SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1924/2014
Fecha: 25-Sep-2014
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1924/2014
Sucre, 25 de septiembre de 2014
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey
Acción de amparo constitucional
Expediente: 06192-2014-13-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución de 15 de enero de 2014, cursante de fs. 974 a 976 vta., pronunciada dentro la acción de amparo constitucional interpuesta por Carmen Muriel Cruz Claros y Carlos Vera Flores contra Nelson Mariscal Sejas, Eulalia Claure Pérez de Rocha, Jorge Aurelio Vargas Ferrufino, Wilma Fernández Herbas, Víctor Hugo Cabrera Alvarado y Reny Modesta Rodríguez Justiniano de Franco, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 9 de enero de 2014, cursante de fs. 160 a 169 de obrados, los accionantes, expusieron los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 4 de abril de 2010, fueron elegidos como Concejales titulares del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, desde ese momento vinieron cumpliendo de manera adecuada sus funciones, por ello en sesión ordinaria 059/2013 de 20 de junio, los posesionaron como Presidenta y Vicepresidente, respectivamente, de dicho Concejo Municipal por la gestión 2013-2014; es decir, hasta el 20 de junio de 2014, misma sesión en la cual se eligió como Secretaria a la Concejala, Wilma Fernández Herbas, por igual periodo; elección que fue formalizada, a través de la Resolución Municipal 060/2013 de 20 de junio, y del Reglamento Interno del Concejo Municipal en sus arts. 11 y 13, en los cuales con claridad se establece que, la Directiva ejercerá sus funciones por el término de un año; empero, no obstante de dicha elección democrática y luego de cumplir tres meses de gestión, en octubre de 2013, la Concejala, Wilma Fernández Herbas, renunció a su cargo, dando lugar a la reestructuración de la Directiva del Concejo, conforme al art. 156 del indicado Reglamento Interno, procediéndose el 17 de ese mes y año, a elegir a Nelson Mariscal Sejas, como Secretario del órgano deliberante; nueva elección que suscitó que, los demandados produjeran inestabilidad dentro del Concejo Municipal, haciendo de cada sesión “un bochorno” propinando insultos, agresiones y generando un clima de inseguridad, nivel de hostilidades que llegó a medidas de hecho “…cuando valiéndose de su mayoría numérica y apoyados por un puñado de correligionarios políticos llegaron a intentar agredir físicamente al Vicepresidente del Concejo Municipal…” (sic) y a otros Concejales; en dicha situación de beligerancia desconociendo la norma, la institucionalidad municipal y la ley, el 10 de diciembre de 2013, el Concejal, Nelson Mariscal Sejas, luego de haber provocado que la sesión de esa fecha fuera suspendida, retornando al salón de sesiones, renunció al cargo de Secretario Concejal y aprovechando su condición de Decano se autonombró Presidente Interino, designando a la Concejala, Wilma Fernández Herbas como Secretaria Interina, y procediendo a instalar una nueva sesión que no fue convocada, modifican el orden del día y abrogan la Resolución Municipal 060/2013, que designó a la Directiva, y de manera ilegal los demandados eligen una nueva, nombrándose mediante Resolución Municipal 085/2013 de 10 de diciembre, como Presidenta a la Concejala, Wilma Fernández Herbas; Vicepresidenta, Eulalia Claure Pérez de Rocha; y, Secretario, Nelson Mariscal Sejas, elección ilegal que contravienen los arts. 13, 84, 97 y 156 del Reglamento Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, por cuanto en él, se establece que la Directiva titular debe ejercer sus funciones por el término de un año, además que, las sesiones ordinarias en la sede oficial del Concejo deben ser convocadas públicamente y por escrito, sujetas a temario específico y acordado por la mayoría del total de sus miembros, así como una vez iniciada la sesión con la aprobación del orden del día, ningún concejal podrá referirse a otros asuntos que no sean los definidos, y finalmente, la restructuración de la Directiva del Concejo Municipal, sólo puede darse por renuncia de uno de sus miembros o del Vicepresidente, pudiendo elegir a cualquier otro concejal.
