SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0039/2006
Fecha: 22-May-2006
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0039/2006
Sucre, 22 de mayo de 2006
Expediente: 2005-13031-27-RDI
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano
En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Juan Gabriel Bautista, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 42, 43, 44 y 74 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), alegando presunta vulneración de los arts. 2, 30, 59.7ª, 136, 137 y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
El recurrente, en el escrito presentado el 9 de diciembre de 2005 (fs. 54 a 60 vta.), manifiesta que los arts. 42, 43, 44 y 74.I de la LSNRA al establecer modalidades de dotación y adjudicación de tierras a favor de particulares, transfiriendo el derecho propietario de las tierras de dominio originario del Estado, permitiendo enajenar el patrimonio y bienes de los bolivianos, omitiendo la indispensable autorización congresal, son inconstitucionales por omisión, situación que se agrava tratándose de cierto tipo de propiedades como el solar campesino, la pequeña propiedad, las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectivamente que no pueden ser revertidas, gravadas ni embargadas al tener la característica de imprescriptibles no pudiendo ser revertidas en caso de abandono, por lo que la multiplicidad de dotaciones y adjudicaciones son inconstitucionales en la medida que no fueron autorizadas por el Poder Legislativo, máxime si la mayor parte de éstas fueron transferidas a “título perpetuo” y sobre bienes de dominio originario del Estado, encontrándose por ello viciados de nulidad y que de ser convalidados se contravendría la Ley Fundamental y el comunicado del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 2005 (sic).
Indica que la inconstitucionalidad por omisión es una institución relativamente nueva en las esferas del control de constitucionalidad y que ha sido implementada dentro del control constitucional boliviano en las SSCC 009/2004, de 28 de enero y 0066/2005, de 22 de septiembre, de donde queda claro que consiste en el incumplimiento de mandatos constitucionales permanentes y concretos por parte de autoridades y legisladores encargados de producir una norma legal que desarrolle otra de jerarquía constitucional, como ha ocurrido en el presente caso, cuando en la producción de la norma se omitió claramente la obligación constitucional incursa en la sanción del art. 59.5 de la CPE, pues se suscribieron contratos perfeccionados y en plena explotación de riquezas nacionales, sin que el Congreso los hubiera aprobado de manera específica.
Sostiene que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria en el transcurso de sus nueve años de vigencia enajenó miles de tierras a favor de particulares y a perpetuidad, sin que ninguna de esas enajenaciones haya sido conocida por el Poder Legislativo y menos aprobada, siendo que el legislador constitucional a través del art. 136 de la CPE quiso evitar dudas en torno al concepto de bienes nacionales, entre los cuales la tierra, atribuyendo al Poder Legislativo la facultad exclusiva de autorizar enajenaciones de bienes nacionales, con el propósito de evitar que el poder político haga uso ilimitado de los recursos de la República en contra de los intereses del pueblo.
Finaliza aludiendo a la existencia de un “debate aún no definido” surgido al seno de este Tribunal Constitucional que en su comunicado de 7 de abril de 2005 y mediante el voto disidente del Magistrado, Dr. Rolando Roca Aguilera en la SC 114/2003 señaló que el Decreto Supremo (DS) 24806 debió haber sido declarado inconstitucional por cuanto omitía la norma del art. 59.7ª de la Constitución.
I.2. Admisión y citación
Por AC 649/2005-CA, de 19 de diciembre (fs. 61 a 63) se admitió el recurso y se ordenó sea puesto en conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada el entonces Presidente del Congreso Nacional, Sandro Giordano García.
Por decreto de 16 de enero de 2006 se dispuso que la citación se la efectúe una vez hayan sido posesionadas las nuevas autoridades del Poder Legislativo, lo que se cumplió el 1 de febrero de 2006, citándose a Álvaro García Linera, Presidente del Congreso Nacional (fs. 88).
