SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0801/2010-R
Fecha: 02-Ago-2010
Sucre, 2 de agosto de 2010
Expediente: 2007-15855-32-RAC
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Ernesto Félix Mur
En revisión la Resolución 031/2007 de 27 de julio, cursante de fs. 399 a 402, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Mary Eliana Amusquívar Bermúdez contra Oscar Arze Soliz, Oficial Mayor de la Cámara de Diputados; Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado y Reynaldo Irigoyen Castro, actual y ex Superintendente General a.i., respectivamente, del Servicio Civil, alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a la defensa, al debido proceso, al acceso a la justicia y a la igualdad de oportunidades para el acceso y estabilidad en la función pública que desempeñaba, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d), 16.II y IV, 35 y 157 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Por memorial presentado el 15 de marzo de 2007, cursante de fs. 111 a 116 vta., la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Mediante memorando “00365/06” de 4 de julio de 2006, fue objeto de un ilegal retiro de su cargo de Secretaria de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, sin causa ni justificativo alguno; habiéndole señalado el Presidente de dicha Brigada, diputado “Canelas”, que su despido se debía a que solicitó pases de circulación para diputados suplentes pertenecientes a la agrupación política Poder Democrático Social (PODEMOS) ante la Corte Departamental Electoral el día de la elección de constituyentes, actuación que la consideraron como un acto de desobediencia, ya que únicamente los diputados titulares tenían derecho de circular; sin tomar en cuenta que en su condición de Secretaria, su actuar no fue oficioso, sino en cumplimiento de una orden superior emitida por el Diputado suplente, Armando Torrico.
Alega que la causa aducida -de manera extraoficial- para su despido, resulta arbitraria e ilegal, ya que no se le inició un proceso administrativo ni disciplinario interno, según los procedimientos establecidos por la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, negándole la posibilidad de que pueda ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso; por lo que, el 10 de julio de 2006, interpuso recurso de revocatoria ante el Oficial Mayor de la Cámara de Diputados recurrido, cumpliendo los recaudos de ley y plazos procesales establecidos en el Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, que no obtuvo respuesta, ratificando con dicho silencio la “perversa indiferencia” en atender su justo reclamo. Posteriormente, ante el tácito rechazo a su recurso de revocatoria, por el silencio administrativo negativo en que se incurrió, formuló recurso jerárquico, el que fue enviado a la Superintendencia del Servicio Civil, con información sesgada y malintencionadamente incompleta, habiendo solicitado ésta se envíe la documentación faltante, remitiendo nuevamente la Oficialía Mayor un informe incompleto y falso, asegurando que su persona tenía cortes e interrupciones en su relación laboral, aseveraciones que considera falsas, puesto que ingresó a la carrera administrativa el 1 de septiembre de 1990 y nunca tuvo una interrupción en su relación laboral en los cinco años anteriores a la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, siendo por ello funcionaria de carrera, conforme lo determina el art. 70 de dicha disposición legal.
Agrega que, fruto del ocultamiento malintencionado de documentación, y al informe de la Intendencia de Supervisión y Control de la Superintendencia del Servicio Civil en sentido que su persona no podía ser considerada como funcionaria pública y menos “aspirante”, el Superintendente General a.i. de dicha entidad, Reynaldo Irigoyen Castro, pronunció el Auto SSC/IRJ/AR-059/2006 de 14 de septiembre, resolviendo el rechazo de su recurso -en base a documentación falsa- con el sustento que supuestamente dicha Superintendencia carecía de competencia para conocerlo en virtud a disposiciones del Estatuto del Funcionario Público; planteando reposición del mismo, adjuntando copias de la calificación de años y servicios, que fue denegada con el fundamento que ya no podían pronunciarse sobre su petitorio porque su competencia había finalizado; motivos por los cuales las autoridades recurridas, la exponen a una angustiosa situación de verse sin sustento económico alguno para satisfacer sus necesidades y las de su familia y sin el acceso a una proba e imparcial administración de justicia.
Señala que finalmente, interpuso recurso contencioso administrativo a fin que la Corte Suprema de Justicia repare las arbitrariedades cometidas, el que sin embargo, no constituye el medio más efectivo y rápido para la restitución de sus derechos fundamentales y resarcimiento de los perjuicios que injustamente se le ha causado.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La recurrente alega la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a la defensa, al debido proceso, al acceso a la justicia y a la igualdad de oportunidades para el acceso y estabilidad en la función pública que desempeñaba, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d), 16.II y IV, 35 y 157 de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional, contra Oscar Arze Soliz, Oficial Mayor de la Cámara de Diputados; Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado y Reynaldo Irigoyen Castro, actual y ex Superintendente General a.i., respectivamente, del Servicio Civil, solicitando: a) Se ordene la reincorporación a su fuente laboral, con responsabilidad funcionaria de las autoridades involucradas; b) Se imponga responsabilidad por los daños y perjuicios causados, estableciéndose la indemnización mínima de los haberes no percibidos desde su despido, más los intereses legales del lucro cesante, además de la reparación de los daños morales, cuantificados en la suma de Bs10 000.- (diez mil bolivianos).