Refieren que dicha “Directiva paralela” impidió que la gestión de la Directiva electa legalmente desarrolle sus actividades, al no permitir el ingreso al salón de sesiones, comportamiento que entra en lo delictivo por cuanto Wilma Fernández Herbas, quien antes había renunciado a la Directiva del Concejo, y Nelson Mariscal Sejas, convocan sin tener capacidad legal a una sesión del órgano deliberante e inician una campaña de amedrentamiento y persecución política, pretendiendo de esa manera modificar el Reglamento Interno del Concejo Municipal, en lo referido a la Comisión de Ética y asumir “una vendetta” contra el Alcalde Municipal, situación que fue criticada por el Ministerio de Autonomías, señalando que las Resoluciones Municipales 085/2013 y 086/2013, emanadas por una Directiva diferente del Concejo Municipal constituido mediante Resolución Municipal 060/2013, no puede ser posible al vulnerar la normativa vigente, criterio similar asumido por el Alcalde Municipal de Montero, quien mediante oficio GAMM-SG 440/2013, manifestó que la actuación de Nelson Mariscal Sejas en su condición de Concejal Presidente a.i. en sesión 10 de diciembre de 2013, fue irregular porque asumió el cargo en calidad de Decano sin haberse podido demostrar el impedimento legal de las autoridades elegidas mediante la citada Resolución Municipal 060/2013, por lo que dichas autoridades seguirían en el ejercicio de su cargo, de acuerdo a ello, el Pleno del Concejo demandado, incurrió en el presupuesto determinado en el art. 90 del Reglamento Interno del indicado Concejo, dando como resultado que todo lo actuado sea nulo de pleno derecho.
Finalmente indican que, dadas las agresiones constantes que vinieron sufriendo, éstas se traducen en medias de hecho, que desconocen, por un lado el art. 11 del ya referido Reglamento Interno, que establece que la elección de la Directiva se realizará mediante voto oral, nominal y por mayoría absoluta de los miembros titulares, señalando también en su art. 13, que la Directiva ejercerá sus funciones por el término de un año, siendo nulos de pleno derecho los actos del Concejo que no cumplan con las condiciones referidas en los anteriores artículos, por ello, los demandados no ajustaron el alejamiento de los accionantes del Concejo a lo previsto por el art. 156 del Reglamento Interno, por cuanto no medió una renuncia a efecto de que se proceda a la restructuración del Concejo Municipal, siendo por ello todos los actos de la Directiva demandada nulos y no tienen valor legal alguno, conforme los arts. 16 del mencionado Reglamento Interno y 122 de la Constitución Política del Estado (CPE); situación que hace que se acuda directamente a la jurisdicción constitucional como una vía inmediata porque no es posible solicitar la reconsideración prevista en el art. 22 de la Ley de Municipalidades (LM), debido a que se estaría reconociendo validez a una Directiva Municipal “paralela” y nula por mandato constitucional.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Los accionantes consideran vulnerados sus derechos a la “seguridad jurídica” y a ejercer funciones públicas; citando al efecto los arts. 9.2, 13.IV, 178, 144, 232, 233 y 256 de la CPE; 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la acción de amparo constitucional y se disponga: a) Que los recurridos cesen sus actos hostiles y amedrentadores, se garantice el cumplimiento de sus funciones como Directiva del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero hasta el 20 de junio de 2014, fecha en la que concluye su periodo como Directiva legalmente elegida; b) Se declare la ilegalidad de las acciones realizadas por los Concejales demandados desde el 10 de diciembre de 2013, hasta la fecha de emisión de la resolución de amparo constitucional; y, c) La remisión de antecedentes al Ministerio Público.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 15 de enero de 2014, según consta el acta cursante de fs. 965 a 974, en presencia de los accionantes asistidos de su abogado, los demandados y los terceros interesados, éstos también acompañados de sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El abogado de la parte accionante ratificó in extenso los términos expuestos en su memorial de amparo, y en audiencia señalaron que no reconocen a la supuesta Directiva, así como las Resoluciones emitidas por ellos, entonces mal podrían plantear un recurso de nulidad contra esos documentos que en los hechos fácticos no existen.