AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 403/2011. 25 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS. DISIDENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. SECRETARIO: ROLANDO JAVIER GARCÍA MARTÍNEZ.

a) Primer concepto de violación: Se adujo que los actores sí acreditaron en el juicio de origen la existencia del interés jurídico.

Por tanto, es errónea la conclusión alcanzada en la resolución que se combate en la que la responsable niega que los actores tuvieran interés jurídico o legítimo, es decir, que acreditaran de alguna manera que los actos impugnados afectaran en su perjuicio algún derecho subjetivo público, por las siguientes razones:

El artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa no define qué debe entenderse por interés jurídico.

Con base en la ley, doctrina y jurisprudencia, se puede concluir que el interés jurídico para el procedimiento contencioso administrativo en el Estado de Sinaloa implica el ejercicio de un derecho subjetivo público.

En función de lo anterior, la responsable debió considerar acreditado el interés jurídico de los actores, quienes en el juicio de origen sí invocaron la existencia de normas objetivas de derecho que les confieren la potestad de exigencia a la autoridad, específicamente, del Bando de Policía y Buen Gobierno y del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos del Municipio de Culiacán.

Tal como la responsable lo valoró, la reglamentación del Municipio de Culiacán, a través de la acción popular, confiere la referida potestad de exigencia, sin distinción de ningún tipo, a favor de todos los ciudadanos y habitantes del Municipio.

El Bando de Policía y Buen Gobierno de Culiacán, en sus artículos 22 y 93, y el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento de Culiacán, en su artículo 61, contienen a favor de los ciudadanos el derecho subjetivo público, consistente en la capacidad para exigir a los órganos administrativos municipales la observación de la legislación, planes y reglamentos, así como para denunciar todo tipo de irregularidades contraventoras de los ordenamientos citados.

La responsable no puede ignorar que la reglamentación de Culiacán reconoce a los actores -como a cualquier otro ciudadano habitante del Municipio- la titularidad del derecho subjetivo público que los faculta para exigir a las autoridades municipales la observación y cumplimiento de la legislación, planes y reglamentos vigentes en el Municipio en todo lo relacionado con el uso, aprovechamiento, disposición y destino de bienes del dominio público como el **********.

Desde la perspectiva anterior, es patente la inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, al caso concreto, pues aun cuando dicho dispositivo dispone expresamente que los titulares de un derecho subjetivo público tienen interés jurídico para intervenir en el juicio contencioso administrativo; que los actores demostraron ser vecinos y usuarios del parque ********** y, en consecuencia, su calidad de ciudadanos del Municipio de Culiacán; que incluso la responsable les reconoció esa calidad; y que invocaron las disposiciones de la reglamentación municipal que concede a todos los ciudadanos y habitantes del Municipio el derecho subjetivo público de exigir a las autoridades la observación y cumplimiento de las leyes, planes y programas del Municipio de Culiacán, la responsable con sustento en el referido artículo 37, negó que los actores sean titulares de ese derecho subjetivo público.

b) Segundo concepto de violación: La acción popular establecida en las disposiciones reglamentarias del Municipio de Culiacán sí puede ejercerla cualquier tipo de ciudadano en cualquier tipo de controversia administrativa.

Además, no existe fundamento doctrinario, legal o jurisprudencial para la afirmación de la responsable en el sentido de que el derecho de acción popular establecido en la reglamentación del Municipio "no será al arbitrio de los ciudadanos, ni podrá ser invocado en todo tipo de controversias administrativas", pues las aludidas disposiciones reglamentarias legitiman a todos los ciudadanos del Municipio sin excepción para formular reclamaciones en cualquier tipo de controversias administrativas, incluidas aquellas en las que se afecten derechos colectivos por la inobservancia de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen al Municipio, tal como la que dio lugar al juicio de origen.

No es correcto afirmar, como lo hace la responsable, "que la reglamentación municipal se concreta a establecer el derecho de acción popular con respecto a aquellas denuncias que pudieren derivar de la comisión de conductas infractoras previstas en esos mismos ordenamientos legales", pues la naturaleza jurídica de la acción popular no se constriñe a la mera denuncia de infracciones administrativas, sino que es un mero instrumento para conseguir que todo acto de autoridad se rija por la legalidad y respete los derechos de la colectividad.

La única interpretación válida de la acción popular analizada a partir del artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Culiacán, Sinaloa, el cual la responsable cita, pero no analiza, no deja lugar a dudas de que dicha figura fue instituida para erigir a los ciudadanos del Municipio en efectivos vigilantes de la legalidad que deben revestir todos los actos de las autoridades administrativas.

En virtud de lo anterior, si en términos de lo previsto en el Bando de Policía y Buen Gobierno, y en el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos de Culiacán, no se exige para impugnar un acto ilegal de autoridad, el requisito de ser titular de un interés jurídico o legítimo en sentido tradicional, entonces no existe fundamento jurídico para exigir que deban acreditar alguno de los dos intereses en el procedimiento contencioso administrativo.

Sin que sea óbice a lo anterior, el hecho de que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa establezca la obligación de acreditar alguno de dichos intereses para intervenir en un juicio contencioso administrativo, porque la fracción IX del artículo 13 del mismo ordenamiento establece claramente que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y resolver los juicios que señalen otras leyes y reglamentos.

