ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2017. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SÉPTIMA LEGISLATURA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. 28 DE NOVIEMBRE DE 2017. PONENTE: MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA ADJUNTA: BRENDA MONTES

III.1. Estudio del argumento en el sentido de que el aumentar solamente la cuota fija y el porcentaje a aplicar sobre el excedente del límite inferior en la tabla de la tarifa bimestral para calcular el impuesto predial bimestral a pagar, sin ajustar los rangos de tributación, ocasiona que dichos pagos se vean aumentados mucho más que la inflación. Tal y como se advierte de su lectura integral, en el primer concepto de invalidez, los accionantes pretenden evidenciar la inconstitucionalidad de la norma por transgresión al principio de proporcionalidad tributaria –entre otros–, al únicamente haber incrementado en la tarifa contenida en el artículo 130, fracción I, de referencia, la cuota fija y el porcentaje sobre el excedente del límite inferior, sin hacer lo mismo con los rangos de tributación, lo que a su juicio provoca que se aumenten las cargas fiscales para los contribuyentes, sin que cambien las características de los predios y sin que el legislador determine un cambio de tasas.

De conformidad con este principio, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad de cada sujeto pasivo, esto es, en función de su potencialidad real para contribuir a los gastos públicos, de manera que las personas que tengan mayor riqueza gravable tributen en forma diferenciada y superior a aquellos que la tengan en menor proporción.(30)

Por tanto, el principio de proporcionalidad tributaria se respeta en la medida en que se atiende a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, pues debe pagar más quien tiene mayor capacidad contributiva y menos el que la tiene en menor proporción.

En ese contexto, para analizar la proporcionalidad del sistema de tributación del impuesto predial del Distrito Federal, es menester considerar la fuente de riqueza que se grava y el mecanismo establecido para cuantificar la base gravable del tributo.

Ahora bien, el artículo 130 del Código Fiscal del Distrito Federal, en su fracción I, establece que el impuesto predial se calculará por periodos bimestrales aplicando al valor catastral la tarifa siguiente:

Como se puede advertir, la tarifa del impuesto predial se estructura conforme a un sistema de rangos o parámetros determinados entre un mínimo y un máximo según el valor catastral del inmueble –que constituye la base gravable–, con cuotas fijas y tasas aplicables sobre el excedente del límite inferior.

En efecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 29/2008, en sesión de doce de mayo de dos mil ocho, se estableció que, aun cuando el legislador cuenta con un amplio margen para la configuración de los elementos esenciales del tributo, lo cierto es que la tasa o tarifa impositiva debe ser coherente con su naturaleza a fin de evitar que se ponga en riesgo un postulado constitucional o el acceso a valores mínimos humanos, motivo por el cual, la idoneidad de la tasa o tarifa establecida por el legislador es un factor fundamental para determinar si el tributo de que se trata vulnera o no el principio de proporcionalidad tributaria.

Así, se precisó que para analizar la idoneidad de la tasa o tarifa de una contribución es importante considerar las diferencias existentes entre los distintos tipos de tasas o tarifas aplicables, como son:

a) Específicos: Se aplica a bases impositivas expresadas en magnitudes distintas al dinero (como medidas de longitud –metro–, de capacidad –litro– y de masa –kilogramo–) de tal modo que la tasa consiste en una cifra fija para cada unidad.

En este caso la tasa permanece inmutable, cualquiera que sea la extensión de la base imponible, pues el importe de la deuda varía en relación con la magnitud de la señalada base; tasa que suele emplearse en los impuestos reales puros o que carecen de subjetivización alguna, y en los impuestos indirectos siempre que la base impositiva parta de una medida o capacidad, aunque al final pueda expresarse en un valor monetario.

b) Porcentuales: Si la base imponible está conformada, como ocurre de ordinario, por el valor del objeto o de la operación, el tipo impositivo queda expresado en un determinado porcentaje de la base monetaria, que también permanece incólume ante la posible variación –menor o mayor– de esta base, aunque se diferencia del anterior porque esta última no puede colocarse en una medida o capacidad, por lo que pueden ser aplicables excepcionalmente a algunos impuestos personales, a los reales y a los indirectos tanto al consumo como a las enajenaciones, si el valor de la operación o el bien no surge a partir de una unidad de medida o capacidad.