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Nelson Mariscal Sejas, Eulalia Claure Pérez de Rocha, Jorge Aurelio Vargas Ferrufino, Wilma Fernández Herbas, Víctor Hugo Cabrera Alvarado y Reny Modesta Rodríguez Justiniano de Franco, mediante informe cursante de fs. 185 a 188 y en audiencia, señalaron lo siguiente: 1) Los accionantes no tienen legitimación activa para actuar en calidad de miembros del Directorio, puesto que mediante Resolución Municipal 085/2013, se abrogó la Resolución Municipal 060/2013, y a través de la Resolución Municipal 086/2013 de 10 de diciembre, se eligió conforme a procedimiento, a un nuevo y actual Directorio en la cual la Concejala, Wilma Fernández Herbas es Presidenta; Eulalia Claure Pérez de Rocha, Vicepresidenta; y, Nelson Mariscal Sejas, Secretario; 2) De los once Concejales, nueve están de acuerdo con el actual Directorio, por cuanto, sólo los accionantes consideran que hubo un acto ilegal, por lo que no pueden arrogarse representación del Concejo Municipal, puesto que el resto del Concejo no es accionante, siendo tres Concejales terceros interesados y seis demandados, manteniendo intereses comunes, cual es la conformidad con la legalidad del actual Directorio; 3) No se respetó la exigencia de la subsidiariedad, por cuanto fueron los accionantes quienes activaron la vía administrativa ante el Ministerio de Autonomías y ahora pretenden sorprender a la jurisdicción constitucional con una dualidad de acciones, dado que dicha instancia analizó las Resoluciones Municipales 085/2013 y 086/2013, por ello mal se podría aludir una medida de hecho; en concreto, lo que los accionantes buscan es hacer cumplir la carta consultiva emitida por el Ministerio de Autonomías, entonces si ya existe una supuesta opinión de que la Directiva es ilegal, por qué acuden al procedimiento constitucional para que a través de éste se analice la legalidad o ilegalidad el establecimiento de dicha Directiva, lo cual condicionaría al Tribunal Constitucional Plurinacional, a ser un mero ratificador de opiniones de otros órganos del Estado como lo es el Ejecutivo a través del Ministerio de Autonomías; 4) Los accionantes equivocaron la vía, puesto que si se reclama que no se tiene competencia para conformar una nueva Directiva, debieron acudir al recurso directo de nulidad; 5) El municipio de Montero se paralizó, dado que debía sesionarse por lo mínimo tres horas; sin embargo, los accionantes dentro de los quince a veinte minutos abandonaban la cesión esto en reiteradas oportunidades, comportamiento que merecía una sanción; es decir, que éstos inobservaron sus deberes de manera continua, procediendo a ausentarse de las sesiones, con el propósito de que no se conforme la Comisión de Ética, debiendo para ello modificarse el Reglamento Interno, ya que la Contraloría General del Estado, había conminado la creación de dicha Comisión, situación que responde a querer dejar a la población de Montero en indefensión e ingobernabilidad, puesto que hasta la fecha (se entiende 15 de enero de 2014) no se constituyó la mencionada Comisión de Ética, así como se pretende dejar en impunidad a las ex autoridades incluido el Alcalde actual, denotándose un interés político; 6) Las causales que llevaron a los Concejales a tomar la decisión de abrogar la Resolución Municipal 060/2013, es que una vez asumida la dirección por el Decano y electa la Secretaria interina, se toparon con un problema grandísimo, habían dieciséis sesiones suspendidas por capricho de un grupo de Concejales y como los accionantes continuaban de Presidenta y Vicepresidente, seguirían haciendo abandono de las sesiones cada vez que “…les dé la gana…” (sic), entonces al ver que la Directiva no cumplía con el art. 18 del Reglamento Interno, y por tanto con su principal función cual es la de gestionar las decisiones del Pleno del Concejo Municipal, es que se arribó a la referida determinación; 7) No se cometió ningún acto ilegal y menos se vulneraron los derechos de los accionantes, ya que de acuerdo al propio Reglamento Interno, que señala que habiendo el quorum necesario, las sesiones convocadas deben continuar, siendo justamente lo que sucedió ante el abandono de los accionantes, asumiendo la dirección de la sesión el Concejal de mayor antigüedad en el cargo, actuación que no operó por primera vez; el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, tiene plenas facultades para poner en moción y reconsiderar el orden del día como también emitir las resoluciones que son de su competencia, no existiendo se reitera ningún acto ilegal; 8) La parte accionante pretende a ultranza aferrarse a una situación, queriendo hacer prevalecer sus intereses particulares sobre los del pueblo de Montero; y, 9) En cuanto al derecho a ejercer la función pública, los accionantes continúan teniendo la calidad de Concejales, no se les impidió ejercer dicha función, por tanto no se lesionó ese derecho; sobre el derecho a la “seguridad jurídica”, no cabe mayor argumentación dado que a partir de la SC 0096/2010-R, dejó de ser un derecho individual subjetivo y por ende no es tutelado a través de la acción de amparo constitucional.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Tito Jhonny Cruz Vargas, Gerardo Rosado Pérez y María Janeth Herbas de Cassal, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, por memoriales presentados el 15 de enero de 2014 (fs. 180 y vta., 182 y vta.; y, 184 y vta.), manifestaron que los Concejales demandados en forma ilegal contravinieron los arts. 12.1 de la LM; y, 11, 13, 84, 97 y 156 del Reglamento Interno del mencionado Concejo, al haber elegido una Directiva paralela e ilegal, el 10 de diciembre de 2013, mediante Resolución Municipal 086/2013, con el voto afirmativo de los Concejales; ante lo cual reconocen la legalidad y la legitimidad de la Directiva elegida mediante Resolución Municipal 060/2013, en la que preside la Concejala, Carmen Muriel Cruz Claros, y el Concejal, Carlos Vera Flores, como Vicepresidente.
