ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2017. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SÉPTIMA LEGISLATURA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. 28 DE NOVIEMBRE DE 2017. PONENTE: MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA ADJUNTA: BRENDA MONTES

b. Promulgar, publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos.

c. Presentar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a más tardar el día treinta de noviembre, la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el año inmediato siguiente, o hasta el día veinte de diciembre, cuando inicie su encargo en dicho mes.

Asimismo, por lo que hace a la motivación de los actos legislativos, este Alto Tribunal ha sustentado que puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y tratándose de las reformas legislativas esa exigencia se despliega cuando se detecta alguna "categoría sospechosa"; mientras que la ordinaria se presenta cuando no está en juego alguna de esas categorías, es decir, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso, porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo.

En atención a esa diferenciación, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que en determinados campos –como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental– un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias, por lo que su análisis debe ser poco estricto con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador.(17)

En todo caso, las razones contenidas en los dictámenes legislativos deben justificar, en términos generales, la necesidad de emitir o reformar el ordenamiento correspondiente, sin tener que hacerlo respecto del texto de todos y cada uno de los artículos, lo que se corrobora con el hecho de que el propio dictamen debe concluir con proposiciones claras y sencillas, siendo la discusión donde se podrá hacer el análisis particular de los preceptos relativos.

Luego, si se toma en cuenta que el legislador puede definir en cada época qué contribuciones son necesarias para cubrir el gasto público, de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas que prevalecen en cada época, así como a las responsabilidades que el Estado va asumiendo en la prestación de los servicios públicos, entonces, es evidente que tratándose de leyes tributarias, la motivación está inmersa en el propio fin que persigue la contribución que es destinarla a cubrir el gasto público en beneficio de la colectividad, de ahí que el legislador no esté obligado a razonar o explicar en el proceso legislativo respectivo, el porqué se crea la prestación patrimonial pública, al existir, adicionalmente, el deber de contribuir para tales gastos.

Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por los motivos que la informan, la tesis 2a. LXXV/2005 sustentada por esta Segunda Sala que lleva por rubro: "RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL TÍTULO IV, CAPÍTULO VI, DENOMINADO ‘DE LOS INGRESOS POR INTERESES’ DE LA LEY RELATIVA, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 16, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2003)."(18) En este orden de ideas, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no estaba obligada a expresar en el proceso legislativo los motivos específicos para disminuir el porcentaje de reducción en el valor de las construcciones del 1 % (uno por ciento) al 0.8 % (punto ocho por ciento), aun cuando dicho porcentaje trascienda a la determinación de la base gravable del impuesto, sobre todo si se toma en cuenta que la atribución constitucional de expedir leyes y crear tributos, es una manifestación directa del mandato conferido a los representantes populares, con el objeto de cumplir fines esenciales del Estado que, si bien debe observar las reglas del procedimiento legislativo y respetar las prerrogativas de los gobernados, no llega al extremo de explicar o justificar a plenitud la imposición de la prestación patrimonial ni su configuración, en los términos que consigna la propia Constitución para este tipo de prestaciones; bastando en ese sentido, la voluntad del órgano legislativo y un desarrollo parlamentario que permita a sus integrantes deliberar sobre la conveniencia de su establecimiento o modificación.(19)

En esta línea de pensamiento, también debe desestimarse lo alegado por los promoventes, en el sentido de que existe una variación o diferencia en la tasa contenida en el artículo vigésimo tercero transitorio de la iniciativa enviada por el Ejecutivo Local (1 %) y el diverso vigésimo tercero transitorio contenido en el dictamen emitido por las Comisiones y posteriormente aprobado por el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (0.8 %), sin que en el referido dictamen se funde y motive la razón de dicha disminución de la tasa, pues esa sola circunstancia es insuficiente para estimar que dicho decreto es inconstitucional, dado que este Alto Tribunal sostiene que las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno la facultad del legislador para crear o modificar una ley, de ahí que pueda apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa y modificar los textos propuestos, aun cuando éstos tengan un efecto o alcance distinto al expresado por el autor de tal iniciativa. Así deriva de la jurisprudencia P./J. 15/1992 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se lee bajo el rubro: "LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN."(20)

En tales términos, el acto legislativo por virtud del cual se modificó uno de los elementos para determinar la base gravable del impuesto predial del Distrito Federal no transgrede los principios de fundamentación ni motivación previstos en el artículo 16 de la Constitución Federal.

Aunado a ello, lo anterior, tampoco es violatorio del principio de seguridad jurídica pues dicho principio es respetado cuando las normas que facultan a las autoridades administrativas para actuar en determinado sentido, encauzan el ámbito de esa actuación a fin de que el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice y que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado y acotado, de tal manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados, no resulte caprichosa o arbitraria; sino en todo caso justificada por las circunstancias jurídicas que confluyan en cada situación atendida por la autoridad.