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma legal impugnada
Por escrito de 23 de febrero de 2006, Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente del Congreso Nacional (fs. 105 a 108), formuló alegatos señalando: 1) la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria fue resultado de una emergencia social causada, entre otros motivos, por la poca credibilidad en las instituciones encargadas del régimen de dotación y adjudicación de tierras establecido por el derogado Decreto Ley (DL) 3464, la corrupción imperante en el Consejo Nacional de Reforma Agraria e Instituto Nacional de Colonización, la emisión de títulos afectados con vicios de nulidad, el latifundio, sobreposiciones, etc., lo que causó una reacción social debido a la enorme cantidad de conflictos creados, lo que derivó en la intervención de dichas instituciones según DDSS 23331, de 24 de noviembre de 1992 y 23418, de 10 de marzo de 1993, suspendiéndose los procesos en trámite; 2) en febrero de 1995, luego de una masiva marcha que culminó en la ciudad de La Paz, el Gobierno convocó a campesinos, indígenas, colonizadores y empresarios agropecuarios para un diálogo sobre una ley de administración, saneamiento y titulación de tierras, emergiendo de ello la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, alcanzándose consenso para la creación del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la Comisión Agraria Nacional, la descentralización de la Dirección Nacional del Instituto de Reforma Agraria y la Judicatura Agraria, siendo promulgada el 18 de octubre de 1996; 3) dominio y propiedad son dos cosas diferentes, ya que propiedad supone el uso y usufructo de la cosa y dominio implica control y regulación, como demuestra el art. 170 de la CPE, por lo que la norma constitucional debe ser interpretada en todo su contexto para establecer la ratio legis del constituyente sobre el Régimen Agrario, plasmada especialmente en los arts. 7 inc. i), 22, 165, 166, 167 y 176 de la CPE que reconocen el derecho a la propiedad privada siempre que cumpla una función social y que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo, el trabajo como fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, el derecho del campesino a la dotación de tierras y el no reconocimiento del latifundio, normas que consagran principios fundamentales que deben ser reconocidos con primacía respecto de otras normas, por lo que en este sentido no existe ninguna infracción constitucional, puesto que la propiedad agraria debe cumplir una función social; 4) no se infringen los arts. 2 y 30 de la CPE, ya que la autorización legislativa otorgada por el Congreso Nacional al Servicio Nacional de Reforma Agraria, la Superintendencia Agraria y la Judicatura Agraria para que efectúe la dotación y adjudicación de tierras es una tarea esencialmente administrativa, que no forma parte de las funciones y atribuciones del Órgano Legislativo, sino que forma parte de las potestades administrativas del Ejecutivo que no implican delegación de funciones; 5) en cuanto a la supuesta vulneración del art. 59.7ª de la CPE se tiene que la ley prevé dos tipos de acceso a la tierra: la dotación que tiene carácter gratuito con un fin social y económico de no cobrar al campesino y satisfacer las necesidades básicas de las personas, y la adjudicación, que tiene carácter oneroso para la utilización de las tierras con fines comerciales, ambas formas tienen un proceso administrativo, realizado ante las entidades establecidas por ley de acuerdo a la Constitución y que no precisan de un tratamiento legislativo, siendo que la dotación y adjudicación de tierras, según corresponda, no implica enajenación de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y todos los que sean de dominio público, pues las tierras de acuerdo a ley están enmarcadas como bienes del dominio originario del Estado, por lo que la dotación y adjudicación no precisan autorización adicional de parte del Poder Legislativo y en consecuencia no viola la disposición constitucional; 6) en cuanto a la supuesta vulneración de los arts. 136 y 167 de la CPE no existe en el recurso fundamento jurídico que demuestre que las normas impugnadas contravengan esos artículos. Finaliza solicitando se declare la constitucionalidad de los arts. 42, 43, 44 y 74 de la LSNRA.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
A pedido del Magistrado Relator, a efectos de contar con mayores elementos de juicio para dilucidar el presente recurso, mediante AC 161/2006-CA, de 6 de abril, la Comisión de Admisión solicitó al Presidente del Congreso Nacional, remita la documentación allí detallada, suspendiéndose el cómputo del plazo para dictar Resolución.
Habiéndose cumplido satisfactoriamente tal pedido, por decreto constitucional de 11 de mayo de 2006, se reanudó el cómputo del referido término, siendo la nueva fecha de vencimiento el 22 de mayo de 2006, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legalmente establecido
La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, de 18 de octubre de 1996, en sus artículos que son impugnados en el presente recurso, señalan:
“ARTICULO 42º (Modalidades de Distribución)
I. Las tierras fiscales serán dotadas comunitariamente o adjudicadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante trámite administrativo iniciado ante las direcciones departamentales o a través de las jefaturas regionales, previa certificación de la Superintendencia Agraria sobre el uso mayor de la tierra conforme al procedimiento previsto en el reglamento de esta ley.
II. La dotación será a título gratuito exclusivamente en favor de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias. La dotación de tierras para asentamientos humanos se efectuará exclusivamente en favor de dichas organizaciones, representadas por sus autoridades naturales por los sindicatos campesinos a defecto de ellas.
III. La adjudicación será a título oneroso, a valor de mercado y en Concurso Público Calificado.
La Adjudicación en Concurso Público Calificado, procede en favor de personas naturales o jurídicas que reúnan los requisitos establecidos en esta ley y su reglamento”.
“ARTICULO 43º (Preferencia)
Las tierras fiscales serán dotadas y adjudicadas de acuerdo a su vocación de uso, sujetándose a las siguientes preferencias:
1. La dotación será preferente en favor de quienes residan en el lugar;
2. La dotación tendrá preferencia frente a la adjudicación, en el marco de las políticas nacionales de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras y las posibilidades del Instituto Nacional de Reforma Agraria; y,
3. La dotación será preferente en favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias sin tierra o de aquellas que las posean insuficientemente”.