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
En cumplimiento al AC 0163/2007-RCA de 19 de junio, emitido por este Tribunal (fs. 132 a 139), el Tribunal de garantías a través del Auto de 18 de julio de 2007, otorgó el plazo de cuarenta y ocho horas previsto por el art. 98 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), para que la recurrente subsane el requisito de forma extrañado en dicho fallo (fs. 142); presentando ésta al efecto, el memorial de 24 de ese mes y año, señalando que el recurso también lo dirigía contra Reynaldo Irigoyen Castro, en su condición de Superintendente General a.i. del Servicio Civil (fs. 143 y vta.); habiéndose admitido el recurso y fijado audiencia para su consideración, que se llevó a cabo el 27 del citado mes y año, a horas 9:30, conforme consta en el acta cursante de fs. 395 a 398 vta., ocurriendo lo siguiente:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado de la recurrente, ratificó el contenido del recurso planteado, señalando que pese que su defendida estaba gozando de la estabilidad funcionaria en forma continua durante dieciséis años en la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, fue destituida de su cargo de Secretaria mediante un memorando en el que no se especifica causal alguna que se enmarque dentro del art. 41 inc. e) del Estatuto del Funcionario Público (EFP); habiéndose enviado una certificación falsa a la Superintendencia del Servicio Civil, en la que se indicó que existía una ruptura del vínculo laboral de un año aproximadamente en el periodo del año “98 a 99”, en la que se basó dicha entidad para negar su recurso jerárquico, cuando de la certificación real se percibe que a partir del mes de junio de 1996 hubo una continuidad plena hasta el año 2001, por lo que se cumplía con el art. 70 del EFP, debiendo ser considerada la recurrente como funcionaria de carrera, garantizándole la estabilidad laboral conforme al art. 7 de la referida Ley, sin que pueda ser retirada si es que no existe un proceso disciplinario con causa justificada en el que se respeten sus derechos.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
Oscar Bejarano Quiroz, Director del Departamento de Asesoría Legal de la Cámara de Diputados, en representación legal del Oficial Mayor recurrido, en audiencia y por informe escrito que cursa de fs. 393 a 394 vta., manifestó: 1) El art. 70 del EFP, determina que los aspirantes a la carrera administrativa deben haber prestado servicios ininterrumpidos durante cinco o siete años, respectivamente, en el mismo cargo, sin importar la fuente de remuneración; observando de la prueba adjunta, que la recurrente ha sido interrumpida en sus relaciones laborales el 31 de agosto de 1998, momento en el que incluso se le canceló el finiquito, realizándose la recontratación el 1 de septiembre de 1999; más de un año después, aspecto irrebatible y que constituye el elemento substancial que impide a la misma gozar de la prorrogativa de incorporación automática a la carrera administrativa; 2) La recurrente pretende sorprender al Tribunal de garantías, manifestando que desde el año 1990 estaría habilitada y reconocida como funcionaria de carrera, aspecto falaz, ya que de la certificación de la Superintendencia del Servicio Civil, se evidencia que carece de registro por lo que no puede acogerse a los beneficios determinados por el art. 7.II del EFP; 3) Del art. 36.I del Reglamento del EFP, se tiene que la recurrente se encuentra dentro de la calidad de funcionaria pública provisoria, no siendo acreedora de los derechos contenidos en el art. 7.II del EFP; 4) Asimismo, la norma que regula el accionar de los funcionarios del Poder Legislativo, es la Ley 1907 de 6 de noviembre de 1998, que determina que el personal dependiente de dicho Poder, no estará sujeto a la Ley General del Trabajo y demás disposiciones legales, reglamentarias, complementarias y concomitantes debido a su naturaleza jurídica de servidor público; y, 5) Al interponer la recurrente recurso contencioso administrativo, prosiguiendo una instancia incompetente para sus intereses, ha dejado precluir su derecho. Solicita que se deniegue el recurso, con costas y demás condenaciones.
Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado, Superintendente General a.i. del Servicio Civil, en audiencia y en el informe cursante de fs. 254 a 256 vta., señaló que: i) Ocupa ese cargo desde diciembre de 2006, en lugar de su antecesor Reynaldo Irigoyen Castro, por lo que asume la personería de esa institución dentro del recurso; la que como emergencia del recurso jerárquico formulado por la recurrente, rechazó el mismo, en razón a carecer de competencia conforme al art. 61 del EFP, que le otorga atribución de conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera o funcionarios de carrera públicos; ii) La recurrente no podía ser considerada como funcionaria de carrera, debido a que de las certificaciones e informes que analizó la Superintendencia, se tenía en el primer caso, de modalidad transitoria automática, que no cumplía con lo dispuesto en el art. 70.I del EFP, pues los cinco año anteriores a la vigencia de dicha Ley, el 19 de junio de 2001, contaba con interrupciones en su relación laboral; y en el segundo caso, modalidad continua, porque al ser contratada como personal eventual no ocupaba un cargo de carrera previsto en la estructura de la entidad y no existía constancia de que hubiera ingresado a través de un proceso de selección de personal público y competitivo; iii) El art. 28 inc. b) de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), dispone que se presume la licitud de las operaciones y actividades realizadas por todo servidor público, mientras no se demuestre lo contrario; por lo que se tomaron como válidos para determinar que la recurrente no se constituía aspirante a funcionaria de la carrera administrativa, el certificado e informe 156/06 de 16 de agosto de 2006, emitidos por las responsables de la Sección de Planillas y de Escalafón, respectivamente, de la Cámara de Diputados; además que la Superintendencia tiene un ámbito eminentemente administrativo y no tiene la obligación de averiguar la verdad histórica material o de los hechos, siendo esa competencia de un juez penal, correspondiéndole únicamente ver aspectos vinculados a la licitud o ilicitud de las destituciones, permanencia, ascensos y destituciones de funcionarios públicos; iv) Las resoluciones que emite la Superintendencia del Servicio Civil son de carácter definitivo y por consiguiente irrevisables, razón por la que no se dio lugar a la reposición solicitada por la recurrente como emergencia del rechazo de su recurso jerárquico, debiendo en todo caso, solicitar complementación y enmienda; y, v) Al determinar que la recurrente no podía ser considerada aspirante a funcionaria de carrera, la entidad que preside no tenía competencia para conocer su impugnación, por lo que no se vulneró ninguno de los derechos alegados como lesionados, al fundamentar su decisión en información oficial que la Cámara de Diputados le remitió. Solicita se declare “improcedente” el recurso planteado.
I.2.3. Resolución
La Resolución 031/2007 de 27 de julio, cursante de fs. 399 a 402, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, denegó la tutela solicitada, señalando una vez efectuada la relación de los hechos, que: a) La recurrente no se encuentra dentro de las previsiones del art. 70 del EFP, al haber ingresado a la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, el 1 de julio de 1991, desempeñando funciones como Secretaria y en ocasiones como Ujier de dicha entidad, sufriendo dichas contrataciones interrupciones a la culminación de cada periodo de sesiones de la Cámara de Diputados, las que se produjeron incluso antes de la vigencia del Estatuto del Funcionario Público; y, b) El 17 de noviembre de 1998, como consta en obrados, por la prueba presentada en audiencia por el representante de la Cámara de Diputados, se evidencia que la recurrente suscribió el finiquito por pago de sus beneficios sociales ante la autoridad del Trabajo, dando por concluida su relación laboral, por lo que carece de la calidad de funcionaria de carrera, ni aspirante a ser funcionaria de carrera, al encontrarse en una situación irregular, razones por las que se evidencia que la Resolución pronunciada por la Superintendencia del Servicio Civil, se encuentra de acuerdo a las normas legales que rigen la materia, sin que se evidencie la vulneración de los derechos y garantías alegados por la recurrente.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
El expediente se recibió en el Tribunal Constitucional el 1 de agosto de 2007; sin embargo, ante la renuncia de los Magistrados suscitadas en diciembre de ese año, se interrumpió la resolución de causas. Con la designación de nuevas autoridades, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, el Pleno resolvió el reinicio de los cómputos; en consecuencia, la causa se sorteó el 8 de junio de 2010, por lo que la presente Sentencia es emitida dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la minuciosa revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el cuaderno procesal, se establece lo siguiente:
II.2. Asimismo, por memorando 0299/93 de 21 de septiembre de 1993, se comunicó a la recurrente que a partir del 1 de ese mes y año, fue designada en el cargo de Ujier de la citada Brigada Parlamentaria, con el ítem 417 de personal permanente (fs. 3); siendo promovida al cargo de Secretaria con el ítem 146 de la planilla presupuestaria mediante memorando 00492/96 de 22 de julio de 1996 (fs. 51). El 31 de agosto de 1998, por memorando 00057/98, se agradecieron los servicios prestados por la recurrente en ese cargo, por razones de restructuración administrativa (fs. 54); cursando a fs. 271 y vta., el finiquito cancelado a la recurrente por los servicios prestados hasta esa fecha.