Por lo que, si como se explicó con antelación, la forma y términos en que debe aplicarse la reducción de referencia al calcular el valor de las construcciones –conforme a la tabla de valores unitarios de las mismas–, se encuentra expresamente consignada en un acto formal y materialmente legislativo, como lo es el vigésimo tercero transitorio del decreto impugnado, sin que deje margen a la arbitrariedad de la autoridad administrativa para determinar este elemento que integra la base gravable del impuesto, es claro que no transgrede el principio de seguridad jurídica, aun cuando en el proceso legislativo de donde deriva, no se hayan expresado las razones para prever un porcentaje de reducción del 0.8 % (punto ocho por ciento), en lugar del 1 % (uno por ciento) que previo a la reforma, preveían las normas relativas.

I.2. Análisis del argumento en el sentido de que el artículo 130, fracción I, del Código Fiscal en análisis, transgrede el principio de legalidad tributaria, toda vez que el legislador no aplicó correctamente el procedimiento establecido en el artículo 18 del mismo ordenamiento, pues con base en el numeral 8 de la Ley de Ingresos de la Ciudad de México, las cuotas y tarifas de las contribuciones, las multas, valores y, en general, las cantidades establecidas en dicho código tributario, vigentes en dos mil dieciséis, debieron actualizarse a partir del uno de enero de dos mil diecisiete, con el factor de depreciación de tres punto noventa y nueve por ciento (3.99 %).

El alegato de los promoventes refiere, esencialmente, que los valores que definen los rangos de tributación en su límite inferior y superior de la tarifa bimestral para el cálculo del impuesto predial, no se ajustaron para atender la evolución de la inflación, esto es, no se elevaron conforme al factor de tres punto noventa y nueve por ciento, incumpliendo con dicha actualización y provocando con ello aumentos al impuesto predial muy superiores al factor de mérito.

Al respecto, cabe señalar que el motivo de invalidez señalado pretende demostrar la transgresión al principio de legalidad, de la tarifa prevista en el artículo 130, fracción I, del Código Fiscal del Distrito Federal, a partir de la inobservancia de otras normas ordinarias, como lo son el diverso 18 del mismo ordenamiento y el 8 de la Ley de Ingresos de la Ciudad de México, lo cual no es factible, pues la inconstitucionalidad de una norma depende únicamente de su contradicción con la Constitución Federal.(21)

Sin que obste a lo anterior, el hecho de que este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 549/2012, haya sostenido que la antinomia entre normas del mismo rango puede generar una violación al principio de seguridad jurídica; pues en el caso, no se advierte que las normas impugnadas sean contradictorias.

En efecto, la existencia de incongruencias entre normas se comprueba cuando se descubre que un mismo hecho ha sido objeto de una regulación contradictoria, aunque para sostener ello, no basta, naturalmente, que cada una le atribuya consecuencias jurídicas distintas a un mismo supuesto, pues la simple discrepancia de sus partes dispositivas no implica contradicción.

Esto, pues el encargado de aplicar normas abstractas a situaciones particulares sólo se enfrenta a una contradicción auténtica cuando el conflicto entre la prohibición y el facultamiento condiciona la absoluta incompatibilidad de la norma que prohíbe y la que faculta, o lo que es igual, cuando, en virtud de tal incompatibilidad, la aplicación simultánea de esos preceptos resulta imposible.

Conforme a ello debe tenerse presente que el artículo 18 del Código Fiscal(22) en análisis prevé que las cuotas y las tarifas de las contribuciones, entre otras, vigentes en el mes de diciembre de cada año, se actualizarán a partir del primero de enero del año siguiente, con el factor que al efecto se establezca en la ley de ingresos.

En ese sentido, la Ley de Ingresos de la Ciudad de México para dos mil diecisiete estableció en su artículo 8,(23) que dichas cuotas y tarifas se incrementarían en 3.99 % (tres punto noventa y nueve por ciento), salvo cuando los ajustes requieran ser distintos debido a la conveniencia o necesidad de redondear cantidades monetarias, asociada a la imposibilidad o dificultad de nominar los pagos en cantidades que resulten prácticas para su pago, a partir de una determinada base.

Finalmente el artículo 130, fracción I, del Código Fiscal del Distrito Federal, tal como se explicó previamente, establece la tarifa bimestral a aplicar en el impuesto predial.

En efecto, el Código Fiscal en estudio establece que dichas cuotas y tarifas se deben actualizar cada año, conforme al factor que se indique en la Ley de Ingresos –la cual estableció para dos mil diecisiete el factor inflacionario (3.99 %)–, mientras que el 130, fracción I, en específico, establece la tarifa bimestral para el impuesto predial, misma que se deberá ajustar conforme a ello, en su actualización.

Esto es, la aplicación de las normas es conjunta, pero en ningún momento se genera una contradicción o antinomia entre las mismas, que conlleve por ello una transgresión al principio de seguridad jurídica.

De ahí que, como se afirmó, la cuestión aducida por los promoventes se refiere, en todo caso, a la inobservancia de dichas normas y no a evidenciar un vicio de inconstitucionalidad de las mismas.