c) Mixtas: El impuesto se ajusta a la magnitud de la base con un criterio diverso como establecer varios porcentajes o cifras fijas, con arreglo a las variaciones de la fuente de riqueza elegida por el legislador ordinario como acontece en los distintos porcentajes del impuesto al valor agregado, o bien, atendiendo a la afectación que llegue a generar la imposición, de ahí que con las diversas tasas se pretenda lograr una mayor igualdad entre los sujetos obligados o incididos o se atienda a razones de política fiscal.

d) Progresivo: El tipo impositivo en vez de ser uniforme, se modifica al variar en menor o mayor grado la base imponible, la cual está dividida en escalones, en el que se prevé un gravamen cada vez más elevado hasta llegar a un límite máximo. La anterior progresividad escalonada es indudablemente mucho más perfecta para acercarse a la capacidad contributiva de los contribuyentes, que a su vez tienen que soportar la carga económica, en el que el tributo reconoce sus situaciones personales o familiares, de modo que puede aplicarse este tipo de gravamen al impuesto personal, a los subjetivos y, en algunas ocasiones, a los impuestos reales que guardan cierta subjetivización como los que recaen en la propiedad raíz, no así en los impuestos indirectos ya que si el valor monetario expresado en la base se puede dividir en unidades de medida o de capacidad, si fuese progresiva la tarifa, al final los gobernados por igual consumo podrían pagar más o menos impuesto, según si el consumo se hace en un solo momento o en varios, en tanto que la alícuota aumenta por cada renglón, generándose un problema de proporcionalidad tributaria.

De las consideraciones antes transcritas puede apreciarse que, el tipo de cuota progresiva (tarifa) aumenta a medida que incrementa la base gravable, mientras que la porcentual (tasa) no se modifica ante la variación de la misma sino que permanece estable; sin embargo, ambos tipos impositivos son compatibles con las contribuciones a la propiedad inmobiliaria como lo es el impuesto predial, en tanto permiten medir con precisión la capacidad contributiva del causante, pues aunque dicho tributo recae sobre una manifestación aislada de riqueza, lo cierto es que guarda cierta subjetivización al considerar otros aspectos distintos al valor del inmueble para su determinación, como lo es el uso o destino del mismo y en algunos supuestos, en unión de los anteriores, la situación personal del contribuyente.

En ese sentido, la aplicación de una tasa fija a cualquier nivel de patrimonio particular no supone que se contribuya de manera desigual, en virtud de que ante la variación de la base tributaria, la tasa, aunque es la misma, conlleva que el contribuyente pague más o menos conforme a esa modificación, reconociéndose así la capacidad contributiva individual. Igual acontece tratándose de la tarifa progresiva, la que al variar en función de la modificación de la base gravable, permite que pague más quien revela una mayor capacidad contributiva y menos el que la tiene en menor proporción. Así, la diferencia entre un sistema y otro, radica medularmente en que en la tasa fija, la variación de la cuota tributaria depende únicamente de la modificación de la base gravable, mientras que en la tarifa progresiva, depende tanto de la variación de dicha base como del porcentaje aplicable.

Ahora bien, en la especie, la progresividad de la tarifa –como criterio constitucional de proporcionalidad y equidad tributaria–, se consigue mediante la estructura de distintos rangos o parámetros de la base gravable definidos entre un límite mínimo y uno máximo, con la cuota fija y el porcentaje aplicable sobre el excedente del límite inferior, dado que ello permite cuantificar el gravamen en atención a la verdadera capacidad contributiva del causante, ya que la tasa no se aplica sobre el total de la base, sino únicamente a la porción que excede de cada rango y al resultado se le suma la cuota fija, cuya cuantía debe corresponder a la del impuesto a pagar en el límite superior del rango inmediato anterior, para compensar la diferencia de una unidad de medición de la base gravable entre un rango y otro.

En esa tesitura, es evidente que la progresividad de la tarifa del impuesto predial se asegura mediante la aplicación de los elementos integrantes de la tabla que la contiene y, por ende, es inconcuso, que su estructura no se puede analizar aisladamente, tomando en cuenta por un lado los distintos rangos de la base gravable y, por otro, las cuotas y las tasas o porcentajes aplicables para el cálculo del tributo, como lo pretenden los accionantes al señalar que si estos últimos fueron aumentados y los rangos de la misma no, ello hace desproporcional el impuesto.