II.3. A través del memorando 00325/99 de 1 de septiembre de 1999, se designó nuevamente a la recurrente en el cargo de Secretaria de la Brigada Parlamentaria, de la planilla de personal eventual, bajo el régimen de servidor público de acuerdo a la Ley 1907 de 6 de noviembre de 1998 (fs. 55); agradeciéndose sus servicios a la culminación del periodo legislativo 1999 - 2000, por memorando de 17 de agosto de 2000 (fs. 56).
II.4. Mediante memorando de 1 de septiembre de 2001, fue designada nuevamente en el cargo de Secretaria dentro de la planilla presupuestaria de personal a contrato eventual, de acuerdo a la Ley 1907 (fs. 57), ocurriendo lo mismo el 2 de septiembre de 2002 (fs. 58).
II.5. Por memorando de 31 de enero de 2006, a tiempo de agradecerle por su labor prestada, se prescindió de los servicios de la recurrente (fs. 60), designándola otra vez el 1 de febrero de ese año, dentro del personal eventual (fs. 59); prescindiendo de sus servicios por memorando 00365 de 4 de julio del citado año, suscrito por el Director de Recursos Humanos y el Oficial Mayor de la Cámara de Diputados (fs. 62).
II.6. Contra la determinación asumida por memorando 00365, la recurrente interpuso recurso de revocatoria el 10 de julio de 2006, conforme a los arts. 29 y 30 del DS 26319, con el argumento de ser funcionaria de carrera y gozar de estabilidad funcionaria, por lo que consideraba haber sido objeto de un retiro forzoso sin ninguna causal justificada, por lo que solicitó su reincorporación (fs. 34 a 36). Ante la falta de respuesta a su recurso, por medio de su representante Enrique MacLean Soruco, formuló recurso jerárquico el 27 de julio de 2006, que fue enviado por el Oficial Mayor recurrido a la Superintendencia del Servicio Civil y recepcionado por ésta el 1 de agosto de 2006 (fs. 25 a 27 y 28); habiendo solicitado la Superintendencia se remitan todos los antecedentes que derivaron en dicho recurso, consistentes en el acto administrativo impugnado, el recurso de revocatoria, su resolución, las correspondientes diligencias de notificación, así como una certificación emitida por autoridad competente respecto a la fecha y modalidad de ingreso de la recurrente a la Cámara de Diputados (fs. 29).
II.7. Una vez recibida la documentación solicitada, la Intendenta de Supervisión y Control de la Superintendencia del Servicio Civil, Karin Oporto Esteban, emitió el informe SSC/ISC-113/2006 de 8 de septiembre, concluyendo que la recurrente no podría ser incorporada a la carrera administrativa ni bajo la modalidad transitoria automática, ya que se evidenciaban cortes en su relación laboral de manera previa al 19 de junio de 2001, ni por la modalidad continua, ya que las vinculaciones laborales posteriores a la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, no correspondían a la asignación de un ítem bajo la partida de personal permanente (fs. 69 a 70). Sobre la base de dicho informe, el Superintendente General a.i. del Servicio Civil, Reynaldo Irigoyen Castro, pronunció la Resolución SSC/IRJ/AR-059/2006 de 14 de septiembre, rechazando el recurso jerárquico planteado, con el fundamento que al no tener la recurrente la calidad de funcionaria de carrera ni de aspirante a funcionaria de carrera, constituyéndose más bien en una funcionaria con situación irregular, no podían atender su reclamación en instancia jerárquica, al carecer de competencia en el marco de lo dispuesto por el art. 61 inc. a) del EFP (fs. 71 a 73), siendo notificada el 15 de ese mes y año (fs. 74). La reposición solicitada fue rechazada por Auto de 8 de noviembre de 2006 (fs. 96 a 98).
II.8. El 12 de diciembre de 2006, la recurrente interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, contra la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil que rechazó su recurso jerárquico (fs. 21 a 24 vta.).