I.2.4. Resolución
El Juez Primero de Partido, de Sentencia Penal y Liquidador de Montero del departamento de Santa Cruz, constituido con Juez de garantías, mediante Resolución de 15 enero de 2014, cursante de fs. 974 a 976 vta., declaró “improcedente” la presente acción, con los siguientes fundamentos: i) La seguridad jurídica no es un derecho sino un principio constitucional, no siendo tutelado a través de la acción de amparo constitucional; ii) Respecto a la violación al derecho a ejercer la función pública, esos actos no fueron acreditados, menos las medidas de hecho que se hubieran suscitado contra los accionantes por medio de agresiones en sus personas o en su actividad laboral; y, iii) En el caso al no haberse evidenciado de manera objetiva que se está, frente a medidas de hecho o que existiere un daño irreparable o irreversible, así como no se explicó los motivos o razones que hacen peligrar la vida o derechos de los accionantes, por lo que sin entrar al fondo de la problemática planteada respecto a la valoración de la prueba en acciones tutelares, esta acción de defensa se hace improcedente.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. A través de las credenciales otorgadas por la Corte -ahora Tribunal- Departamental Electoral de La Paz y acta de posesión de 30 de mayo de 2010, suscrita por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia Penal de la provincia Obispo Santistevan del departamento de Santa Cruz, Carmen Muriel Cruz Claros y Carlos Vera Flores, acreditaron su condición de Concejales Titulares del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, producto de las elecciones municipales realizadas el 4 de abril de 2010 (fs. 2, 3, 5 y 6).
II.2. Conforme al acta de sesión ordinaria 059/2013 de 20 de junio, se procedió a la elección y posesión de la nueva Directiva del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero para la gestión 2013-2014, recayendo dichas funciones en Carmen Muriel Cruz Claros, como Presidenta; Carlos Vera Flores, Vicepresidente; y, Wilma Fernández Herbas, Secretaria del indicado Concejo Municipal (fs. 7 a 14).
II.2.1. Mediante Resolución Municipal 060/2013 de 20 de junio, el Concejo Municipal de Montero, aprueba la conformación de la Directiva del mencionado Concejo Municipal de la siguiente manera: Presidenta, Carmen Muriel Cruz Claros; Vicepresidente, Carlos Vera Flores; y, Secretaria, Wilma Fernández Herbas, que deberán ejercer sus funciones por el término de un año (fs. 15 a 16).
II.3. El Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, por Resolución Municipal 085/2013 de 10 de diciembre, dada la necesidad de elegir a una nueva Directiva del referido Concejo Municipal, resuelve abrogar la Resolución Municipal 060/2013, mediante la cual se conformó la Directiva del Concejo Municipal de Montero, instruyendo a la Directiva interina que se proceda a la inmediata constitución de la Directiva ad hoc y se elija una nueva para continuar el normal desarrollo de las sesiones del Concejo Municipal; Resolución que fue emitida con los siguientes argumentos: a) El 4 de octubre de 2013, la Secretaria de la Directiva del Concejo Municipal, Wilma Fernández Herbas renuncia a su cargo por las arbitrariedades realizadas por la Presidenta, Carmen Muriel Cruz Claros; b) Desde hace tres meses atrás no se lleva a cabo con normalidad las sesiones ordinarias del Concejo Municipal de Montero y se aprueban los contratos por medio del silencio administrativo; c) La Presidenta y el Vicepresidente de la Directiva, se retiraron en varias ocasiones del salón de sesiones, entorpeciendo el normal desenvolvimiento de las mismas; d) La Presidenta, Carmen Muriel Cruz Claros y el Vicepresidente, Carlos Vera Flores, son renuentes a la conformación de la Comisión de Ética, juntamente con los demás Concejales del Frente Amplio, abandonando frecuentemente el salón de sesiones; e) El 10 de diciembre de 2013, la Presidenta y el Vicepresidente, nuevamente abandonaron la sesión dejando muchos temas pendientes por tratar, inobservando su principal finalidad que es la de gestionar y facilitar las decisiones adoptadas por el Plenario; y, f) En la misma fecha el Concejal, Nelson Mariscal Sejas, renuncia a la Secretaria de la Directiva, siendo el segundo Concejal en la gestión, por los frecuentes incumplimientos de la Presidenta y el Vicepresidente al abandonar las sesiones (fs. 133 a 135).
II.4. En respuesta a la nota de 12 de diciembre de 2013, enviada por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero (fs. 127 a 128), el Viceministerio de Autonomías señaló que del análisis de las Resoluciones Municipales 085/2013 y 086/2013, emanadas por una Directiva diferente de la constituida por Resolución Municipal 060/2013, éstas vulnerarían la normativa en vigencia, porque en aplicación del art. 12 de la LM, dicha Directiva ya habría sido conformada y organizada mediante la citada Resolución Municipal 060/2013, que tiene un periodo de funciones de un año en cumplimiento del art. 13 del Reglamento Interno del indicado Concejo Municipal, debiendo durar hasta junio de 2014, por lo que la abrogación de la referida Resolución Municipal, debió realizarse, de acuerdo a la norma prevista en la Ley de Municipalidades que establece que esto puede efectuarse siempre y cuando, se cuente con el voto de dos tercios del total de los Concejales y empleando el Reglamento Interno, equivale al voto de ocho Concejales, y si bien, en la Resolución Municipal 085/2013, señala posibles vulneraciones al Reglamento Interno relacionadas al desarrollo de las sesiones del Concejo Municipal, la Ley de Municipalidades determina un procedimiento para las faltas y sanciones y sus formas de resolución, entre las cuales no se encuentra la de reconformar la Directiva del mencionado Concejo Municipal (fs. 126).
II.5. De fs. 130 a 132, cursa informe legal 776/2013 de 17 de diciembre, elevado por el Director Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Montero ante el Alcalde del referido Gobierno Municipal, a través del cual hace conocer sobre el análisis de la Resolución Municipal 085/2013, concluyendo lo siguiente: 1) La actuación de Nelson Mariscal Sejas en su condición de Concejal Presidente a.i. del Concejo Municipal en sesión de 10 de diciembre de 2013, es totalmente irregular, porque asume dicho cargo en calidad de Decano, no pudiendo continuar la sesión ya iniciada por la autoridad legalmente establecida; 2) No se pudo determinar algún impedimento legal de las autoridades del Directorio elegidos por Resolución Municipal 060/2013, que implique una modificación en su estatus, por lo que dichas autoridades siguen en ejercicio de su cargo; 3) La actuación de la Concejala Secretaria a.i., Wilma Fernández Herbas, es totalmente irregular porque asumió un cargo sin que su antecesor haya oficialmente renunciado, en su elección no se consideró el tiempo de funciones y no se tomó posesión del cargo; y, 4) La conducta de los Concejales en Pleno se acomodó a lo previsto por el art. 90 del Reglamento Interno, teniendo como resultado que todo su accionar sea nulo de pleno derecho.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica” y a ejercer funciones públicas, por cuanto, habiendo sido elegidos legalmente como Presidenta y Vicepresidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero por un periodo de un año, los demandados de manera irregular y arbitraria, procedieron a “abrogar” la Resolución Municipal a través de la cual fueron elegidos, incumpliendo el Reglamento Interno de dicho Concejo Municipal, toda vez que, de manera ilegal luego de haber provocado que la sesión de 10 de diciembre de 2013, fuera suspendida, aprovechando la condición de Decano de uno de los Concejales y designando una Secretaria interina, los demandados modificaron el orden del día, desconociendo el año de gestión de los accionantes y alegando una supuesta restructuración crean una Directiva paralela; acto totalmente ilegal, puesto que en su caso no hubo ningún motivo por el que se tenga que proceder a una recomposición, resultando que todos los actos realizados por la Directiva paralela sean nulos de pleno derecho.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La proscripción de vías de hecho en el Estado Constitucional de Derecho. Jurisprudencia reiterada
Al respecto la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, efectuó un análisis sobre los alcances jurídicos respecto a la justicia constitucional frente a las acciones relacionadas a medidas o vías de hecho, señalando que: “…sin ingresar a repasos históricos o formulaciones teóricas, es posible señalar que la afortunada concepción de 'Estado de derecho' o 'Estado bajo el régimen de derecho' cuya base ideológica es 'un gobierno de leyes y no de hombres', nace sepultando el modelo de 'Estado bajo el régimen de la fuerza', el que no obstante haber sido llenado de diversos contenidos en diferentes épocas históricas (Estado de Derecho legislativo y actualmente Estado Constitucional de Derecho) tuvo una trascendencia unívoca: La proscripción de la arbitrariedad pública y privada en las reglas de convivencia social y contención del poder, garantizando con ello, el respeto a la ley.
En efecto, el Estado de derecho en principio tuvo una versión particular configurada como 'Estado de derecho legislativo' o 'Estado legal de Derecho' , empero, esta concepción reducía a un simple sistema de dominación mediante el instrumento de la ley, pues todo Estado era de Derecho, por el sólo hecho de que la actividad estatal se desarrolle bajo cánones legales (del legislador), siendo irrelevante si las leyes fueran opresoras o autoritarias, concepción que se sustentaba en que la ley (con características de generalidad y abstracción) era la más alta expresión de la soberanía y, por ello, quedaba al margen de cualquier límite o control, con lo cual, las constituciones terminaron siendo meras cartas políticas, afianzándose el imperio de la ley y el principio de legalidad.
Actualmente, el Estado de derecho, se configura como 'Estado constitucional de Derecho', que es '…un estadio más de la idea de Estado de Derecho, o mejor, su culminación', o en palabras de Prieto Sanchís '…no cabe duda que el Estado constitucional representa una fórmula del Estado de Derecho, acaso su más cabal realización' .
Este modelo, supone una profunda transformación en la concepción general de 'Estado de derecho', debido a que en esta última fórmula 'Estado Constitucional de Derecho': a) El poder público (órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral); y, b) La convivencia social de los ciudadanos están sometidos a la Constitución a través del principio de constitucionalidad que viene a sustituir el principio de legalidad y, por ende, -en el tema que ocupa a esta sentencia constitucional-, supone la proscripción de las acciones vinculadas a medidas de hecho o vías de hecho por el propio Estado o los particulares en cualesquiera de sus formas” (las negrillas son nuestras) .
En ese contexto la SCP 1144/2013 de 23 de julio, señaló: “…que las denominadas medidas de hecho o vías de hecho tutelables a través de la vía constitucional, forman parte de la tradición jurisprudencial de la justicia constitucional en Bolivia, pues desde el primer tiempo de ejercicio del Tribunal Constitucional en 1999, se ha asumido una protección de los seres humanos ante la violación de derechos fundamentales cuando éstos han sido cometidos a través de medidas de hecho, es decir, acudiendo a mecanismos no institucionales de resolución de sus conflictos y más bien apelando a la fuerza o a determinaciones lesivas de la integridad, propiedad y otras.
(…)
La doctrina de las vías de hecho en relación a particulares se encuentra en la jurisprudencia boliviana desde los inicios del Tribunal Constitucional Plurinacional y tiene dos finalidades esenciales, según la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre, estas son: 'a) Evitar abusos contrarios al orden constitucional vigente; y, b) Evitar el ejercicio de la justicia por mano propia; en ese orden, a partir de estas dos finalidades y dentro del alcance de los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional como mecanismo idóneo para la eficacia tanto vertical como horizontal de derechos fundamentales, las vías de hecho se definen como el acto o los actos cometidos por particulares o funcionarios públicos, contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho por su realización al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, afectando así derechos fundamentales reconocidos por el bloque de constitucionalidad, por lo que al ser actos ilegales graves que atentan contra los pilares propios del Estado Constitucional de Derecho, de acuerdo al mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la acción de amparo constitucional, es un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho'.
Asimismo, la glosada SCP 0998/2012, refirió que: 'en el marco de la definición de las vías de hecho desarrollada precedentemente, corresponde en este estado de cosas, delimitar los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional frente a vías de hecho, razón por la cual, es pertinente señalar que al ser las vías de hecho actos ilegales graves que necesitan una tutela pronta y oportuna, con la finalidad de brindar una tutela constitucional efectiva, es necesario precisar tres aspectos esenciales para la activación del control tutelar de constitucionalidad: 1) La flexibilización del principio de subsidiaridad; 2) La carga probatoria a ser cumplida por la parte peticionante de tutela; y, 3) Los presupuestos de la legitimación pasiva, su flexibilización excepcional y la flexibilización del principio de preclusión para personas que no fueron expresamente demandadas…'” (las negrillas fueron añadidas).
III.2. Análisis del caso concreto
Con carácter previo a ingresar al análisis de la presente problemática, cabe aclarar que en este caso, no puede exigirse a los accionantes la interposición previa de un recurso de reconsideración conforme lo determina el art. 22 de la LM, en el entendido de que al denunciarse la existencia de una “Directiva paralela” elegida de manera supuestamente ilegal, no habría posibilidad de que Carmen Muriel Cruz Claros y Carlos Vera Flores puedan plantear un recurso de reconsideración ante una Directiva del Concejo Municipal de la que desconocen su legalidad, sumado a ello de acuerdo a lo descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la jurisprudencia de este Tribunal estableció que ante medidas de hecho se tiene una excepción al principio de subsidiaridad.
En ese entendido los accionantes en calidad de Presidenta y Vicepresidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero de la provincia Obispo Santiestevan del departamento de Santa Cruz, elegidos democráticamente en las elecciones municipales realizadas el 4 de abril de 2010, como Concejales titulares de ese Municipio, denuncian la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica” y a ejercer la función pública; por cuanto, asumiendo dichas funciones en la Directiva, los demandados aprovechando la renuncia de la Secretaria Concejal, Nelson Mariscal Sejas, en su condición de Decano, se autonombró Presidente interino nombrando a la Concejala, Wilma Fernández Herbas como Secretaria interina, y procediendo a instalar una nueva sesión que no fue convocada, modificaron el orden del día, determinando abrogar la Resolución Municipal 060/2013, mediante la cual se designó a la Directiva titular de la cual son la Presidenta y el Vicepresidente, procediendo los demandados a elegir una nueva, nombrándose mediante Resolución Municipal 085/2013, como Presidenta a la Concejala, Wilma Fernández Herbas; Vicepresidenta, a Eulalia Claure Pérez de Rocha; y, Secretario, Nelson Mariscal Sejas, elección ilegal, que a criterio de los accionantes, contravienen los arts. 13, 84, 97 y 156 del Reglamento Interno del indicado Concejo Municipal, por cuanto la Directiva titular de la cual se reitera son parte tendría que ejercer sus funciones por el término de un año.