Así pues, en el caso, no pasa inadvertido que en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Hacienda y Presupuesto y Cuenta Pública por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal del Distrito Federal, se precisó que, en atención a lo dispuesto en el artículo 18 del mismo ordenamiento, se actualizaban las cuotas y tarifas de las contribuciones conforme al índice inflacionario, lo que en principio permite suponer que los valores que conforman las tarifas (tasas y cuotas fijas) se incrementaron en dicha proporción.(32)

Ahora bien, en virtud que del análisis comparativo entre las tarifas vigentes en dos mil dieciséis y dos mil diecisiete, se advierte que los límites (inferior y superior) de todos los rangos de la tabla que contiene la misma, tal como lo aducen los promoventes, no sufrieron cambio alguno, en tanto que la cuota fija y el porcentaje aplicable al excedente del límite inferior sí fue incrementado; sin embargo, de ello no deriva su inconstitucionalidad, pues para considerarlo así tendría que demostrarse que la tarifa, tal como quedó estructurada, no es progresiva.

Esto es, aun cuando los rangos de la tabla no se hayan modificado, los valores correspondientes a la cuota fija y porcentaje a aplicar sobre el excedente del límite inferior debieron ajustarse en la medida que resultó necesaria para lograr que la progresividad de la tarifa sea efectiva.

Lo anterior se explica, en virtud de que la progresividad de la tarifa no implica únicamente un incremento en la alícuota al cambiar al renglón siguiente, pues es necesario además que esa alícuota se incremente en la misma proporción que aumenta la base gravable que conduce al cambio de renglón, para evitar un trato desigual a quienes se encuentran en situaciones semejantes e igual a quienes se ubican en supuestos disímiles.

De ahí que, el solo hecho de que la cuota fija y el porcentaje a aplicar sobre el excedente del límite inferior, que conforman la tarifa del impuesto predial vigente en dos mil diecisiete, no se hayan incrementado en la misma proporción, per se, no puede dar lugar a estimar que la tarifa no es proporcional y equitativa, pues ello en todo caso derivará de que la alícuota a pagar al cambiar de rango no se incremente en la misma proporción que aumenta la base gravable.

En tal virtud, para analizar la progresividad de la tarifa del impuesto predial, es necesario atender al propio mecanismo que la contiene, pero no sólo en relación con la tasa y cuota fija que se aplica sobre el excedente del límite inferior, sino además valorando que el aumento de la alícuota entre un rango y otro sea proporcional al incremento de la base gravable que conduce al cambio de renglón, para lo cual, la medición debe efectuarse con el comparativo del renglón superior, pues será el parámetro que determinará el ascenso que va ocurriendo en el impacto tributario. (33)

Así, atendiendo al mecanismo que prevé el precepto legal impugnado para calcular el impuesto predial y aplicando los propios valores de la tarifa, se obtiene el siguiente resultado:

Del anterior ejercicio deriva que existe progresividad en la tarifa del impuesto predial que prevé el precepto legal impugnado, toda vez que la diferencia de un peso entre un rango y otro se encuentra compensado con la cuota fija que se adiciona al impuesto marginal –que es el resultado de aplicar la tasa respectiva al excedente del límite inferior–, evitando que el impuesto se eleve de manera desproporcionada.

De tal manera, el aumento en una unidad del parámetro de medición de la base gravable que provoca un cambio de rango al rebasar su límite superior y quedar comprendido en el siguiente, conduce a que la carga tributaria sea mayor en proporción al aumento del valor catastral del inmueble de que se trate, sin que tal incremento en el impuesto a pagar resulte en una medida mayor a la que tiene lugar en el renglón anterior por un aumento de la misma cuantía de la base gravable.

