SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0151/2020-S3

8)  Con relación a la falta de motivación y fundamentación en la Resolución Administrativa impugnada, las Resoluciones administrativas se basan en los informes técnicos legales debidamente “fundamentadas” y con la sugerencia que corresponde, en la presente causa se tiene la ficha de cálculo de la función económica social e informe en conclusiones en la que se basa plenamente la Resolución Final de Saneamiento explicando las razones legales y técnicas por la cual se emite la Resolución, no identificando vulneración a los artículos acusados; toda vez que, de acuerdo a la estructura del proceso administrativo, la autoridad recurrida mediante sus actos, identificó al beneficiario, realizó la verificación de la función económico social, analizó su cumplimiento o incumplimiento, realizó la socialización de resultados y emitió como resultado del acto administrativo, la Resolución Administrativa Final de Saneamiento. Que por los argumentos esgrimidos precedentemente se establece que se ha identificado incumplimiento a las normas previstas para el proceso administrativo en el punto 6 y 7 del tercer considerando referente al derecho a la petición respuesta oportuna, legítima defensa y debido proceso que omitió la autoridad administrativa posterior a la Sentencia Agroambiental Nacional mencionada dentro el proceso de saneamiento del predio denominado “El Gran Chaparral” lo que conlleva a amparar la demanda contenciosa administrativa.

Descrita ampliamente como se encuentra la Sentencia Agroambiental cuestionada corresponde responder a las denuncias referidas por la parte impetrante de tutela; en ese sentido, se tiene que el reclamo principal de los prenombrados es que las autoridades accionadas a tiempo de resolver los cinco primeros vicios identificados de su parte dentro del proceso de saneamiento desarrollado, no fundamentaron ni explicaron su determinación, pues a su criterio las mismas no habrían considerado que el beneficiario inicial no impugnó ni activó ningún mecanismo de defensa contra las irregularidades que ahora denuncian porque en ese momento ello no era necesario al habérsele permitido complementar la información sobre el cumplimiento de la función económico social, aspecto que posteriormente dentro de la prosecución del proceso de saneamiento no les fue posible, reactivándose de este modo las irregularidades que ahora observan y por las cuales solicitaron la nulidad de todo el proceso de saneamiento hasta la emisión de la Resolución intructoria inclusive, no habiendo considerado asimismo el principio de transcendencia ni la verdad material evidenciada; toda vez que, dicho aspecto incide en sus derechos al debido proceso y a la defensa.

De lo referido precedentemente y considerando la formulación realizada por la parte peticionante de tutela, debe diferenciarse dos aspectos esenciales, pues en principio se denuncia la falta de fundamentación y explicación de la Sentencia Agroambiental cuestionada respecto a los cinco vicios identificados de su parte, aludiendo la vulneración de su derecho a la defensa y al debido proceso; y por otro el cuestionamiento propiamente realizado a la respuesta vertida por las autoridades accionadas, introduciendo un nuevo factor a considerar.

Respecto a primer punto, y toda vez que justamente se denunció la presunta falta de fundamentación y motivación de la Sentencia -hoy impugnada-, corresponde referir que, de la revisión de dicho fallo concerniente a los cinco vicios aducidos por la parte accionante, los Magistrados accionados, respecto a la falta de publicación de las Resoluciones operativas refirieron que de la revisión de la carpeta de saneamiento constaba la Resolución identificativa R-ADM-TCO-0020-98 de 27 de agosto de 1998; por la cual, se instruyó al Director Departamental del INRA de Santa Cruz, la sustanciación del proceso de saneamiento, la Resolución Determinativa de Sub Áreas de 16 de febrero de igual año, y la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-0026-00 de 10 de junio de 2000 en la cual se intimó a las personas naturales y jurídicas que cuenten con derechos en el sub área 3 para apersonarse al INRA Santa Cruz en el plazo perentorio e improrrogable de treinta días computables a partir de su notificación por edicto, y que si bien en actuados cursaba una notificación de edicto agrario; empero, el mismo correspondía al sub área 5; no obstante ello, las autoridades accionadas evidenciaron que de los actuados respectivos se identificaba plenamente la participación del beneficiario inicial Diomedes Rodríguez Gálvez en las actuaciones realizadas por la autoridad administrativa, teniéndose constancia del acta de la campaña pública de 4 de noviembre de 2000, taller de información y planificación de pericias de campo y entrega de documentos, de los cuales se evidenciaba que el prenombrado se apersonó a la campaña pública, presentó diferente documentación, participó de las pericias de campo y suscribió varios documentos, concluyendo que no obstante la irregularidad detectada, con su propia actuación, dotó al trámite desarrollado de plena eficacia jurídica dando validez a dichos actuados, lo que a criterio de las referidas autoridades dio lugar a la aplicación del principio de convalidación, pues a partir de lo desarrollado de su parte logró sanear los supuestos actos de nulidad, más aun cuando el afectado no interpuso en su momento recurso impugnatorio alguno para reclamar dichos actos, sino que por el contrario participó activamente en el proceso suscribiendo distintos formularios, teniendo conocimiento de todas las actividades administrativas del INRA; por lo que, en atención a los principios de preclusión y convalidación determinaron que dicha irregularidad no implicó la vulneración de los derechos aducidos por los entonces demandantes del proceso contencioso administrativo.