“ARTÍCULO 44º (Titulación)
I. Ejecutoriada la resolución administrativa de dotación o adjudicación se emitirán los títulos ejecutoriales en favor de los beneficiarios de acuerdo al reglamento de esta ley.
II. La Titulación de tierras comunitarias de origen es compatible con la declaratoria de áreas protegidas, en concordancia con el artículo 64 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992”.
“ARTICULO 74º (Características y Condiciones)
I. La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado por la Superintendencia Agraria. La adjudicación simple en favor de colonizadores individuales se realizará a valor concesional, fijado por la Superintendencia Agraria.
II. La adjudicación simple podrá reconocer plazos para el pago del precio de la tierra, en cuyo caso se aplicará el interés legal, previsto en el Código Civil.
III. En el caso de compras al contado se reconocerá un descuento del veinticinco (25%) por ciento del valor de la tierra fijado por la Superintendencia Agraria”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente cuestiona la constitucionalidad de los arts. 42, 43, 44 y 74 de la LSNRA, señalando que vulneran los arts. 2, 30, 59.7ª, 136, 137 y 228 de la CPE. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de efectuar el control de constitucionalidad que le encomienda a este Tribunal el art. 120.1ª de la CPE.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad
El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, como vía de control correctivo o a posteriori de constitucionalidad, tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional, como ente que ejerce el control de la constitucionalidad, verifique la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con los principios, valores y normas de la Constitución, recurso que conforme a lo establecido por el art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto.
A dicho efecto corresponde subrayar que el juicio de constitucionalidad emergente de esta clase de recursos se realiza sobre la base de los fundamentos expuestos por el recurrente, vale decir que la contrastación de las disposiciones legales o reglamentarias impugnadas de inconstitucionales con las normas, preceptos y valores de la Constitución para la prevalencia de éstas sobre aquéllas en cada caso se realiza a la luz de los fundamentos expuestos por el legitimado para verificar si los fundamentos de la inconstitucionalidad que se acusan en el recurso son evidentes y de ser así declarar la inconstitucionalidad de la norma sometida a juicio de constitucionalidad, lo que significa que el actor no debe limitarse a señalar simplemente los artículos de la Constitución que considera infringidos, sino que debe exponer y fundamentar debidamente por qué considera que son inconstitucionales, siendo así que el art. 30.4 de la LTC respecto a la forma y contenido de las demandas y recursos ha señalado que deben contener la cita de la norma constitucional infringida, las leyes, decretos, resoluciones o actos contrarios a la Constitución y especificando la justificación por las que ellas resultaren inconstitucionales. Así, la jurisprudencia de este Tribunal contenida en la SC 0112/2004, de 11 de octubre, siguiendo la línea establecida en su similar 0068/2002, de 8 de agosto, señaló:
“A efectos de ingresar al análisis del fondo de la problemática planteada, es menester recordar que el art. 30 de la LTC establece como uno de los requisitos del recurso, efectuar la cita de la norma constitucional infringida, especificando la justificación por la que las disposiciones impugnadas resultaren inconstitucionales, condición que permitirá al Tribunal entender los motivos de presunta inconstitucionalidad argüidos por la parte recurrente, por cuanto si se carece de dicha explicación, no es posible examinar las disposiciones que no han sido expresamente señaladas como inconstitucionales, toda vez que no se conocerían ni los preceptos de la Constitución que estarían siendo vulnerados ni las razones de su supuesta inconstitucionalidad” (las negrillas son nuestras).
De otro lado, cabe igualmente dejar presente y siempre conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucional, que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, pues su labor se concentra en el control objetivo de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las mismas (así, las SSCC 0058/2004, 0019/2005, 0001/2006 y 0019/2006).
En la especie, según se tiene referido, el recurrente demanda la inconstitucionalidad de los arts. 42, 43, 44 y 74 de la LSNRA indicando que contravienen los arts. 2, 30, 59.7ª, 136, 137 y 228 de la CPE; sin embargo, no justifica el por qué las disposiciones legales cuestionadas serían contrarias a los arts. 2, 30, y 228 de la CPE, pues sus fundamentos se circunscriben únicamente a los arts. 59.7ª, 136 y 137 de la CPE, en consecuencia, el juicio de constitucionalidad que se realice se sujetará a estos últimos artículos de la Constitución.
III.2. Análisis de las normas constitucionales que el recurrente denuncia como infringidas de manera justificada
Art. 59.7ª de la CPE
“Autorizar la enajenación de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y de todos los que sean de dominio público”.
Esta disposición forma parte de las atribuciones reconocidas al Poder Legislativo y se constituye en un sistema de control previo que ejerce este Órgano respecto a los actos de disposición de bienes que pretendiesen realizar el Gobierno Central, las administraciones departamentales o Prefecturas, los Gobiernos Municipales y las Universidades Públicas, y en su caso podría alcanzar también a bienes de propiedad de los otros Poderes y/o entidades públicas, v. gr. si el Poder Judicial tomará la decisión de enajenar un inmueble. Para ese efecto el Poder Legislativo, previa constatación de los antecedentes y alcances de la operación autorizará o no la enajenación mediante una Ley de la República.