Sin que obste a lo anterior, lo manifestado en los conceptos de invalidez en el sentido de que el hecho de que no se hayan modificado los rangos de la tarifa provoca aumentos injustificados en el pago del impuesto predial, pues este Máximo Tribunal ya ha determinado que el incremento considerable de un impuesto de un ejercicio fiscal a otro, incluso en más del cien por ciento, por sí, no puede dar lugar a estimar que se viola la garantía de proporcionalidad tributaria, toda vez que en la configuración del tributo, son múltiples los factores que se deben tomar en cuenta, como lo son, entre otros, la capacidad contributiva, la fuente de riqueza gravada y las necesidades colectivas que deben satisfacerse.(34)

A más de lo anterior, como se ponderó previamente, el legislador goza de un amplio margen de libertad que deriva de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica legitimidad democrática, dentro de los límites establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fundamentalmente los que derivan de su artículo 31, fracción IV.

Esa libertad de configuración del legislador en materia fiscal que reconoce el texto constitucional debe entenderse bajo la idea de que en ella se da espacio para diversas políticas tributarias, en virtud de que no se encuentran previamente establecidas en el Texto Fundamental las distintas opciones de los modelos impositivos, ni, por consiguiente, de las tasas aplicables a los impuestos.(35)

Por consiguiente, el análisis de las tasas creadas por el legislador frente a la garantía de proporcionalidad tributaria es procedente siempre que no se afecte el mérito político de su adopción, pues la limitante del control viene deducido del principio según el cual está vedado a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación las valoraciones de naturaleza política, ya que ésta se reserva en la Constitución Federal a los órganos de representación democráticamente responsables, por lo que el límite del ejercicio de esa facultad legislativa lo constituye la no confiscatoriedad del gravamen, de tal suerte que no se agote el patrimonio del causante o la fuente de la que deriva la obligación tributaria.

Finalmente, la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido que los principios constitucionales de la materia tributaria no permiten asumir que exista un sistema de tasas o tarifas justas per se, en razón de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no otorga elementos definitivos que permitan a este Alto Tribunal emitir un pronunciamiento definitivo sobre la suficiencia o corrección del tipo tributario al que deba ajustarse el gravamen.(36)

III.2. Estudio del argumento en el sentido de que el cambio del porcentaje en la reducción del valor de las construcciones genera un grave aumento en el impuesto predial porque provoca que los predios y construcciones adheridas al mismo deprecien su valor a una velocidad menor.

El señalado argumento está encaminado a evidenciar que el hecho de que el porcentaje de la reducción sobre el valor de las construcciones, al determinar la base del impuesto predial, del 1 % (uno por ciento) al 0.8 % (punto ocho por ciento), provoca que el cálculo del impuesto predial sea desproporcional.

En efecto, como ya se explicó previamente, con la reforma impugnada se modificó el porcentaje anual de reducción del valor de las construcciones, lo cual tiene incidencia en el cálculo de la base gravable del impuesto predial.

Ello pues para determinar el valor catastral del inmueble, se calculará en principio el valor del suelo, luego el valor de la construcción, conforme a la tabla de valores unitarios respectiva y, en ese punto es donde las normas de aplicación del artículo vigésimo tercero transitorio del decreto impugnado, señalan la posibilidad de aplicar una reducción, a razón del 0.8 % (punto ocho por ciento) por cada año transcurrido desde que se terminó la construcción –únicamente si son cubiertas o techadas–, sin que exceda del 40 % (cuarenta por ciento), en todo caso.

En ese sentido, la reducción en análisis es un aminoración otorgada por el legislador, a efecto de reconocer un demérito de la construcción del inmueble, con el fin de subjetivizar el tributo; sin embargo, tiene como límite de aplicación el 40 % (cuarenta por ciento), mismo que incluso no varió con respecto a la norma aplicable en dos mil dieciséis.

Por tanto, la violación alegada al principio de proporcionalidad tributaria es infundada, pues ésta se sustenta en el hecho de que el porcentaje de reducción anual, disminuyó del 1 % (uno por ciento) al 0.8 % (punto ocho por ciento) anual; empero, la transgresión al citado principio no puede estar en función del número de años en que se concretará la reducción aludida, aunado a que el establecimiento de dicho porcentaje se encuentra dentro del ámbito de libertad de configuración del legislador para el diseño del tributo, pues este tribunal no advierte motivo por el que deba ser reconocida, a efecto de atender a la capacidad contributiva del contribuyente del impuesto predial.