Así también, en relación a la alegada irregularidad de la Resolución instructoria por no contener fecha de inicio y conclusión de los trabajos de campo, bajo esa misma línea de análisis, los Magistrados accionados indicaron que teniendo en cuenta que la finalidad de la Resolución instructoria es intimar a los interesados a que se apersonen al proceso desarrollado y de esta forma demostrar su posesión y el cumplimiento de la función económica social, que en el caso en cuestión la misma fue cumplida por cuanto no obstante las anomalías que ahora refieren los impetrantes de tutela, se verificó que el beneficiario inicial tuvo pleno conocimiento de los actos administrativos desplegados por el INRA, participando activamente de las audiencias públicas, y suscribiendo los distintos formularios pertinentes, aspecto que les permitió concluir en que habiéndose demostrado el cumplimiento de la finalidad de la Resolución instructoria no correspondía declarar su nulidad, más aun teniendo en cuenta que dichos aspectos tampoco fueron referidos pese a que el proceso de saneamiento fue objeto de control de legalidad en el proceso contencioso administrativo instaurado por la ABT de la cual emergió la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 66/2015 que anuló el proceso de saneamiento hasta que se emita un nuevo informe de conclusiones; por lo cual, tampoco identificaron irregularidades susceptibles de nulidad por los principios aludidos.

Dicho criterio igualmente fue asumido en relación a la denuncia de la fijación ilegal del plazo para las pericias de campo y a la duda razonable sobre la legalidad de la realización de la campaña pública y pericias de campo, partiendo del mismo examen en relación a la finalidad de la Resolución instructoria y la participación activa del beneficiario inicial durante todo el proceso de saneamiento, añadiendo que los entonces demandantes no demostraron la vulneración de su legítima defensa justamente basados en el activa participación del beneficiario durante todos los actuados desarrollados por el ente administrativo y la falta de activación de su parte en cuanto a los medios recursivos existentes conforme a lo previsto en el art. 51 del DS 25763; asimismo, sostuvieron que no es suficiente solo reclamar la existencia de algún vicio procesal a fin de la declaratoria de nulidad de todo el proceso para proteger simplemente las formas previstas por ley; sino que lo que interesa es analizar la transgresión de las garantías del debido proceso con incidencia en el derecho a la igualdad de la partes y el ejercicio del su legítima defensa, lo que en su caso conforme a los aspectos antes referidos no aconteció, inhabilitando la posibilidad de establecer la nulidad al no advertir un aspecto sustancial que lleve a tomar una medida de esa naturaleza, criterio que fue normativamente sustentado en los arts. 16 y 17 de la LOJ y 105 y 109 del Código Procesal Civil (CPC), aplicados supletoriamente de acuerdo al art. 78 de la LSNRA.

Finalmente en cuanto al quinto vicio referido por los peticionantes de tutela concerniente a  la presunta irregular citación del propietario por cuanto la misma no tenía fecha, igualmente los Magistrados accionados hicieron hincapié en la finalidad de hacerle conocer al interesado con la anticipación requerida de la actividad a llevarse a cabo así como de la participación activa del beneficiario inicial desde la campaña pública realizada hasta las pericias de campo, manifestando que, si bien no se consignó fecha de notificación; sin embargo, la misma cumplió con su finalidad, aspecto que bajo la consideración de los principios de convalidación y preclusión, los tuvieron por cumplidos dando lugar a la emisión del informe de conclusiones donde se sugirió el reconocimiento de una superficie considerable, pero posteriormente mediante informes complementarios se sugirió adjudicar otra superficie, lo que ocasionó que la ABT interpusiera el primer proceso contencioso administrativo emitiéndose la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 66/2015, no encontrando motivos valederos desde esa perspectiva para invalidar los actuados desarrollados como en efecto fue la emisión de la citada Sentencia Agroambiental.

Así, las autoridades accionadas manifestaron que teniéndose en cuenta que dicho memorándum de notificación tenía como objetivo comunicar al interesado de la actividad de planificación y programación de las pericias de campo, no obstante de que se haya observado el error en cuanto a la fecha de notificación y el acto realizado, se constató su participación y por ende el cumplimiento de su finalidad al haber suscrito en la parte inferior derecha como muestra de su participación, lo que convalidó los actos reclamados no advirtiéndose la trascendencia de dichos actuados formales -se reitera- dado el cumplimiento de su finalidad, lo que permitió a las mencionadas autoridades concluir que dichos defectos formales eran intrascendentes para producir una nulidad al no incidir en el proceso.

De lo que se advierte que la respuesta vertida por las autoridades accionadas en cuanto a los cinco vicios identificados, contó con la debida fundamentación y motivación, pues basaron su entendimiento en la aplicación de los principios de convalidación y preclusión sustentados a partir de la consideración de la nulidad procesal prevista en los arts. 16 y 17 de la LOJ referidos a la continuidad del proceso y preclusión; y, los arts. 105 a 109 del CPC concernientes a la nulidad de los actos procesales aplicados supletoriamente de conformidad al art. 78 de la LSNRA, estableciendo en líneas generales que en el caso de análisis no correspondía aplicar la nulidad impetrada debido a la convalidación suscitada en el proceso, pues no obstante a las observaciones realizadas, se constató el cumplimiento de la finalidad de todos y cada uno de los actuados cuestionados, existiendo diferente documentación que acredita la participación activa del beneficiario en el proceso desarrollado como el acta de audiencia pública suscitada el 4 de noviembre de 2000, las pericias realizadas el 14 de ese mes y año, la suscripción de diferentes formularios por parte del interesado, etc.; que igualmente fue sostenido por los accionantes al manifestar en audiencia que efectivamente el beneficiario inicial participó en el proceso y firmó distintos documentos; aspecto que permitió a las autoridades accionadas concluir en que las actuaciones manifestadas por el beneficiario inicial respecto a las observaciones que ahora se realizan, convalidaron las mismas otorgando validez y eficacia jurídica a los actuados desarrollados por el ente administrativo, lo cual se encuentra relacionado con el principio de preclusión dado que contra dichas actuaciones tampoco en su momento se interpuso recurso alguno; así también sostuvieron que las actuaciones reclamadas por los hoy impetrantes de tutela carecen de trascendencia precisamente porque dada la convalidación y preclusión no se advirtió la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso pues cada actuado cuestionado en los hechos cumplió su finalidad, y que ello desde la perspectiva de las nulidades procesales no hace factible disponer tal determinación, lo que conlleva a concluir que las señaladas autoridades no solo otorgaron una respuesta valedera y sustentable a los reclamos efectuados por los peticionantes de tutela, sino que la misma se encuentra debidamente fundamentada y motivada; correspondiendo por ello, denegar la tutela respecto a dichos elementos.

Ahora bien y conforme lo adelantamos anteriormente, el principal cuestionamiento de los ahora accionantes es en realidad la respuesta vertida por los Magistrados accionados, pues de su parte refieren que si bien es cierto que el beneficiario inicial participó de todas las actuaciones del ente administrativo y que en efecto suscribió y presentó diferente documentación en la parte inicial del proceso; empero, las mencionadas autoridades no habrían considerado que en ese tiempo no fue necesario impugnar las actuaciones observadas, por cuanto el INRA le permitió posteriormente complementar la información respecto al cumplimiento de la función económica social del predio, lo que dio paso a la emisión de la Resolución de adjudicación en su favor; y que al ser dicha Resolución anulada así como el proceso de saneamiento hasta la emisión del informe de conclusiones, en esta nueva prosecución del proceso de saneamiento no se les permitió presentar documentación complementaria, sino que para la determinación correspondiente únicamente se tomó en cuenta la información del trabajo de campo efectuado, activándose de este modo la relevancia de las primeras actuaciones que están relacionadas a la verificación del cumplimiento de la FES del predio, pues indican que si bien el beneficiario inicial participó de todas esas actuaciones; sin embargo, no se le habría otorgado el tiempo suficiente para poder preparar toda la documentación para dicho fin.

De lo descrito precedentemente se advierte que la importancia de las actuaciones que ahora se observan radica principalmente en su incidencia para la determinación posterior del cumplimiento de la FES del predio, pues como lo sostuvieron en la prosecución del proceso de saneamiento ya no se les habría permitido presentar documentación complementaria, sustentando a partir de ello la vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa.

Al respecto y a fin de clarificar lo acontecido en el proceso de saneamiento desarrollado sobre el predio “El Gran Chaparrral”, es importante manifestar que el argumento expresado en la presente acción tutelar en cuanto a la anulación total del derecho de la parte impetrante de tutela de presentar documentación complementaria para la verificación del cumplimiento de la FES amparada en los arts. 239.II y 240 del DS 25763 y por los cuales considera que ello debía habérsele permitido; ya fue conocido y resuelto a partir de la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 66/2015, en cuya demanda contenciosa administrativa de la cual emergió precisamente se denunció que en la verificación de la FES del predio no se constató mejoras y ganado vacuno, subsanándose este aspecto recién de forma posterior con datos inexistentes luego de las pericias de campo efectuadas; frente a lo cual, el argumento de la parte entonces tercera interesada (herederos del beneficiario inicial Diomedes Rodríguez Gálvez) refirió que si bien el principal medio de comprobación de la función económica social es la verificación directa en terreno en pericias de campo, ello no excluye la utilización de otros medios de prueba como planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite y otros con posterioridad a las mismas, pudiendo hacer uso de todos los medios de prueba conforme el art. 240 del DS 25763, y que en su caso el beneficiario Diomedes Rodríguez Gálvez presentó documentación respaldatoria de cumplimiento de la FES, la cual habría sido correctamente valorada por las fichas de registro de la FES y en las propias Resoluciones Finales de Saneamiento en aplicación justamente de los arts. 239 y 240 del señalado Decreto Supremo; a lo cual la referida Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 66/2015 manifestó que el art. 240 antes citado “…no podría interpretarse válidamente en sentido de que en forma posterior a la etapa de verificación en campo del predio en cuestión, donde no se verificó actividad ganadera o agrícola ni tampoco el interesado hizo a la existencia de ganado o registro de marca de ganado, se presente posteriormente documentación tratando de desvirtuar lo verificado en campo, mucho menos con documentación como el contrato de transferencia de ganado de 20 de diciembre de 2001, el cual es de fecha posterior a la verificación en campo realizada en noviembre de 2000 y de ninguna manera demuestra la realización de actividad ganadera idónea para el cumplimiento de la FES, ni mucho menos podría por sí mismo demostrar la existencia de 95 cabezas de ganado” (sic); y más adelante: “…si bien la demostración del cumplimiento de las FS o FES por parte del interesado puede efectuarse por todos los medios de prueba, ello no implica degenerar tal permisión en la posibilidad de modificar a discreción lo ya verificado o declarado en el predio mismo, mediante la presentación de sucesivas pruebas a criterio del interesado; extremo que desnaturaliza la finalidad de cada etapa del proceso de Saneamiento, principalmente la etapa de verificación de la FES en el predio mismo, ya que de ser posible modificar los datos de campo mediante prueba documental posterior, la constatación en el predio carecería de relevancia y finalidad; debiendo entenderse que la posibilidad de presentar más prueba es con el objeto de complementar o corroborar lo ya verificado en campo o lo declarado por el interesado a momento de dicha verificación, pero no así presentar y hacer valer prueba contradictoria, no anunciada y que desvirtúe lo constatado en el predio conforme se puede interpretar del art. 239 del D.S. N° 25763” (sic); y concretamente sobre la participación de los terceros interesados refirió: “Respecto a lo alegado por la representante de los terceros interesados apersonados al proceso, herederos de Diomedes Rodríguez Gálvez, quien sostiene que debería interpretarse el Reglamento y en especial el art. 240 del D.S. N° 25763 de manera integral, compatible con las disposiciones constitucionales, el derecho a la defensa y el principio de favorabilidad, la verdad material y el aforismo jurídico de ampliar lo favorable y restringir lo odioso; corresponde señalar que conforme se tiene precisado líneas arriba, el art. 240 del D.S. N° 25763 no podría ser aplicado para alterar lo ya verificado en el predio mismo por parte de funcionarios del INRA, con mayor razón si durante tal verificación (…) el interesado no hizo mención u observación alguna a que el predio fue encontrado baldío y sin uso, no contando en la casilla de ‘Observaciones’ ninguna reserva o aviso de que presentará mayores elementos de prueba para demostrar el cumplimiento de la FES…” (sic); en ese sentido, y a fin de la resolución de la demanda contenciosa administrativa planteada concretamente manifestó: “…se advierte que el proceso de Saneamiento del predio ‘El Gran Chaparral’  no se ajustó a derecho, dando lugar a la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST 0272/2004 de 28 de septiembre de 2004 (…) que indebidamente reconoce una  superficie de 2036,3146 Has. bajo la denominación de ‘El Gran Chaparral’ a favor de Diomedes Rodríguez Gálvez, bajo la clasificación de Mediana propiedad Ganadera, vía adjudicación, mediante documentación que no responde a la verificación en campo y resulta contradictoria con lo verificado por los funcionarios del INRA…” (sic), siendo este el motivo por el cual precisamente se dispuso la nulidad de obrados solo hasta el informe de conclusiones, y a partir de cuya emisión el trámite del proceso de saneamiento debía proseguir su curso, teniendo en cuenta respecto al cumplimiento de la FES lo ya verificado en el predio.