Art. 136 de la CPE
“I. Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento.
II. La ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de su concesión y adjudicación a los particulares”.
El parágrafo I del artículo en estudio, establece el dominio originario del Estado sobre el suelo, el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento; pues bien, conforme la doctrina constitucional desarrollada en Bolivia, el dominio originario tiene una concepción jurídica de orden histórico sociológico, pues implica el dominio anterior al Estado, y a la colonia, titularidad asumida por el Estado como emergencia de la implantación de la República, para que ninguna otra fuerza, nacional o extranjera, organización, persona, grupo de personas o parcialidad pueda reclamar derechos sobre esos bienes.
La norma en análisis consagra también una reserva legal para que por medio de las leyes se determine cuáles son esos bienes; empero sí quedan claramente identificados algunos, como el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento.
En ese mismo orden de ideas, el parágrafo II del artículo en estudio, dispone una reserva legal, para que el Estado, mediante ley: 1º establezca las condiciones de ese dominio originario del Estado, tal mandato ha sido cumplido mediante la regulación de cada una de las riquezas naturales y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento, tales como la distribución de la tierra, mediante la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; la riqueza minera, a través del Código de minería; la riqueza forestal por medio de la Ley forestal, las ondas electromagnéticas a través de la Ley de telecomunicaciones, la generación de energía eléctrica por medio de la Ley de electricidad, y la explotación de los hidrocarburos por medio de su respectiva Ley; y 2º las leyes que regulan cada una de las riquezas naturales y las fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento, deben también establecer la forma, las condiciones, los requisitos, las obligaciones y todo lo concerniente a la concesión y adjudicación de esas riquezas y fuerzas físicas a los particulares.
Art. 137 de la CPE
“Los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla”.
A los efectos de un cabal entendimiento del precepto, resulta ilustrativo acudir a lo señalado por la jurisprudencia de este Tribunal en la SC 0019/2005, de 7 de marzo, que realizando una interpretación de dicha norma, señaló:
“Esta disposición consigna dos normas: a) una norma declarativa orientada a resguardar los bienes que forman parte del patrimonio de la Nación, declarándolos de propiedad pública y de carácter inviolable; y b) una norma constitutiva de un deber constitucional para los habitantes del territorio nacional de respetarla y protegerla.
A los fines de la resolución de la problemática planteada resulta necesario establecer los alcances del carácter inviolable que la Constitución otorga a los bienes del patrimonio de la Nación. Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Cabanellas, inviolable significa 'que no se puede o no se debe violar o profanar', y el vocablo inviolabilidad significa la 'incolumidad, intangibilidad o prohibición rigurosa de tocar, violar o profanar a una cosa, de infringir un precepto o de atentar contra alguien o algo', finalmente la inviolabilidad de la propiedad significa 'el carácter absoluto del dominio sobre un bien (..) la intangibilidad del derecho de propiedad (que no debe o puede tocarse), sin otra excepción que la de la expropiación forzosa por utilidad pública'. De lo referido se puede inferir que la intención del Constituyente, al consignar esta norma, fue la de otorgar una garantía a los bienes del patrimonio de la Nación frente a los particulares o personas privadas para que los mismos no sean afectados o tomados en propiedad por estos, salvo ser usados o aprovechados en las formas y condiciones previstas por la Constitución y las leyes que regulan la materia; ello implica también que dichos bienes no pueden ser objeto de embargos o secuestros a instancia de particulares o empresas privadas.
De otro lado resulta importante señalar que, según la doctrina del Derecho Administrativo, los bienes del Estado se clasifican en: a) Bienes dominiales, aquellos que integran el patrimonio público indisponible del Estado, los que devienen del dominio original de la Nación y tienen su fundamento en la soberanía del Estado; dada sus características son inalienables, inembargables, imprescriptibles y no susceptibles de propiedad privada, es decir, intransferibles. Dentro de este grupo se ubican los bienes de dominio público aéreo, los de dominio público marítimo, los de dominio público terrestre, dentro de este último grupo de bienes se ubican determinadas riquezas nacionales de carácter estratégico como los minerales, o los hidrocarburos; las riquezas históricas y culturales del Estado. b) Bienes dominicales, aquellos que integran el patrimonio privado del Estado, por lo mismo son prescriptibles, embargables y disponibles, es decir, susceptibles de sustracción del destino de uso público para que ingrese al dominio privado, por lo tanto son transferibles según los mecanismos y procedimientos previstos por la Constitución y las leyes. En este grupo de bienes se encuentra los bienes inmuebles, muebles, enseres que son ocupados y utilizados por los órganos del poder central, regional o gobiernos locales autónomos, las entidades descentralizadas, autónomas, autárquicas y las empresas estatales.
Dentro de esa clasificación, algunos Estados constituyen una categoría especial de bienes que, por ser importancia estratégica para su desarrollo económico, o por tener un valor histórico, se constituyan en intangibles, inalienables e inviolables, bienes que los catalogan como 'Patrimonio Nacional' o 'Patrimonio de la Nación'.
En el caso del Estado boliviano, el Constituyente, siguiendo los criterios doctrinales antes referidos, ha definido que el Estado posee dos clases de bienes: a) los bienes de dominio público (bienes dominiales), algunos de los cuales forman parte del Patrimonio de la Nación; y b) los bienes sujetos al régimen jurídico privado (bienes dominicales); así se infiere de las normas previstas por los arts. 136, 137, 138, 139 y 59.7ª de la Constitución. Si bien es cierto que no existe una ley general que desarrolle las normas constitucionales referidas y efectúe una clasificación detallada de los bienes, no es menos cierto que algunas leyes especiales sí lo hacen; así, por ejemplo, con relación al régimen del patrimonio y bienes municipales, la Ley de Municipalidades, clasifica los bienes municipales de la siguiente forma (…)”.
A continuación la Sentencia se refiere a la Ley de Municipalidades en cuanto a su régimen de patrimonio y bienes municipales contenido en su capítulo I, título V, concluyendo que:
“(…) con relación a qué bienes forman parte del patrimonio de la Nación no existe una definición explícita y detallada en la Constitución ni en una Ley ordinaria de desarrollo constitucional, no obstante la norma prevista por el art. 138 de la Ley Fundamental dispone que 'pertenecen al patrimonio de la Nación los grupos mineros nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y diversificación de la economía del país, no pudiendo aquéllos ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningún título (..)'; de otro lado el art. 139 de la misma Ley Fundamental dispone que 'los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos (..)'. De las normas referidas se infiere que los grupos mineros nacionalizados y los yacimientos de hidrocarburos son bienes que forman parte del patrimonio de la Nación, en los términos previstos por el art. 137 de la Constitución”.
III.3. De la inconstitucionalidad por omisión
Sobre la competencia del Tribunal Constitucional para conocer recursos de inconstitucionalidad por omisión, en la SC 0066/2005, de 22 de septiembre se ha señalado:
“El 54 de la LTC, que desarrolla el art. 120 de la CPE, establece que 'El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto'. De esto se infiere que el control de Constitucionalidad que la norma fundamental del país le encomienda al Tribunal Constitucional, está referida a la sujeción, por parte del legislador, a las normas, principios y valores de la Constitución, tanto en el proceso de creación de las normas como sobre el contenido de las mismas. Esto significa que cuando el legislador no desarrolla el instituto Constitucional que de manera precisa y concreta le impone la Constitución o desarrolla el mismo de manera deficiente o incompleta, de tal manera que el mandato constitucional se torne ineficaz o de imposible aplicación por causa de la omisión o insuficiente desarrollo normativo, el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para hacer el enjuiciamiento de constitucionalidad de tales actos; disponiendo, en su caso, que el legislador desarrolle la norma constitucional que de manera obligatoria y concreta le impone la Constitución, lo que no puede darse cuando se trata de normas constitucionales programáticas. Consiguientemente, corresponde establecer si el precepto constitucional denunciado como vulnerado por el legislador ordinario contiene un mandato expreso al legislador para que desarrolle tal enunciado constitucional.
En este cometido se tiene que el art. 60.VI de la Constitución, dispone que la 'distribución del total de escaños entre los departamentos se determina por ley en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al último Censo Nacional'. De la norma glosada se extrae con toda claridad que la Constitución establece un mandato directo al legislador para que mediante ley determine el número de escaños por departamento conforme al último Censo Nacional; consecuentemente, corresponde a este tribunal entrar al fondo de la problemática planteada”.
Precisando aún más el entendimiento anterior, en la SC 0032/2006, de 10 de mayo, se estableció:
“Se alude a la inconstitucionalidad por omisión cuando el comportamiento inconstitucional no se traduce por actos, sino por abstinencia de conducta. En otras palabras, este tipo de inconstitucionalidad, sobreviene cuando el órgano que, conforme a la Constitución Política del Estado, debe hacer algo, se abstiene de cumplirlo; o, más claramente, la inconstitucionalidad por omisión consiste en la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un largo período, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación.
