SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0326/2019-S2

Rodolfo Edmundo Rocabado Benavides, Ministro de Salud, a través de sus representantes legales; mediante informe escrito de 10 de enero de 2019, que cursa de fs. 265 a 280 vta.; y, en audiencia señaló que: i) El Sistema de Salud se encuentra orgánicamente dividido incluso antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado y la implementación de las autonomías; categorizando los centros de salud, hospitales e institutos en niveles de atención que son el primero, segundo, tercero y cuarto; y, cada nivel es caracterizado a través de normas técnicas aprobadas por el Ministerio de Salud; ii) La gestión administrativa, financiera, técnica y legal de los establecimientos de salud de primer, segundo y tercer nivel, se ejerce por las Entidades Territoriales Autónomas según sus competencias concurrentes establecidas en los                       arts. 299.II.2 de la CPE y 81.III.1 y 2 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010-; mientras que, los establecimientos de salud de cuarto nivel quedaban bajo la administración del Ministerio de Salud -empero en la actualidad no existían-;                iii) Resaltó que el Sistema Público de Salud se encontraba dividido en tres subsectores: El público, el privado y el de la Seguridad Social de Corto Plazo; y, en ese sentido la Asamblea Legislativa Plurinacional, determinó la distribución de las responsabilidades emergentes de la competencia -según la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”-, limitándose las facultades del nivel central del Estado -representado por el Ministerio de Salud- a lo establecido por el art. 298.II.17 de la CPE; iv) Cada establecimiento de salud resultaba trascendental para brindar un servicio adecuado, pues si uno dejaba de funcionar, se daba lugar a condiciones de disminución de la calidad y seguridad en las prestaciones; incrementándose las situaciones de incertidumbre, peligro y vulnerabilidad; además, considerando que el servicio de salud -según los                 arts. 35.I de la CPE, 12 del PIDESC y la Observación General 14 de 11 de agosto de 2000 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC)- guardaba una relación directa con los principios de continuidad, integridad, eficacia y eficiencia, universalidad y confianza legítima; y, elementos como la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad; v) A nivel nacional, ningún establecimiento de salud se encontraba bajo la gestión administrativa, técnica, financiera o legal del Ministerio de Salud; sino que, tales atribuciones respeto a los establecimientos de salud de tercer nivel correspondían al Gobierno Autónomo Departamental y el SEDES La Paz; mientras los Gobiernos Autónomos Municipales, tenían dichas competencias respecto a los hospitales de primer y segundo nivel; vi) Aclaró que los Gobiernos Autónomos Departamentales y el SEDES, asumiendo su rol de autoridad en salud dentro de su territorio -incluyendo el primer, segundo y tercer nivel- contaban con atribución de fiscalizar la inasistencia de los servidores públicos -en ejercicio de la autonomía en la reglamentación y gestión ejecutiva sobre el Sistema de Salud departamental-, pudiendo además imponer las sanciones pertinentes según la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-;   vii) La SCP 1104/2017-S2, se refirió a la tuición del Ministerio de Salud, que incluye a los entes gestores del Sistema de Seguridad a Corto Plazo de forma expresa; empero, la acción tutelar en consideración se encontraba limitada al subsector de salud cuyos actores de fiscalización eran los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales respectivamente; por lo que, el paro de                   29 de noviembre de 2018 que fue acatado por establecimientos de primer, segundo y tercer nivel, correspondía ser atendido por las señaladas instancias; viii) Según la doctrina, las normas nacionales e internacionales, en casos donde existía contraposición de los derechos a la huelga y a la salud, éste último tiene prevalencia por su relación directa con el derecho a la vida; consecuentemente, según establece el art. 38.II de la CPE, correspondía garantizar a quienes reciben los servicios de salud (determinada atención o tratamiento médico) que dicho servicio no sea interrumpido, bajo el entendido de que tal suspensión implicaba una amenaza potencial de su derecho a la vida respecto a su propia subsistencia física, existiendo jurisprudencia que razonó de igual forma como la contenida en las Sentencias Constitucionales (SSCC) 0004/2001, 1805/2010-R y 1441/2011-R y la SCP 0443/2015-S1 de 8 de mayo; y, en la jurisprudencia comparada; ix) La OIT definió como servicio público esencial a aquel cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de una persona o parte de la población; por lo que, ha previsto un límite a la huelga cuando afecte a un servicio público esencial, para asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo en condiciones de seguridad de las instalaciones; y, x) De lo referido, concluyó que la interrupción del servicio público esencial de la salud, así sea de forma parcial -considerando el funcionamiento de los servicios de emergencias- involucraba una lesión a la salud en su doble connotación (como servicio público y como derecho); consecuentemente, era objeto de la acción popular como entendió la SC 1970/2011-R de 7 de diciembre; razones por las que en suma, solicitó se declare “probada en parte” (sic) la acción popular, respecto a las funciones que debían cumplir los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales de Nuestra Señora de La Paz y El Alto; e, “improbada” (sic) respecto al Ministerio de Salud, considerando el ámbito de sus competencias. En audiencia observó que los terceros interesados, únicamente podían actuar en la acción respecto a derechos que les fueran vulnerados, sin que corresponda que ingresen a mayores argumentos.

Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; a través de su representante legal en audiencia, señaló que: i) Se adhería a lo manifestado por su homólogo de Nuestra Señora de La Paz, en relación a las atribuciones, funciones y competencias de los municipios; ii) Uno de los requisitos de la acción popular según el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), era presentar la prueba o indicar donde se encontraba; sin embargo, se planteó la acción con base en hechos pasados y una pretensión preventiva sin demostrar objetivamente cuál era la amenaza futura; iii) La acción popular “…contra el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto se la dirige contra su representante legal; es decir, se acciona también contra una institución municipal pública…” (sic) y no obstante a que se solicitó subsanar la acción respecto al nexo de causalidad, el accionante brindó una respuesta general sin establecer tal vínculo sobre cómo el municipio amenazaba el derecho colectivo a la salubridad pública; iv) Según la configuración de la acción popular, -a su criterio- el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público tenían la obligación de plantear la acción; y, así ocurrió, pues el precitado Defensor ya interpuso una anterior demanda tutelar que fue denegada por aspectos formales; v) El tema objeto de la problemática, involucraba al Ministerio de Salud, Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales; y, en el marco de sus competencias ya se pidió informe del caso a la Secretaría Municipal de Salud; vi) Su competencia de administración se reflejaba en brindar el personal; y, proveer insumos, medicamentos e infraestructura; empero, existían profesionales médicos, personal de enfermería y de salud en general que no tenían dependencia del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; pues en algunos casos dicho personal dependía de forma directa del Ministerio de Salud; y, vii) No existía un elemento objetivo ni idóneo que permita determinar una eventual amenaza, tampoco se estableció un objeto claro o determinado; por lo que, impetró que se “declare la improcedencia” de la acción.

Luis Orlando Larrea García, Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz, en audiencia indicó que: i) La acción popular se basaba en hechos pasados pues al momento de realizar la audiencia de consideración, no se realizaba ninguna medida de presión; más bien, se encontraban en un cuarto intermedio entre el sector médico y los representantes del Ministerio de Salud; por lo que, se tenía evidenciada la inexistencia de amenaza alguna o supresión del derecho a la salud; ii) No tenía certeza sobre la incidencia del 80% del paro médico a nivel nacional; y, el accionante no demostró con prueba idónea la existencia de amenaza o peligro; iii) Se demandó a autoridades que no eran idóneas para asumir tal condición; iv) No pretendían oponerse a la implementación del SUS, es más el 5 de febrero de 2018, convocaron a los distintos colegios médicos para plantear y tratar un seguro; y, -lo que en primera instancia se denominó- la ley general de salud; asimismo, el 7 y 29 de mayo, 10 de septiembre, 15 y                    23 de octubre y 19 de noviembre, todos de 2018, se efectuaron nuevas convocatorias al sector, pues lo único que se pretendía era la sostenibilidad para tal implementación; v) El art. 36 de la CPE, hacía referencia al SUS; y, dicha denominación iba a generar un conflicto que debía analizarse en la vía constitucional en lugar de -a través de la acción popular- generar un conflicto de competencias entre municipios, gobernaciones y el nivel central del Estado;              vi) No podían oponerse a algo que no existía, considerando que se buscaba implementar un Sistema de Salud inexistente y carente de respaldo en una ley; toda vez que, actuar así sería inducir a servidores públicos a la comisión de delitos relativos a la disposición de bienes del Estado en una forma en la que no estaban destinados; y, vii) En relación a la jurisprudencia de Colombia, no era posible que dicho país se pronuncie sobre una huelga solidaria que tenía el propósito de actuar en favor de la colectividad brindándole un servicio de salud óptimo; tomando en cuenta que Bolivia -según una publicación del periódico Página 7- ocupaba el puesto cuarenta y ocho (no especificó los parámetros de clasificación) entre cuarenta y nueve países, a diferencia de Colombia; por lo que, en suma solicitó se deniegue la tutela.

Decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: i) Sobre la legitimación activa, de conformidad con el art. 136.II de la CPE; y, la SCP 1104/2017-S2, la acción popular podía interponerse por cualquier persona natural o en representación de una colectividad; y, en el caso de análisis, se tenía que la Resolución Suprema (RS) 21575 de 30 de junio de 2017 y Resolución Ministerial (RM) 801/18 de            3 de agosto de 2018, reconocían -respectivamente- la existencia del SINTRAPREN y la condición de Secretario General del accionante; por lo que, contaba con legitimación activa; ii) Sobre la legitimación pasiva, en relación a que los demandados no eran responsables de los hechos vulneratorios, según lo señalado por el art. 18.II de la CPE, corresponde aclarar que el deber del Estado de garantizar la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, se ejerce también a través de los gobiernos subnacionales, quienes tienen la tuición de administrar los servicios de salud en el marco de sus competencias; por lo que, no carecían de legitimación pasiva; iii) No hacía falta acreditar una “amenaza”, cuando existían hechos materializados como el paro de los días 3 y 4 de enero de 2019; además, considerando que dicho actuar constituía una circunstancia aceptada por toda la colectividad, aspecto que lo convertía en un hecho notorio que puede traducirse en folletos, revistas, artículos de prensa y otros, circunstancia que impedía controvertir el hecho; iv) La amenaza a los derechos invocados como lesionados en el presente caso se constituía en un hecho materializado pues de forma previa a las fiestas de fin de año 2018, existió la advertencia de paro; y, la misma se plasmó en la suspensión de actividades médicas los días 3 y 4 de enero de 2019, resultando ilógico pretender que el hecho consumado hizo desaparecer la amenaza; v) El derecho a la huelga como manifestación del derecho a la protesta, debía ejercerse dentro de los mandatos establecidos por la Ley y no de forma discrecional o arbitraria, aspecto tan evidente que el propio representante de la Caja Nacional de Salud (CNS) presentó al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la solicitud de su pronunciamiento respecto a la legalidad de la declaratoria de huelga; vi) Se tuvo por demostrado que el paro médico de 3 y 4 de enero de 2019, se produjo sin que el Estado de forma preventiva hubiera garantizado el derecho a la salud y su continuidad en desmedro de la colectividad por su inacción notable, considerando además que las autoridades demandadas no acreditaron que asumieron medidas preventivas ni posteriores a los acontecimientos; vii) El derecho a la salud no se limitaba al trabajo del sector involucrado (profesionales y personal de apoyo) sino que, imponía obligaciones al Estado respecto a infraestructura, equipamiento e insumos, en el ámbito de sus competencias; y, viii) Respecto a la cosa juzgada alegada con base en la SCP 1104/2017-S2, se tuvo que no era evidente tal extremo pues en aquella ocasión se dirigió la acción contra el Colegio Nacional de Médicos de Bolivia, estableciéndose que dicha instancia no tenía competencia ni tuición para determinar un paro a nivel nacional; sino que, las instancias Estatales ahora demandadas tenían la obligación de garantizar el acceso a la salud y su continuidad; además, a través del indicado fallo constitucional, no se ingresó al análisis de fondo de la problemática; razones por las cuales correspondía concederse la tutela, con la aclaración de que la Resolución no limita ni restringe el derecho a la protesta o a la huelga; sino que, únicamente establece que para su cumplimiento se observe el art. 53 de la CPE.

i)     Exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, que en el ámbito de sus competencias y en el plazo máximo de dos años, sancione una ley especializada que regule la limitación del derecho a la huelga del sector salud y las garantías compensatorias a favor de dicho sector, en el marco de lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,