus facultades: disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en contrario con la debida fundamentación; cuando así lo crea necesario, adoptar a título provisional la medida precautoria de cambio temporal de funciones; establecer si existe o no responsabilidad administrativa en el servidor público; disponer la retención de hasta el 20% del líquido pagable de los haberes del procesado en caso de que la resolución establezca la sanción de multa, y mientras alcance ejecutoria.
Cabe recordar que el art. 29 de la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales (LACG) dispone que la responsabilidad es administrativa, cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución.
En el caso sometido a revisión se tiene plena constancia que la ex Alcaldesa de Viacha, mediante RA 003/2004, de 30 de marzo, designo Juez Sumariante para iniciar proceso administrativo contra el recurrente, instruyó a Caja la retención de sus haberes y el cambio temporal de funciones.
De acuerdo a los datos que informan el cuaderno procesal de amparo y según lo aseverado por el recurrente -demostrado en sus cartas de reclamo de fs. 4 a 7-, no desvirtuado por medio alguno por el recurrido, los haberes de Gonzalo Flores Andia han sido retenidos desde mayo de 2004, obedeciendo la instrucción de la anterior autoridad ejecutiva municipal, que fue ratificada plenamente por el Alcalde ahora recurrido, mediante RA 010/2004, de 27 de septiembre, cuando únicamente es el sumariante quien tiene la competencia de disponer la retención de haberes, pero hasta un máximo del 20% y como sanción establecida en la respectiva Resolución motivada del proceso administrativo interno.
Por ello, se concluye que la orden de retención de haberes del actor es ilegal, porque ha sido dada por autoridad incompetente al efecto, más allá de lo permitido por ley y sin que exista un fallo en el que se tuviera que aplicar esa medida como sanción si se hubiera establecido la existencia de responsabilidad administrativa contra el funcionario hoy recurrente.
En consecuencia, se han conculcado los derechos del actor a la seguridad jurídica, a la defensa, el principio de presunción de inocencia y la garantía del debido proceso, porque se ha aplicado en su contra una sanción anticipada sin establecer previamente si es responsable o no de las acciones irregulares que le acusan, y sin seguírsele el proceso de ley, lo que determina el otorgamiento de la tutela impetrada.
III.4. Finalmente, se establece también la conculcación del derecho a formular peticiones o derecho de petición, que, como ha citado la SC 251/2005-R, es la: “(...) facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho'. SC 981/01-R, de 14 de septiembre. '(...) es considerado como un derecho fundamental del ser humano (...) cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición”(SC 275/2003-R, de 11 de marzo), toda vez que no obstante haber solicitado en forma insistente y reiterada a la anterior Alcaldesa y al Alcalde recurrido, ordenen el pago de sus haberes, no ha recibido ninguna respuesta, ni positiva ni negativa, aspecto que refrenda la procedencia de este recurso.
De lo expuesto se concluye que la Jueza de amparo, al haber declarado procedente el recurso, ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120.7) de la CPE; arts. 7 inc. 8 y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, con los fundamentos expuestos, APRUEBA la Resolución 41/04, de 9 de noviembre de 2004, cursante de fs. 99 a 100 vta., pronunciada por la Jueza de Partido Tercera en lo Civil y Comercial de El Alto.
Se llama la atención a la Jueza de amparo por haber declara cuarto intermedio en la audiencia de amparo, en contra de lo dispuesto por los arts. 19.IV de la CPE y 101 de la LTC.
Regístrese, hágase saber y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO