DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0152/2015

Respecto al numeral 17 del artículo 34 del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La jurisprudencia constitucional, a través de la DCP 0004/2015 de 14 de enero, sobre las demoliciones estableció que: ‘La demolición de los inmuebles, debe estar sujeta a normativa municipal, que contemple, las reglas y el procedimiento administrativo al cual debe estar sujeto la demolición de inmuebles, garantizando fundamentalmente las reglas del debido proceso, entendiendo que dichas reglas no solo son para el ámbito judicial, sino también, para el ámbito administrativo; consecuentemente, el Órgano Ejecutivo, del Gobierno Autónomo Municipal, podrá ordenar las demoliciones de inmuebles, siempre y cuando emerjan de la sustanciación de un proceso administrativo, respetando derechos y garantías constitucionales.

Por otro lado, la demolición en sí, emergente como consecuencia de un debido proceso, debe ser ejecutada por el ejecutivo municipal, por tratarse de una competencia asignada por la Constitución Política del Estado, consecuentemente la coordinación con otras autoridades que no sean municipales, no es una previsión que deba contemplarse en la carta orgánica ni en otras disposiciones municipales, ya que ello implicaría una regulación para otras entidades, vulnerando el principio de igualdad y lealtad institucional de las ETAs’.

Con relación al art. 47 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “Con referencia a la jerarquía normativa interna de los gobiernos autónomos municipales, la DCP 0016/2015 de 16 de enero, recogiendo entendimientos de la jurisprudencia constitucional, concluyó que: La DCP 0001/2013, señala que: ‘La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: «Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos». En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ahí la costumbre de señalar que los Concejos Municipales reglamentan la ley.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales.

Finalmente, el art. 410.II de la CPE, referente a la aplicación de la norma, no ha previsto un mandato expreso que identifique la naturaleza o la jerarquía de una Ordenanza Municipal, por lo que el único marco normativo que establece su vigencia y define su naturaleza y alcance, es la Ley de Municipalidades, ley que será abrogada por la Carta Orgánica en su jurisdicción territorial, una vez que esta entre en vigencia. Por tanto se debe señalar de manera precisa al interior de la Carta Orgánica o en una ley municipal, los alcances y la naturaleza de este tipo de norma’.

En referencia a las facultades legislativa y reglamentaria de los órganos de las entidades territoriales autónomas la DCP 0003/2014 de 10 de enero ha expresado lo siguiente: ‘…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo…’.

De la jurisprudencia descrita y  sujeta al artículo 1 de la CPE, en la que se describe que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario con autonomías fundada en una pluralidad jurídica, se tiene que ahora las entidades territoriales autónomas gozan principalmente de la facultad legislativa para la emisión de su propia legislación en apego siempre a la Constitución Política del Estado como expresión del carácter unitario adoptado por nuestro Estado, puesto que el texto constitucional establece una jerarquía normativa en su art. 410 y para el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, las entidades territoriales autónomas municipales deben elaborar y emitir su propia legislación de alcance general, asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por órgano emisor, no obstante el reconocimiento de prevalencia de la ley municipal en relación a cualquier otra norma jurídica emitida por ambos órganos, que exprese claridad y precisión a momento de su aplicabilidad, garantizando la seguridad jurídica enunciada por la Constitución Política del Estado.

En ese sentido, para garantizar la seguridad jurídica en la ideación, elaboración y emisión de instrumentos normativos, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) Identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (Concejo Municipal y ejecutivo municipal por separado); b) Naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance  de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del Gobierno Autónomo Municipal; y, c) La jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los  instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; finalmente, siguiendo la misma voluntad del Constituyente, en el afán de dotar de seguridad y certeza jurídica en la aplicación preferente de las normas que conforman el ordenamiento jurídico boliviano, determinando la incorporación de un precepto que regule la jerarquía normativa en general, será menester que el estatuyente municipal obre del mismo modo, incorporando en su norma institucional básica, un precepto similar que de manera coherente garantice la prelación adecuada en la aplicación de sus normas”.