II.9. Del informe 156/06 y certificación, ambos de 16 de agosto de 2006, emitidos por las responsables de las Secciones de Escalafón y Planillas, respectivamente, de la Cámara de Diputados, se evidencia toda la relación de altas y bajas de la recurrente dentro de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba -pruebas que fueron presentadas por la recurrente adjuntas a su recurso de amparo- (fs. 39 a 40 y 37 a 38).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La recurrente, ahora accionante, alega la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a la defensa, al debido proceso, al acceso a la justicia y a la igualdad de oportunidades para el acceso y estabilidad en la función pública que desempeñaba, señalando que mediante memorando 00365 de 4 de julio de 2006, fue objeto de un ilegal retiro de su cargo de Secretaria de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, sin causa ni justificativo alguno, sin que se le haya iniciado un proceso administrativo o disciplinario interno; por lo que interpuso recurso de revocatoria ante el Oficial Mayor recurrido, que no fue resuelto, incurriendo en silencio administrativo negativo, planteando por ello recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil, la que en base a documentación incompleta y falsa, que dio lugar a un informe de la Intendencia de Supervisión y Control que manifestaba que no podía considerársela como funcionaria de carrera al haber existido interrupciones en su relación laboral, emitió la Resolución SSC/IRJ/AR-059/2006 de 14 de septiembre, rechazando su recurso, sin observar que nunca tuvo una interrupción en su relación laboral en los cinco años anteriores a la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, siendo por ello funcionaria de carrera, conforme lo determina el art. 70 de dicha disposición legal. Asimismo, indica que la reconsideración solicitada fue negada con el argumento que la Superintendencia ya no tenía competencia, habiendo finalmente interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia para que se reparen las arbitrariedades cometidas, recurso que no es el medio más efectivo y rápido para la restitución de sus derechos. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de la recurrente, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009
Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada en el presente recurso, y en virtud a que el mismo fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Constitución Política del Estado ahora abrogada, y al existir una nueva Ley Fundamental en plena vigencia, es preciso realizar algunas puntualizaciones.
Las disposiciones de la Constitución Política del Estado, al ser la norma fundamental y fundamentadora de un Estado, son vinculantes para la conformación del sistema jurídico del país; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella. Ahora bien, la Constitución promulgada y publicada el 7 de febrero de 2009, abrogó icial"entrarla Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, determinando a su vez en su Disposición Final: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”.
Al respecto, corresponde señalar que la Constitución, al ser reformada o sustituida por una nueva, mantiene su naturaleza jurídica, siendo ontológicamente la norma suprema y fundamental dentro de un Estado, por lo que en razón a su exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es la misma que de las normas ordinarias; en ese sentido, los preceptos de una Constitución al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y los principios contenidos en la Constitución, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigencia.
De acuerdo a las consideraciones efectuadas, y conforme al mandato consagrado por el art. 410 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación de este Tribunal a objeto de cumplir el mandato constitucional y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la LTC y 4 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, debe ser acorde al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad. El referido entendimiento está acorde a lo previsto por el art. 6 de la Ley 003, que dispone que en la labor de resolución y liquidación de causas ingresadas hasta el 6 de febrero de 2009, el Tribunal Constitucional debe hacer prevalecer la primacía de la Constitución Política del Estado vigente.
Dentro de ese marco y considerando que la presente Sentencia es pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, se resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por la recurrente al momento de plantear el recurso.
III.2. Armonización de terminología utilizada
Con relación a los sujetos que intervienen en la acción de amparo constitucional, el cambio de la dimensión procesal de esta garantía en la nueva Constitución, tiene incidencia directa con la terminología a utilizarse respecto a las partes procesales involucradas en las causas a ser resueltas. En ese contexto, la norma constitucional abrogada denominaba a las partes intervinientes, recurrente (s) y autoridad (es) recurrida (s), terminología que en virtud a lo manifestado debe modificarse.
Corresponde en consecuencia que aquella parte que hubo activado el recurso en vigencia de la anterior Constitución Política del Estado, el que será resuelto por este Tribunal dentro del marco del art. 4 de la Ley 003, se denominará “accionante”, aclarando su carácter inicial de recurrente. Por su parte, la autoridad contra la cual se activó este mecanismo procesal-constitucional, deberá ser nombrada como “autoridad demandada”; en caso de tratarse de persona individual o colectiva, entonces será “demandada (o)”.
En cuanto a la parte dispositiva, en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE, cuando en lo pertinente señala: “…en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”; a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se empleará “conceder”, y en caso contrario “denegar”.
Por otra parte, en los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, señaló que: “…a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, 'denegar' la tutela solicitada con la aclaración de que: 'no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada', dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad”.