Conforme sostiene José Julio Fernández Rodríguez (en La Inconstitucionalidad por Omisión, Civitas, Madrid, 1998, pag. 31), todo texto constitucional se ve en la imposibilidad de agotar todas las materias que son objeto de tratamiento, no sólo por razones fácticas o de conveniencia política, sino, y especialmente, por motivos de orden técnico relativos a la función de la Constitución Política del Estado y a la metodología de su elaboración. Los constituyentes recogen una serie de aspiraciones y anhelos del pueblo, un conjunto de valores e ideas que se traducen en un determinado contenido material en la Ley Suprema. Esta labor tiene como resultado una Constitución Política del Estado integrada por normas de diferente carácter y de distinto tipo, con la consiguiente repercusión en la intensidad de su vinculación. La aludida imposibilidad fáctica y las exigencias de técnica legislativa dan lugar a que el legislador ordinario asuma la necesidad de desarrollar determinados preceptos del Texto Fundamental para, de esa manera, asegurar la eficacia del proyecto constitucional y la concreción del mismo.
El primer efecto de esta situación es la aparición en el articulado de la Ley Fundamental, de una serie de normas que generan la concreta obligación de ser desarrolladas por el legislador ordinario para tender a la eficacia plena. Tales normas son los encargos al legislador que no son meras proposiciones declarativas sino que constituyen verdaderas normas jurídicas que necesitan conectarse con otras para originar su efectividad”.
La Sentencia aclara empero, que no en todas las normas que integran la Ley Suprema se puede producir la inconstitucionalidad por omisión, pues no todos sus preceptos poseen el mismo carácter y naturaleza, ya que no todas, necesariamente, deben ser desarrolladas por el legislador ordinario ya que algunas de ellas se aplican inmediatamente sin necesidad de disposición inferior como es el caso de las normas operativas, las que son autoaplicativas que se efectivizan sin necesidad de una norma de jerarquía inferior que las regule o implemente para entrar en funcionamiento, citando dentro de éstas al art. 59.7ª de la CPE como norma operativa de carácter preceptivo que impone un deber de acción; mientras que las normas programáticas son aquellas que para funcionar requieren del dictado de otra norma de inferior jerarquía que la reglamente o instrumente para que cobre eficacia plena, es el caso del art. 136 de la CPE, entre otras.
La inconstitucionalidad por omisión entonces, está referida a los casos en que la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y éste no lo hace, lo que se denomina inconstitucionalidad por omisión legislativa, o contra los actos negativos del legislador en el desarrollo de las normas programáticas o normas incompletas de la Constitución, las que para su aplicación o eficacia requieren necesariamente de una ley que las desarrolle. La inconstitucionalidad por omisión, puede darse también en otros supuestos como la denominada inconstitucionalidad por omisión normativa, que se da por una deficiente o incompleta regulación de un instituto que origine la ineficacia de una norma constitucional. Dicho de otro modo, la inconstitucionalidad por omisión puede ser sometida a control de constitucionalidad, cuando existiendo las normas de desarrollo constitucional, éstas no desarrollan en su totalidad la norma constitucional; empero, la norma constitucional que resultare ineficaz por causa de la omisión normativa, deberá ser una norma programática, vale decir una que requiera desarrollo legislativo, ya que las normas constitucionales preceptivas u operativas, son aplicables por sí solas, y no precisan ser reconocidas, desarrolladas, o imperativamente exigidas por ninguna norma inferior, pues la Constitución tiene fuerza normativa, y sus preceptos son de aplicación obligatoria.
III.4. Del contexto normativo constitucional inherente a la problemática planteada. El régimen agrario campesino en la Constitución Boliviana
A los efectos de la resolución de la problemática planteada resulta muy importante hacer referencia a este régimen, especialmente en los articulados que tienen relación con el tratamiento de propiedad de la tierra, en los cuales debe estar necesariamente inspirada la Ley cuyos artículos han sido sometidos a juicio de constitucionalidad, en ese sentido se tiene:
El art. 165 de la CPE, señala: “Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”. El concepto de dominio originario de la Nación, como concepción histórico-sociológica, alude a que la tierra de inicio o de comienzo, es de propiedad de ese conglomerado social formado por vínculos históricos y culturales comunes y que constituye la Nación, sin que ese dominio con anterioridad le haya sido transmitido por nadie, por lo que inclusive es anterior al propio Estado, partiendo de lo cual como premisa, el texto constitucional encomienda al cuerpo político de la Nación que constituye el Estado, la distribución de dichas tierras entre sus habitantes conforme a lo establecido por ley, de acuerdo a las necesidades económico-sociales y las políticas de desarrollo social.
El art. 166 de la CPE, establece: “El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras”. Este precepto tiene dos partes, una de carácter principista: “la tierra es de quien la trabaja”, estableciendo de esta manera que es a través del trabajo que se puede tener acceso a la propiedad de la tierra y también mediante el trabajo que se puede mantener perdurable ese derecho, lo cual está orientado al cumplimiento de la función económico-social de la tierra y evitando la concentración improductiva de la misma así como la proliferación o resurgimiento del latifundio, que no está reconocido por ser contrario a los objetivos que inspiraron la Reforma Agraria; mientras que la otra parte de la norma, garantiza el acceso del campesino a la tierra para trabajarla conforme a la naturaleza de la función social que debe cumplir la propiedad agraria, puesto que al constituirse la dotación en un derecho del campesino, se convierte por ende en un deber para el Estado, al que le corresponde promover el acceso democrático del campesino a la propiedad de la tierra a través de las diferentes modalidades de distribución que se establezcan mediante la Ley.