Por tanto, si la Ley de Gobierno Municipal establece que: "Los Ayuntamientos instituirán en su reglamentación, las disposiciones que establezcan los medios de defensa a favor de los particulares ...", y si tanto el Bando de Policía y Buen Gobierno como el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento instituyen a favor de todos los ciudadanos el derecho de acción popular para impugnar actos administrativos afectados de ilegalidad, conforme a la fracción IX del artículo 13 citado, sin ningún problema se puede concluir que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para resolver mediante la acción popular, los juicios en que los ciudadanos del Municipio de Culiacán impugnen actos de autoridad.

La autoridad responsable hizo una inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, pues negó que los quejosos sean titulares del derecho subjetivo público de exigir a las autoridades municipales el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en todo lo que se refiera al uso, disfrute, aprovechamiento y destino de los bienes de dominio público municipal.

Asimismo, también se acredita la inaplicación de la fracción III del artículo 104 de la Ley de Gobierno Municipal de Sinaloa, que establece que en los procedimientos y trámites no se podrán imponer mayores formalidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos reglamentarios, y la del artículo 13 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, que establece la obligación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conocer de los juicios que le señalen otras leyes y reglamentos.

c) Tercer concepto de violación: Se expresa que los actores sí acreditaron en el juicio de origen la existencia de interés legítimo.

Lo anterior, porque en el juicio de origen se acreditó que el orden jurídico establece diversas disposiciones que de frente a la situación objetiva de los actores -ser vecinos y usuarios del **********- generan derechos que la autoridad jurisdiccional no sólo debió cualificar, sino que debió hacer derivar de dicha cualificación la consecuencia inevitable que se traduce en anular los actos administrativos efectuados en contravención de las normas jurídicas aplicables.

d) Cuarto concepto de violación: Inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, en relación con el 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Cualquier interpretación contraria a los conceptos de violación primero, segundo y tercero, será notoriamente contraria al espíritu del segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece un inequívoco principio de universalidad.

Esto, sustentado en que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa vulnera el principio de universalidad contenido en el artículo 17 constitucional, al restringir el acceso de las personas a la jurisdicción encomendada a los tribunales, condicionando dicho acceso a la acreditación de un interés jurídico o un interés legítimo; lo cual constituye un obstáculo para que las comunidades populares ejerzan sus facultades cívicas para hacer frente a los abusos y desvíos de poder por parte de las autoridades, que en el caso implica la disposición arbitraria de un bien de dominio público que se entrega a un particular en contravención directa de las normas de orden público que rigen ese tipo de bienes.

II. Consideraciones de la sentencia recurrida. El Tribunal Colegiado declaró infundados los argumentos expuestos en el cuarto concepto de violación, con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan:

a) El derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia que estatuye el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

Por tanto, la prevención de que los órganos jurisdiccionales deben estar expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público no puede, en principio, supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales.

Sin embargo, ello no quiere decir que el legislador, bajo ninguna circunstancia, pueda establecer límites o condiciones al derecho a la tutela judicial, pues ello nos llevaría al absurdo de limitar el propio derecho a la tutela jurisdiccional junto con otras garantías constitucionales.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el derecho a la tutela judicial puede verse conculcado por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.

Empero, también se ha pronunciado en cuanto a que no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden ser tachados de inconstitucionales, como ocurre con aquellos que respetando el contenido de este derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos.

b) El texto legal combatido no prevé calidad o condición específica inherente al promovente para acceder a la justicia que imparte el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, pues basta con que el acto de autoridad impugnado afecte la esfera jurídica del actor para que le asista un interés legítimo para demandar la nulidad de ese acto, resultando intrascendente para este propósito, que sea o no titular del respectivo derecho subjetivo, pues el interés que debe justificar el accionante no es el relativo a acreditar su pretensión, sino el que le asiste para iniciar la acción.

Efectivamente, tal precepto alude a los presupuestos de admisibilidad de la acción ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; así, lo que se plantea en dicho precepto es una cuestión de legitimación para ejercer la acción, mas no el deber del actor de acreditar el derecho que alega le asiste, pues esto es una cuestión que atañe al fondo.

c) El ejercicio de esa garantía fundamental presupone invariablemente la existencia de un derecho reconocido legalmente a favor del particular, esto es, necesariamente se debe demostrar que se tiene la facultad de reclamar las violaciones denunciadas en relación con el ejercicio de la potestad de las autoridades.

Por consiguiente, si el primer párrafo del precepto legal reclamado establece que sólo podrán intervenir en juicio quienes tengan un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión, y que tienen interés jurídico los titulares de un derecho subjetivo público, e interés legítimo quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad, tal condición no es violatoria de las garantías mencionadas, pues el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se creó con la finalidad de hacer accesible a todo gobernado la justicia administrativa, eliminando los excesivos formulismos y rigorismos que imperan en otras materias. En atención a lo anterior, la norma reclamada no es inconstitucional, porque no coarta de manera injustificada el acceso a la justicia a que todo individuo tiene derecho.