III.3. El proceso contencioso administrativo no constituye un prerrequisito para la interposición del amparo
En forma previa a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, corresponde referirse a lo argumentado por el Director del Departamento de Asesoría Legal de la Cámara de Diputados, en representación del Oficial Mayor demandado, en el informe y en la audiencia de consideración del recurso, en sentido que al haber interpuesto la accionante recurso contencioso administrativo dejó precluir su derecho a interponer esta acción tutelar.
Al efecto, y como ya se señaló en el AC 0163/2007-RCA de 19 de junio -emitido por este Tribunal como emergencia de la declaratoria de improcedencia in límine del presente recurso, decretada inicialmente por el Tribunal de garantías-, se debe tener presente el entendimiento iniciado en la SC 1800/2003-R de 5 de diciembre, que expresa: “…la instancia administrativa concluye con la resolución del Recurso Jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo solicitado…”; o sea que el recurso contencioso administrativo interpuesto por la accionante el 12 de diciembre de 2006, ante la Corte Suprema de Justicia, contra la decisión de su retiro forzoso plasmado en el memorando 00365, así como contra la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil que resolvió su recurso jerárquico; no debe ser tomado en cuenta como excluyente para la formulación de la presente acción tutelar, al no ser necesario agotar esta vía a efectos de cumplir el principio de subsidiariedad que la caracteriza, por no constituir un prerrequisito para su interposición, conforme acertadamente se señaló en la demanda de amparo y en el Auto Constitucional citado, pronunciado por este Tribunal. Refrendado una vez más dicho argumento, corresponde ingresar al análisis de la problemática planteada.
III.4. De la calidad de funcionarios de carrera y provisorios
Para resolver en forma adecuada la problemática planteada por la accionante, en primera instancia, se debe realizar un análisis de las normas existentes respecto a los servidores públicos, para determinar si era funcionaria de carrera o provisoria y de esa forma verificar si con el memorando y posteriores actuados, los demandados, efectivamente vulneraron los derechos que alega como supuestamente lesionados.
Al respecto, se debe tener en cuenta que la Constitución Política del Estado vigente, en su art. 233, indica en el Capítulo IV relativo a las servidoras y servidores públicos, inmerso a su vez en el Título V de las “Funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado”; que son servidores y servidoras públicas: “…las personas que desempeñan funciones públicas. (…) forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.
Ahora bien, el Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, fue promulgado en previsión del mandato de los arts. 43 y 44 de la CPEabrg, con el objeto de: “…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad” (art. 2 del EFP); considerando servidor público a: “…aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley…” (art. 4 de la citada Ley).
En cuanto a las clases de servidores públicos, el referido Estatuto, en su art. 5, realiza la clasificación de los mismos en funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos, señalando:
“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.
Dicha norma, establece asimismo en cuanto a la incorporación a la carrera administrativa normada en su art. 70.I inc. a), que serán considerados funcionarios de carrera los servidores públicos que a la fecha de vigencia de ese Estatuto; es decir, el 20 de junio de 2001 -por disposición de la Ley 2104 modificatoria del Estatuto que dispone que este cuerpo legal ingresará en vigencia plena noventa días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil, el que fue posesionado el 20 de marzo de 2001, entrando por ende en vigencia la fecha indicada-, se encuentren en el: “Desempeño de la función pública en la misma entidad, de manera ininterrumpida por cinco o más años, independientemente de la fuente de su financiamiento…”; estableciéndose en cuanto a la condición de funcionario provisorio, que esta calidad se da en los servidores públicos que: “…actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente (…), que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley…” (art. 71 del EFP), articulado corroborado por el art. 36 del DS 25749 de 24 de abril de 2000, Reglamentario del EFP, que dispone en lo concerniente, en su art. 36.I, que: “Los funcionarios incorporados a las entidades públicas hasta la vigencia de la Ley 2027 sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios. Por consiguiente dichos funcionarios no serán acreedores a los derechos contenidos en el numeral II del artículo 7 de la mencionada Ley. Sin embargo los funcionarios que se encuentren en esta situación podrán acceder a la carrera administrativa cumpliendo los requisitos de convocatoria y selección establecidos para el efecto”.
En el mismo sentido que el art. 70.I inc. a) del EFP, en cuanto al reconocimiento de los funcionarios de carrera, se encuentra el art. 57.I inc. a) del DS 26115 de 16 de marzo de 2001; señalando dicho Decreto Supremo, en su art. 59 inc. a), en relación a los funcionarios que no se hallan reconocidos por la carrera administrativa, que serán considerados como funcionarios provisorios.
De las normas transcritas, se determina claramente la diferenciación entre los funcionarios de carrera con los funcionarios designados o de libre nombramiento; estableciéndose que mientras la incorporación y permanencia de los de carrera se ajustan a las disposiciones de la carrera administrativa, los designados o de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, los que debido a esa condición, no son sujetos de los derechos atenientes a los funcionarios de carrera previstos por el art. 7.II del EFP; siendo por ende, funcionarios de libre remoción.
III.5. Análisis del caso concreto
En el caso analizado, la accionante denuncia que fue ilegalmente retirada de su cargo de Secretaria de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, sin haber sido sometida a un proceso administrativo o disciplinario interno y sin respetar su condición de funcionaria de carrera; aspecto que debe verificarse para realizar una adecuada compulsa respecto a si con el memorando 00365 de agradecimiento de servicios y con la falta de respuesta al recurso de revocatoria y posterior rechazo al recurso jerárquico planteado por la accionante, se vulneraron los derechos que ésta alega en el presente recurso.
De los antecedentes procesales detallados en las Conclusiones del presente fallo, se evidencia que la accionante ingresó a la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, el 1 de septiembre de 1990, por dicho periodo legislativo, siendo recontratada el 1 de agosto de 1991. Posteriormente, suscribió contrato de prestación de servicios por tiempo fijo, el 15 de agosto de 1992; designándosela luego como Ujier de dicha Brigada, por memorando 0299/93 de 21 de septiembre de 1993 y luego en el cargo de Secretaria a través del memorando 0492/96 de 21 de julio de 1996; agradeciéndose sus servicios mediante memorando 00057/98 de 31 de agosto de 1998, por razones de restructuración administrativa.
De la fecha de emisión del referido memorando de agradecimiento de servicios, hasta el memorando 0035/99 de 1 de septiembre de 1999, por el que se designó nuevamente a la accionante en el cargo de Secretaria de la planilla de personal eventual, transcurrió un año, evidenciándose que existió ahí el primer corte en la relación laboral de dependencia que tenía en la Brigada Parlamentaria (situación que es corroborada también del finiquito cancelado a la accionante cursante a fs. 271 y vta.); así también se evidencia que por memorando de 17 de agosto de 2000, a la culminación del periodo legislativo 1999 - 2000, nuevamente se le agradeció sus servicios, siendo designada otra vez, el 1 de septiembre de 2001, después de un año de su retiro, constatándose otra interrupción de más de un año durante el periodo del 17 de agosto de 2000, al 1 de septiembre de 2001.
El 2 de septiembre de 2002, fue designada de nuevo, agradeciéndole luego su labor prestada por memorando de 31 de enero de 2006, designándola el 1 de febrero de ese año dentro del personal eventual y prescindiendo de sus servicios por el memorando 00365 que ahora impugna señalando que es funcionaria de carrera, por cuanto según alega, trabajó dieciséis años sin interrupción alguna, siéndole de aplicación el art. 70.I inc. a) del EFP, situación que del detalle referido precedentemente, no es evidente, dado que conforme se ha demostrado de la relación minuciosa de los actuados adjuntos al expediente, se tiene acreditado que se produjeron interrupciones en la relación laboral que prestó en el seno de la Brigada Parlamentaria, conforme igual lo corroboran el informe 156/06 y certificación, emitidos por las responsables de las Secciones de Escalafón y Planillas, respectivamente, de la Cámara de Diputados, en cuanto a la relación de altas y bajas de la accionante dentro de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, los que se presumen lícitos mientras no se demuestre lo contrario por las vías legales correspondientes; además que de la documentación aparejada al expediente, no se verifica lo contrario.
Por lo señalado, se establece que el art. 70.I inc. a) del EFP, en el que se basa la accionante, para pedir que debió ser considerada como funcionaria de carrera, situación que conforme se ha desarrollado en el Fundamento Jurídico anterior, no le es aplicable, dado que para ser considerado funcionario de carrera el servidor público a la vigencia de ese Estatuto, debe haber desempeñado la función pública de manera ininterrumpida por más de cinco años, siendo que el referido Estatuto entró en vigencia el 20 de junio de 2001, y a esa fecha, conforme se tiene acreditado, la accionante había sido retirada de su cargo por memorandos de agradecimiento de servicios por dos veces, los años 1998 y 2000.