El art. 169 de la CPE, prescribe que: “El solar campesino y la pequeña propiedad se declaran indivisibles; constituyen el mínimo vital y tienen el carácter de patrimonio familiar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico-social de acuerdo con los planes de desarrollo”. Este artículo hace referencia a los tipos de propiedad agraria, declarando al solar campesino y a la pequeña propiedad indivisibles e inembargables por constituir el mínimo vital, estableciendo así un fuerte sistema de protección a estas clases de propiedad agraria, por ser consideradas indispensables para la subsistencia del campesino y su familia; y en menor medida se protege también a la mediana propiedad y a la empresa agropecuaria en tanto cumplan una función económico social.
Por ultimo, el art. 175 de la CPE, que señala: “El Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdicción en todo el territorio de la Republica. Los títulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción definitiva en el Registro de Derechos Reales”. El artículo hace referencia al marco institucional y a la titulación de la tierra, estableciendo el carácter irrevisable de los títulos ejecutoriales cuando han sido otorgados cumpliendo con las condiciones establecidas en la Constitución así como en la propia la Ley.
III.5. El juicio de constitucionalidad en el presente caso
En principio cabe señalar que todo juicio de constitucionalidad requiere de una interpretación contextualizada y armónica de la Ley Fundamental, vale decir que la Constitución debe ser interpretada como una totalidad o unidad y no así como normas aisladas, en ese sentido y a los efectos del juicio de constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta imprescindible remitirse fundamentalmente a lo que se establece en el Régimen Agrario y Campesino de la Constitución Política del Estado, donde partiendo del concepto de que las tierras son del dominio originario de la Nación se dispone que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria. Consecuentemente, como primera conclusión diremos que la distribución de tierras por intermedio del Estado a título de dotación y adjudicación, lo que para el recurrente constituye en una enajenación del patrimonio y bienes de los bolivianos, se encuentra constitucionalmente autorizada, máxime cuando el art. 166 de la CPE establece la dotación de tierras como un derecho del campesino, aunque en todo caso, sin prescindir de las particularidades y limitaciones que el propio Régimen Agrario de la Constitución impone a dichos efectos.
Si bien el art. 136 de la CPE que el recurrente considera infringido, establece en su primer parágrafo que el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales son de dominio originario del Estado; a continuación, en su parágrafo II, el mismo artículo faculta al legislador a establecer las condiciones de ese dominio, así como las de concesión y adjudicación a particulares, por lo que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en los artículos cuestionados por el recurrente, al establecer las modalidades de distribución de la tierra mediante la dotación y adjudicación no infringe el art. 136 de la CPE, por el contrario constituye el desarrollo de la norma constitucional en lo que se refiere al régimen de las tierras.
En efecto, los arts. 42, 43, 44 y 74 de la LSNRA, aluden a dos institutos fundamentales del derecho agrario: la dotación y adjudicación, establecidas como modalidades de distribución de tierras fiscales, a través del Instituto Nacional de Reforma Agraria y como corolario la titulación una vez que se han cumplido los requisitos de ley, siendo así que la dotación en su acepción común, como acción o efecto de dotar y ésta como sinónimo de dar, conceder o proporcionar, consiste en la entrega de tierras con carácter gratuito a favor de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias; mientras que la adjudicación, entendida como la idea de atribución o reconocimiento, por intermedio de autoridad competente, de un derecho sobre una cosa determinada, a los efectos de las disposiciones legales en análisis consiste en la entrega de tierras a particulares mediante pago al Estado, a valor de mercado y en concurso público calificado, de donde, la exigencia del recurrente de que los trámites de dotación y/o adjudicación, sean autorizados por el Congreso Nacional conforme manda el art. 59.7ª de la CPE, no toma en cuenta que la tierra, como elemento fundamental de la propiedad agraria, tiene su regulación específica en las normas previstas por el título tercero de la parte tercera de la Constitución, infiriéndose que la voluntad del Constituyente fue la de separar el Régimen Agrario de las demás formas de aprovechamiento de las riquezas que contiene el suelo y el subsuelo, estableciendo en ese orden de ideas, el trabajo como fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria así como la función económico social que debe cumplir, lo que implica un régimen diferente al de toda otra forma de aprovechamiento de los recursos naturales del Estado, de donde resulta innecesario que la pretendida enajenación de la tierra sea sujeta a una aprobación Congresal, ya que conforme a los arts. 175 y 176 de la CPE el derecho sobre la propiedad agraria queda firme y consolidado con la expedición del título ejecutorial, que tiene como características el de ser definitivo, causar estado y establecer perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción a Derechos Reales, no siendo exigible, dada la claridad del precepto constitucional, de ningún otro requisito más.