Establecidos de esa manera los supuestos actos ilegales cometidos por
los ahora demandados, cabe referir que de las pruebas arrimadas al legajo procesal, se advierte que a través de la Resolución Municipal 060/2013, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, aprobó la conformación de la Directiva de dicho Concejo, recayendo la Presidencia en la Concejala, Carmen Muriel Cruz Claros, y la Vicepresidencia, en Carlos Vera Flores, fungiendo como Secretaria del Concejo, Wilma Fernández Herbas, Directiva que debía ejercer sus funciones por el plazo de un año; sin embargo, luego de haberse suscitado un conflicto interno entre los Concejales que conforman el Pleno del Concejo Municipal de Montero, los demandados mediante Resolución Municipal 085/2013, eligieron una nueva Directiva, procediendo inicialmente a “abrogar” la indicada Resolución Municipal 060/2013, mediante la cual fue conformada la Directiva del Concejo de la cual eran parte los ahora accionantes, Resolución que fue emitida alegando que el 4 de octubre de 2013, la Secretaria de la Directiva del Concejo Municipal, Wilma Fernández Herbas, habría renunciado a su cargo por las arbitrariedades realizadas por la Presidenta, Carmen Muriel Cruz Claros; que hace tres meses atrás, no se llevaba a cabo con normalidad las sesiones ordinarias del Concejo Municipal de Montero, llegándose inclusive a aprobar los contratos por medio del silencio administrativo; alegando igualmente, que tanto la Presidenta como el Vicepresidente del Concejo, ahora accionantes, en repetidas sesiones se retiraron del salón, entorpeciendo el normal desenvolvimiento de las sesiones del Concejo Municipal de Montero; además de ser renuentes a la conformación de la Comisión de Ética, juntamente con otros Concejales del Frente Amplio, abandonando frecuentemente el salón de sesiones, dejando muchos temas pendientes por tratar, incumpliendo su principal finalidad que es la de gestionar y facilitar las decisiones adoptadas por el Plenario.
De lo descrito precedentemente se establece que los ahora demandados mediante Resolución Municipal 085/2013, abrogaron la Resolución Municipal 060/2013, mediante la cual fueron elegidos los accionantes, procediendo a través de la primera Resolución mencionada a posesionar a una “Directiva paralela”; al efecto es preciso señalar que el art. 156 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Montero, determina que para la restructuración de la Directiva del Concejo de dicho Municipio, deben concurrir necesariamente cuatro supuestos que darán vía libre a que la misma se renueve y se elijan nuevas autoridades; “1) Por renuncia de uno de los miembros: Cuando renuncia uno de los miembros de la Directiva del Concejo, se elegirá a un (a) nuevo (a) Concejal (a) en el cargo; 2) Por renuncia del (de la ) Vicepresidente (a): En la Elección de un (a) nuevo (a) Vicepresidente (a), debe considerarse para la reelección el Articulo 14 de la Ley de Municipalidades, en caso de ser un (a) sólo (a) representante de la minoría y previo desistimiento por escrito, el Pleno podrá elegir a cualquier otro (a) Concejal (a); 3) Por renuncia de varios miembros de la Directiva: Cuando la renuncia de algunos miembros ocasionara la necesidad de Reestructurar la Directiva, se procederá a elegir sólo los cargos vacantes; 4) Por renuncia de todos los miembros de la Directiva: Se procederá de acuerdo al Artículo 11° del presente Reglamento” (el subrayado nos pertenece).
Por su parte, el art. 11 del referido Reglamento, señala textualmente que: “La elección de la Directiva se realizará mediante voto oral y nominal, y por mayoría absoluta de los miembros titulares. Los miembros de la Directiva titular serán elegidos por separado comenzado por el (la) Presidente(a), el(la) Vicepresidente(a) y el(la) Secretario(a), por mayoría absoluta de los Concejales presentes. El Presidente Ad-Hoc posesionará al Presidente de la nueva Directiva y este a los demás miembros de su directiva. De acuerdo al Artículo 85 del Código Electoral, la elección y posesión de la Directiva se deberá realizar el segundo lunes del mes de Enero, luego de realizadas las elecciones municipales y cada año. Conforme al Artículo 14 de la Ley de Municipalidades” (el resaltado es agregado).