Ahora bien teniendo claro dicho aspecto, que solo fue referido a fin de tener un panorama amplio de lo acontecido y determinado, los peticionantes de tutela manifestaron a partir de esta decisión y considerando que el proceso debió continuar tomando en cuenta a fin de la verificación del cumplimiento de la FES solo el trabajo de campo ya efectuado, que lo actuado en las primeras etapas del proceso recobraron importancia, considerando que a su criterio existían suficientes razones para declarar la nulidad de los mismos, pues -a decir de su parte- estos repercutieron en ese entonces respecto a la verificación en campo del cumplimiento de la FES del predio, denunciando que el beneficiario inicial no pudo contar con la documentación pertinente a fin de probar la misma por las observaciones realizadas.

Sobre los supuestos vicios aludidos en relación al inicio del proceso de saneamiento conforme se advirtió detenidamente a tiempo de determinar la adecuada y suficiente motivación y fundamentación de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 61/2018, que en esencia estuvo basada principalmente en el cumplimiento de la finalidad de cada acto cuestionado, pues como se sostuvo, a pesar de las observaciones realizadas, cada uno de los actos cumplió el fin al que estaban destinados, lo correspondiente a la convalidación de las observaciones, así como la imposibilidad de cuestionarlos posteriormente dado el principio de preclusión, sostenidas por las autoridades accionadas, fue refutada por la parte accionante manifestando que las señaladas autoridades no consideraron que en su momento no fue necesario activar ningún medio de impugnación por cuanto posteriormente se le permitió presentar documentación complementaria a fin de demostrar el cumplimiento de la FES del predio, lo cual -posteriormente- ya no fue posible -como pudo verificarse- dada la emisión de la primera Sentencia Agroambiental, y por lo cual es que justamente solicitaron a través de su demanda contenciosa administrativa la nulidad de dichos actuados, frente a lo cual cabe referir que ello de manera alguna implica que las razones expuestas en la Sentencia Agroambiental ahora analizada no existieran o no fueran evidentes, pues debe quedar claro que es decisión de la parte interesada hacer uso o no de los medios que tiene a su alcance para cuestionar aspectos que considera adversos; en ese sentido, manifestar que las autoridades accionadas no consideraron que en su momento la parte interesada no le era necesario activar los mecanismos de impugnación, de manera alguna repercute en los fundamentos sostenidos en el Sentencia, pues a pesar de ello, fue la parte  impetrante de tutela la que decidió no interponer recurso alguno para el correcto desarrollo de los actuados, al margen de lo cual debe hacerse énfasis que conforme se vio en detalle, cada aspecto cuestionado por los prenombrados sobre los actuados desarrollados, cumplió enteramente su fin a partir de lo cual a más de la convalidación y preclusión debe tenerse en cuenta precisamente que la finalidad de los mismos fue observada con lo que hace inoperable la consideración de los mismos a fin de establecer la nulidad de actuados; por lo que, a pesar de la referencia realizada por los ahora peticionantes de tutela corresponde mantener firme el fallo analizado habiéndose advertido la adecuada fundamentación y motivación referida en cuanto a los aspectos reclamados.

Respecto a los derechos al patrimonio propio y a la propiedad privada; a la propiedad de la tierra que cumple una función económica social y la observancia del principio de que la tierra es para quien la trabaja; a dedicarse al comercio e industria; y, a la iniciativa privada y libertad de empresa, así como a los principios de legalidad, seguridad jurídica y verdad material, no corresponde emitir criterio alguno por cuanto como se estableció, dada la nulidad dispuesta en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 061/2018, los accionantes a partir del efecto jurídico emergente de dicha determinación, tienen la posibilidad de hacer uso de los medios recursivos que consideren pertinentes a fin del resguardo de tales derechos y principios.