De otro lado, y enmarcando el análisis del presente caso a lo establecido en el SC 0032/2006, de 10 de mayo y siguiendo el entendimiento allí adoptado, se tiene que al ser la norma prevista por el art. 59.7ª de la CPE una norma constitucional de carácter preceptivo, no necesita ser desarrollada ni reiterada por otra norma legal de carácter inferior para su plena vigencia, restando únicamente su cumplimiento; por lo que desde esta perspectiva, no puede existir inconstitucionalidad por omisión en los casos en que una norma constitucional no necesite de desarrollo o reglamentación por norma inferior alguna para su plena vigencia, puesto que tratándose de una norma preceptiva, únicamente resta el de ser cumplida, por cuanto encierra un mandato de hacer o deber de acción que debe ser obedecido por el órgano al cual está dirigido, sin necesidad de norma legal que le reconozca esas atribuciones y/o las reglamente, lo que significa entonces, que no puede tacharse de inconstitucional una ley u otra disposición legal que no prevea autorización congresal para la enajenación de bienes del Estado conforme manda el art. 59.7ª de la CPE, porque esta norma al ser preceptiva no requiere de ley expresa que disponga esta atribución, siendo suficiente la previsión constitucional a los efectos de su observancia inmediata.
Cabe aclarar además que cuando el art. 59.7ª de la CPE establece como atribución del Poder Legislativo autorizar la enajenación de bienes nacionales, departamentales, municipales y universitarios, se refiere a los bienes dominicales, mismos que conforme se vio ut supra son los que integran el patrimonio privado del Estado al ser prescriptibles, embargables y disponibles y por lo tanto enajenables conforme a los mecanismos previstos por ley y la Constitución, encontrándose dentro de dichos bienes los inmuebles, muebles, enseres que son ocupados o utilizados por los órganos del Poder Central, regional o gobiernos locales autónomos, entidades descentralizadas, autónomas, autárquicas y las empresas estatales; mientras que los bienes dominiales no están comprendidos en los alcances de esta autorización por cuanto por definición estos bienes no pueden ser enajenados o transferidos a propiedad privada alguna dada su intangibilidad.
Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del art. 137 de la CPE se tiene que este precepto se refiere a los bienes del patrimonio de la Nación, que conforme a lo establecido en la SC 0019/2005 constituyen una categoría especial de bienes, que por su importancia estratégica para el desarrollo económico de un Estado, o por tener un valor histórico, son intangibles, inalienables e inviolables, catalogándose como “Patrimonio Nacional” o “Patrimonio de la Nación”, y si bien, conforme se apunta en la referida Sentencia, no existe una definición explícita y detallada sobre cuáles serían esos bienes, la misma Sentencia cataloga a los grupos mineros nacionalizados y yacimientos de hidrocarburos, previstos en los arts. 138 y 139 de la CPE, respectivamente, como bienes que forman parte de patrimonio de la Nación en los términos del art. 137 de la misma Ley Fundamental, es decir, inviolables; precepto dentro del cual, sin embargo, no se encuentra comprendida la tierra, la que si bien es del dominio originario de la Nación, ello no implica que no pueda ser adjudicada a los particulares en los términos del art. 136.I de la CPE o más propiamente distribuida mediante dotación o adjudicación por el Estado a los particulares en los términos del art. 165 de la CPE que prevé su distribución, lo que implica que puede ser traspasada al dominio privado y su titular ejercer el derecho propietario que le asiste conforme a las condiciones y limitaciones propias del régimen de propiedad agraria establecidos tanto por la Constitución como la propia Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, bajo sanción de reversión o expropiación en su caso.
III.6. Sobre el “debate aún no definido” y el comunicado de 7 de abril de 2005 de este Tribunal
Al respecto cabe únicamente reiterar, en lo pertinente al presente caso, lo expresado sobre el particular en la SC 0036/2006 en la que frente a la misma afirmación, se señaló que: “El Tribunal Constitucional en 7 de abril de 2005, hizo una 'Aclaración Necesaria' sobre el tema, al percibir que el desconocimiento de los fundamentos de la SC 0019/2005 llevaba a confusiones a la ciudadanía. El comunicado referido nunca tuvo el objeto de asumir resolución alguna en ese caso, pues no correspondía, sino únicamente dejar presente lo dicho ya en la mencionada Sentencia (…)”, vale decir entonces que dicho Comunicado no podía ser interpretado como una resolución de carácter vinculante respecto a la aplicación del art. 59.7ª de la CPE, pues únicamente las sentencias, declaraciones y autos de este Tribunal revisten ese carácter, sin que ello signifique en modo alguno desconocer el contenido del referido comunicado cuyo objetivo se encuentra claramente determinado en la cita anterior.
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc. 1) y 54 y ss. de la LTC, resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 42, 43, 44 y 74 de la LSNRA.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
I.1. Contenido del recurso
II. CONCLUSIONES
POR TANTO