Por otra parte, se evidencia que el ingreso de la accionante a la Brigada Parlamentaria de Cochabamba dependiente de la Cámara de Diputados, en los cargos de Secretaria y Ujier, en los que fue contratada de acuerdo a lo detallado en las Conclusiones del presente fallo, no se sujetó a los arts. 23 y 24 del EFP, por cuanto no fue emergente de un proceso de reclutamiento de personal realizado mediante una convocatoria interna o externa, que hubiera estado fundado en los principios de mérito, competencia y transparencia, a través de procedimientos que garanticen la igualdad de condiciones de selección. Por lo que su contratación no emergió de una selección efectuada sobre la base de su capacidad, idoneidad, aptitud y antecedentes laborales y personales, previo cumplimiento a los procesos de reclutamiento establecidos en el Estatuto del Funcionario Público y sus disposiciones reglamentarias aplicables; no pudiendo por ende, ser considerada como funcionaria de carrera.
Asimismo, se debe tomar en cuenta que por disposición del art. 50 del DS 26115, la condición de funcionario de carrera, se alcanza una vez obtenido el número de registro otorgado por la Superintendencia del Servicio Civil -ahora Dirección de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo y Microempresas-, previa certificación del Servicio Nacional de Administración de Personal del cumplimiento de los requisitos formales de incorporación; del cual carece la accionante conforme sostuvo el representante del Oficial Mayor demandado en su informe escrito y que está destinado a demostrar de manera incuestionable, la condición de funcionario de carrera, documento que además, debe ser acompañado al recurso de amparo constitucional a fin de acreditar la calidad que la accionante sostiene tener en su demanda.
Por los argumentos señalados, y al demostrarse que la accionante no se halla comprendida dentro de los funcionarios de carrera, siendo más bien una funcionaria provisoria, no le corresponden los derechos inmersos en el art. 7.II del EFP, relativos a la carrera administrativa y a la estabilidad laboral, por lo que las autoridades demandadas actuaron dentro del marco legal aplicable a la situación de la accionante, sin vulnerar ninguno de los derechos señalados por ella; sin que haya sido necesario iniciarle ningún procedimiento administrativo ni disciplinario por ser una funcionaria de libre remoción, emitiendo el memorando de agradecimiento de servicios -en el que no se precisaba justificar su destitución motivadamente- evidenciándose asimismo, que la Superintendencia del Servicio Civil actúo en forma correcta al emitir la Resolución SSC/IRJ/AR-059/2006, rechazando el recurso jerárquico planteado, por no tener la recurrente la calidad de funcionaria de carrera ni de aspirante a funcionaria de carrera, constituyéndose más bien en una funcionaria con situación irregular, que impedía atender su reclamación en la instancia jerárquica, al carecer de competencia en el marco de lo dispuesto por el art. 61 inc. a) del EFP, que en su aplicación le otorga competencia para conocer y resolver recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera o funcionarios de carrera, aspecto corroborado también por el art. 11 del DS 26319.
Referente a la temática de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia de este Tribunal, ha señalado en forma reiterada en sus fallos, que éstos: “...no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, lo que importa que no se reconoce para estos servidores algunos de los derechos que el catálogo de derechos del funcionario público consagra, como el de la estabilidad, pues su ingreso, también diferente del de los funcionarios de carrera, está exento de formalidades, requisitos y procedimientos, siendo por ello que se denominan de libre nombramiento, pues es suficiente la voluntad de la máxima autoridad de la entidad; de igual modo para proceder a su retiro o remoción, tratándose de funcionarios de libre nombramiento, sólo es suficiente la voluntad de la autoridad que lo nombró, por lo que no necesita de ningún procedimiento disciplinario sancionador interno, o de otro tipo, siendo una facultad discrecional otorgada por la ley…" (SC 1714/2004-R de 25 de octubre); motivos por los que, corresponde denegar la tutela solicitada por la accionante, ya que las autoridades demandadas no vulneraron ninguno de los derechos señalados en la demanda de amparo, al no constituirse la accionante en una funcionaria de carrera.
Por los argumentos expresados en los Fundamentos Jurídicos III.4 y III.5, se evidencia que el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, efectuó una correcta valoración de los datos del proceso y de las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 031/2007 de 27 de julio, cursante de fs. 399 a 402, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0801/2010-R
II.1. Por memorando de 1 de septiembre de 1990, emitido por la Directora de Recursos Humanos de la Cámara de Diputados, Olga Calderón de Guzmán, se evidencia que la recurrente fue contratada a partir de esa fecha en el cargo de Secretaria de la Brigada Parlamentaria de Cochabamba, hasta la conclusión del periodo de sesiones (fs. 1); siendo recontratada por memorando de 1 de agosto de 1991, por el mismo periodo (fs. 2). Posteriormente, suscribió un contrato de prestación de servicios por tiempo fijo, el 15 de agosto de 1992, para el mismo cargo y por el periodo de sesiones de la legislatura 1992 - 1993 (fs. 46 y 47).