En ese contexto normativo el art. 13 del referido Reglamento, prevé que: “La Directiva titular compuesta por un(a) Presidente(a), un(a) Vicepresidente(a) y un(a) Secretario(a), ejercerá sus funciones por el término de un año. Pudiendo ser reelegidos” (énfasis añadido).
Asimismo, el art. 84 del tantas veces mencionado Reglamento, establece que las sesiones ordinarias en la sede oficial del Concejo, serán convocadas públicamente y por escrito, sujetas siempre a temario específico y acordado por la mayoría del total de sus miembros presentes; igualmente el art. 97, determina que la sesión se iniciará con la aprobación del orden del día e iniciada la misma ningún Concejal podrá referirse a otros asuntos que no sean los definidos en el orden del día. Tampoco podrán abandonar la sesión antes de su finalización, sino por motivos justificados y previa autorización del o la Presidenta del Concejo.
Ahora bien, de acuerdo al contexto jurisprudencial así como del normativo descrito precedentemente, se evidencia que los ahora demandados actuaron de manera ilegal y arbitraria, denotando medidas de hecho proscritas en un Estado Constitucional de Derecho, desconociendo inclusive los propios preceptos normativos que rigen su actuar como Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, por cuanto, procedieron a crear una Directiva paralela de manera ilegítima, cuando mediante Resolución Municipal 060/2013 de 20 de junio, el referido Concejo Municipal, aprobó la conformación de la Directiva del mencionado de la siguiente manera: Presidenta, Carmen Muriel Cruz Claros; Vicepresidente, Carlos Vera Flores; y, Secretaria, Wilma Fernández Herbas, autoridades que debían ejercer sus funciones por un año, es decir, hasta el 20 de junio de 2014; sin embargo, ante supuestas irregularidades cometidas por los ahora accionantes, traducidas en la inobservancia del correcto desarrollo de las sesiones y la suspensión y abandono sucesivo de las mismas; tanto el Reglamento Interno como la Ley de Municipalidades (aplicable al presente caso), tienen previstos procedimientos administrativos dispuestos para suspender o sancionar a los Concejales ante la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, no pudiendo los demandados desconocer éstos, así como el Estado Constitucional de Derecho, realizando actos contrarios al orden constitucional, prescindiendo totalmente de los mecanismos institucionales vigentes establecidos en el ordenamiento jurídico a efecto de sancionar y/o remover a las autoridades que cometieren faltas en el ejercicio de sus funciones.
En el caso concreto, no se advierte que alguno de los accionantes se encuentre dentro de los presupuestos previstos en el art. 156 del Reglamento Interno, toda vez que ninguno de éstos presentaron su renuncia, a efecto de que a consecuencia de esa dimisión, se proceda a la elección de una nueva autoridad, requisito sine qua non que fue desconocido por los demandados, quienes procediendo primero, a “abrogar” la Resolución Municipal 060/2013, mediante la cual se constituyó la Directiva del Concejo Municipal ahora accionante, a través de la Resolución Municipal 085/2013 de 10 de diciembre, conformaron una “nueva Directiva” cuando la anterior se encontraba aún vigente; asimismo, no se respetó lo previsto por el art. 13 del indicado Reglamento, por cuanto, la elección de una nueva Directiva en situaciones normales debe producirse luego de haberse cumplido el periodo de funciones, cual es de un año.
Igualmente se advierte que los demandados no observaron lo previsto por el art. 97 del Reglamento Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero, toda vez que Nelson Mariscal Sejas en su condición de Presidente a.i. del referido Concejo Municipal en sesión de 10 de diciembre de 2013, asumió dicho cargo en calidad de Decano, no pudiendo continuar la sesión ya iniciada por la autoridad legalmente establecida, quien era en ese caso, Carmen Muriel Cruz Claros, Presidenta del mencionado Concejo Municipal, quien instaló la sesión de Concejo de esa fecha.
Consecuentemente, la medida de hecho en el caso de análisis se encuentra acreditada, por lo que corresponde conceder la tutela solicitada.
En consecuencia el Juez de garantías, al declarar “improcedente” la acción, no evaluó en forma adecuada los datos del proceso ni las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Plurinacional de Bolivia; en revisión, resuelve:
1º REVOCAR la Resolución de 15 de enero de 2014, cursante de fs. 974 a 976 vta., pronunciada por el Juez Primero de Partido, de Sentencia Penal y Liquidador de Montero del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.
2º En el marco de los principios de seguridad jurídica y favorabilidad de los administrados, se dispone la validez de todos los actos y resoluciones que hubieran dictado los demandados, a fin de que la concesión de la tutela no repercuta negativamente en los ciudadanos del propio Municipio.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO