CONTRADICCIÓN DE TESIS 6/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS DEL TRIGÉSIMO CIRCUITO. 8 DE NOVIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS DAVID PÉREZ CHÁVEZ (PRESIDENTE), PATRICIA MÚJIC

"66. En efecto, el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado, en su fracción I, señala que la Sala conocerá de entre otros asuntos, de los juicios en contra de las resoluciones definitivas emanadas de las autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal, de los Municipios, de los organismos descentralizados y otras personas, cuando éstos actúen como autoridades, que causen agravio a los particulares. Entonces, los actos materia del procedimiento jurisdiccional de que se trata, son aquellos que corresponden, en términos generales, a la administración pública del Estado.

"67. El concepto de administración pública, en la situación concreta, es el referido en el artículo 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguascalientes,(40) acorde al cual, para el despacho de los asuntos que competan el Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades que señalen la Constitución Política del Estado y las demás disposiciones jurídicas relativas vigentes; norma que al ser interpretada en correlación con el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo y en congruencia con lo dispuesto por el artículo 36 de la Constitución Política del Estado,(41) en tanto que en estas dos normas jurídicas se señala que el Ejecutivo corresponde unipersonalmente al gobernador y, por ende, los actos materia del procedimiento jurisdiccional de que se trata, son aquellos que correspondan, en términos generales, a la administración pública del Estado, de la cual es titular, razón por la que el juicio contencioso administrativo es procedente en contra de actos de éste, si es en quien se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo Local. Luego, queda incluido en la hipótesis legal de trato.

"68. Además, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, es expresa la competencia otorgada al efecto a la Sala Administrativa, sin que se aprecie la facultad del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en ese sentido, como lo deja entrever **********. De ahí lo infundado de los conceptos de violación en los que se plantea la incompetencia de la Sala responsable."

C. Por su parte, en la resolución emitida el veintitrés de agosto de dos mil veintiuno, en el amparo directo administrativo 731/2017, el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, por unanimidad de votos de los Magistrados David Pérez Chávez (ponente) y Alejandro López Bravo, así como del licenciado Jorge Alberto Castañeda Rentería, secretario de tribunal en funciones de Magistrado, se determinó lo siguiente:(42)

"54. En relación con la incompetencia de la autoridad responsable para conocer del juicio contencioso, los conceptos de violación son ineficaces.

"55. En efecto, en el recurso de reclamación interpuesto por **********, en contra del auto de cuatro de enero de dos mil diecisiete, en lo referente a la competencia de la autoridad responsable para conocer del juicio contencioso, hizo valer que no era posible someter a análisis jurisdiccional el procedimiento seguido para su designación como notario público, por ser una atribución exclusiva del gobernador del Estado; que no era un acto o resolución impugnable en el juicio de nulidad, sino en amparo indirecto y que en el acuerdo de admisión no se citó alguna de las fracciones del artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado, conforme a la cual sería procedente.

"56. La Sala responsable al fallar el recurso de reclamación (fojas 121 a 141 del expediente natural), en lo que interesa, consideró inoperante el argumento relativo a la incompetencia en lo concerniente a la facultad discrecional del Ejecutivo para designar notarios, por involucrar una cuestión de fondo que debía ser analizada en definitiva. Asimismo, estimó inexacto que no se impugne una resolución definitiva, al señalar que la expedición del fíat constituye una declaración unilateral de voluntad de la autoridad administrativa, sin que sea obstáculo que en el auto admisorio no se haya citado alguna fracción del artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, porque en dicho acuerdo sí se señaló el artículo 33 F de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, que señala los casos en que es competente.

"57. En la sentencia reclamada, la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado, en el considerando primero, se refirió a su competencia legal para conocer del asunto, al efecto, citó como apoyo los artículos 51, primer párrafo y 52 de la Constitución Local; 33 A y 33 F, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado; y los artículos 1o., primer párrafo, 2o., fracción I y 59 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, al considerar que se impugnaba una resolución administrativa de una autoridad del Estado de Aguascalientes, que el particular afirmaba que le causaba agravio.

"58. Dejó establecido también que la prohibición para conocer de la competencia de origen, se refiere al caso en que es combatido un acto de autoridad y no es posible que los tribunales analicen la legitimidad de la designación del funcionario; pero que no se trata de ese supuesto, porque no se planteó el análisis de un acto que hubiese realizado el fedatario público número **********, sino lo que se impugna es el acto de autoridad que emitió el Ejecutivo del Estado al otorgar el fíat notarial, además que como lo señala el propio tercero, en su carácter de notario no es una autoridad.

"59. Respecto al argumento de que la designación como notario público es una facultad exclusiva del gobernador, estimó que se refiere a la competencia para conocer del acto impugnado y que aunque se pretenda plantear en forma diversa no puede volverse a estudiar al haber sido resuelta en el recurso de reclamación.

"60. En los conceptos de violación se insiste en la incompetencia de la autoridad responsable, con el argumento de que contrario a lo sostenido por la autoridad responsable el Ejecutivo del Estado tiene facultades exclusivas para expedir los fíats notariales en favor de quien considere conveniente; que dichas facultades no son susceptibles de ser controladas ni delegadas.

"61. Con abstracción de las consideraciones que pudieran efectuarse en relación con las deficiencias que presenta el concepto de violación, al no impugnar las estimaciones de la Sala responsable al resolver el recurso de reclamación en contra del auto que admitió la demanda y concedió la suspensión de la resolución reclamada, ni la fundamentación de la competencia que se citó en el considerando primero de la sentencia reclamada (lo que bastaría para desestimarlas), lo cierto es que no le asiste la razón al inconforme.

"62. En efecto, el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado, en su fracción I, señala que la Sala conocerá, entre otros asuntos, de los juicios en contra de las resoluciones definitivas emanadas de las autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal, de los Municipios, de los organismos descentralizados y otras personas, cuando éstos actúen como autoridades, que causen agravio a los particulares. Entonces, los actos materia del procedimiento jurisdiccional de que se trata, son aquellos que correspondan, en términos generales a la administración pública del Estado.

"63. El concepto de administración pública, en la situación concreta, es el referido en el artículo 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguascalientes, acorde al cual, para el despacho de los asuntos que competan el Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades que señalen la Constitución Política del Estado, y las demás disposiciones jurídicas relativas vigentes; norma que al ser interpretada en correlación con el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado y en congruencia con lo dispuesto por el numeral 36 de la Constitución Política del Estado, en tanto que en estas dos normas jurídicas se señala que el Ejecutivo corresponde unipersonalmente al gobernador y, por ende, los actos materia del procedimiento jurisdiccional de que se trata, son aquellos que correspondan en términos generales, a la administración pública del Estado, razón por la cual el juicio contencioso administrativo es procedente en contra de actos de éste, en quien se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo Local.

"64. Además, actualmente la competencia de la Sala Administrativa se encuentra establecida en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, por lo que ya no se trata de competencia delegada alguna, y por ello el argumento lógico en que se sustenta la inconformidad, carece de sustento. De ahí lo infundado de los conceptos de violación en los que se plantea la incompetencia de la Sala responsable."

QUINTO.—Ahora bien, debe precisarse que la existencia de una contradicción deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, esto es, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos como en la Ley de Amparo, para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas.

En ese sentido, para la existencia de la contradicción de tesis, debe considerarse que las Salas de la Corte o los Tribunales Colegiados de Circuito, en las sentencias que pronuncien: a) sostengan tesis contradictorias, entendiéndose por tesis, el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico jurídicas, para justificar su decisión en una controversia; y, b) que dos o más órganos jurisdiccionales terminales, adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo originan no sean exactamente iguales.

La finalidad de dicha determinación es definir puntos jurídicos que den seguridad jurídica a los gobernados, pues para ello fue creada, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la figura jurídica de la contradicción de tesis.

Así, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para que exista una contradicción de tesis, es necesario que se cumplan las condiciones siguientes:

a) Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial, a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

b) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida, gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea en el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general.

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina, acerca de si la manera de abordar la cuestión jurídica, es preferente con relación a cualquier otra, que como la primera, también sea posible.

Lo anterior se desprende de la jurisprudencia 1a./J. 22/2010, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, registrada digitalmente con el número: 165077, publicada en materia común, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXXI, página 122, en marzo de dos mil diez, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA. Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más tribunales colegiados de circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible." El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el hecho de que los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, no constituyan jurisprudencia, no es un obstáculo para definir si existe la contradicción de tesis planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 27/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, registrada digitalmente con el número: 189998, publicada en materia común en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XIII, página 77, en abril de dos mil uno, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por Salas de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

SEXTO.—Expuesto lo anterior, el Pleno de este Trigésimo Circuito estima que sí existe contradicción de tesis, pues las consideraciones expresadas por los tribunales contendientes, se ocuparon de resolver la misma cuestión jurídica, esto es, si la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, tiene competencia legal o no, para resolver respecto de la legalidad de los actos emitidos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, específicamente en cuanto a la expedición del fíat notarial.

En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado de este Circuito consideró que la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, no es competente legalmente para conocer de los actos emitidos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, al estimar que los artículos 33 F, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes y el artículo 2o., fracción I, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, no confieren competencia expresa a dicha Sala, para conocer de los juicios que se entablen contra los actos emitidos por el gobernador, dado que dichas porciones normativas, únicamente le otorgan competencia, para conocer de resoluciones emanadas de "autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal", que se refiere a aquellas que integran la administración pública, que dependen del Ejecutivo, y dentro de ellas no se encuentre al gobernador del Estado, dado que al mismo le corresponde el ejercicio y titularidad del Poder Ejecutivo, sin encontrarse subordinado jerárquicamente ante ningún ente superior; concluyendo así, que el fíat otorgado por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, no puede ser materia del juicio administrativo, previsto por la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, en términos de su artículo 2o., fracción I, por lo que la Sala Administrativa carece de competencia para resolver el mismo.

El Primer Tribunal Colegiado de este Circuito determinó que la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, sí es competente para conocer de actos emitidos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, al considerar que el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado, en su fracción I, señala que la Sala conocerá, entre otros asuntos, de los juicios en contra de las resoluciones definitivas emanadas de las autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal, de los Municipios, de los organismos descentralizados y otras personas, cuando éstos actúen como autoridades, que causen agravio a los particulares, precisando que el Ejecutivo corresponde unipersonalmente al gobernador, por lo cual el fíat notarial emitido por el mismo es un acto que corresponde, en términos generales, a la administración pública del Estado y, por tanto, es parte de las resoluciones definitivas emanadas de las autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal, a que se refiere el artículo 2o. de la ley referida; concluyendo que el juicio contencioso administrativo es procedente en contra de actos del gobernador del Estado de Aguascalientes, en quien se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo Local.

SÉPTIMO.—Establecido lo anterior, el Pleno del Trigésimo Circuito estima que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio de este Pleno de Circuito, en el sentido de considerar que la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado, sí es legalmente competente para conocer de actos emitidos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, entre ellos, el fíat notarial emitido por el gobernador del Estado de Aguascalientes, en términos de lo establecido en los artículos 33 F, fracción I,(43) de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes y 2o., fracción I,(44) de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes.

En efecto, en la especie se tiene presente que el Primer Tribunal Colegiado de este Trigésimo Circuito estimó que, para determinar la competencia de la Sala Administrativa, para conocer de los actos emitidos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, entre ellos, el fíat notarial emitido por el gobernador del Estado de Aguascalientes, se debe realizar una interpretación sistemática de lo establecido en el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado en su fracción I del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguascalientes y el artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes.

Y el Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito estimó que debe realizarse una interpretación gramatical de lo establecido en el artículo 2o. de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, para así determinar que el fíat otorgado por el gobernador del Estado se encuentra excluido de impugnación en el contencioso administrativo, toda vez que por "autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Estatal", se refiere sólo a aquellas que integran la administración pública que dependen del Ejecutivo, dentro de las que no se encuentra el gobernador del Estado, pues a éste es a quien corresponde el ejercicio y titularidad del Poder Ejecutivo y, por ello, si el legislador no incluyó expresamente los actos emitidos por el gobernador, dentro de aquellos que pueden ser materia del juicio de nulidad, del que conoce la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado y, en esa virtud, se consideró que lo anterior no implica que dichas resoluciones no puedan ser sujetas a control judicial, pues para tales efectos puede promoverse el amparo indirecto para cuestionarlo.

Pues bien, considerando lo anterior, debe estimarse que con relación a la interpretación de normas, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 7326/2017, el dieciséis de mayo de dos mil dieciocho, señaló que conforme al principio pro persona, debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos fundamentales e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida, si se busca establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o de su suspensión extraordinaria, por lo que ante la existencia de varias posibilidades de solución a un mismo problema, se debe optar por la que protege en términos más amplios; precisando que este principio se relaciona con la interpretación conforme, por la cual, antes de considerar inconstitucional una norma jurídica, deben agotarse todas las posibilidades de encontrar en ella, un significado que la haga compatible con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido determinó, que en caso de ser posibles varias interpretaciones de la norma, debe preferirse la que salve la aparente contradicción con la Norma Fundamental, mediante la interpretación hermenéutica de la misma; precisando que para que esas técnicas hermenéuticas puedan aplicarse, la asignación de significado a la norma jurídica, debe ser fruto de una interpretación válida, es decir, la derivada de algún método de interpretación jurídica, ya sea el gramatical, el sistemático, el funcional, el histórico o algún otro; señalando que la interpretación conforme o la aplicación del principio pro persona, no puede realizarse a partir de atribuir a la norma un significado que no tiene, conforme a alguno de los métodos de interpretación jurídica, porque en ese caso, la norma sujeta a escrutinio, ya no será la misma, sino que habría sido cambiada por otra.

De dicho criterio, derivó la tesis 1a. CCLXIII/2018 (10a.), registrada digitalmente con el número: 2018696, publicada en materia constitucional, en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, «Décima Época», Libro 61, Tomo I, página 337, en diciembre de dos mil dieciocho y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 7 de diciembre de 2018 a las 10:19 horas, que dice:

"INTERPRETACIÓN CONFORME Y PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. SU APLICACIÓN TIENE COMO PRESUPUESTO UN EJERCICIO HERMENÉUTICO VÁLIDO. Conforme al principio pro persona, debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos fundamentales e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida si se busca establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o de su suspensión extraordinaria, por lo que ante la existencia de varias posibilidades de solución a un mismo problema, obliga a optar por la que protege en términos más amplios. Este principio se relaciona con la interpretación conforme, por la cual, antes de considerar inconstitucional una norma jurídica, deben agotarse todas las posibilidades de encontrar en ella un significado que la haga compatible con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que, de ser posibles varias interpretaciones de la disposición, debe preferirse la que salve la aparente contradicción con la Norma Fundamental. En ese sentido, un presupuesto indispensable para que esas técnicas hermenéuticas puedan aplicarse es que la asignación de significado a la norma jurídica sea fruto de una interpretación válida, es decir, la derivada de algún método de interpretación jurídica, ya sea el gramatical, el sistemático, el funcional, el histórico o algún otro. Así, la interpretación conforme o la aplicación del principio pro persona no puede realizarse a partir de atribuir a la norma un significado que no tiene conforme a alguno de los métodos de interpretación jurídica, porque en ese caso, la norma sujeta a escrutinio ya no será la misma, sino que habría sido cambiada por otra."

En ese sentido, debe estimarse que con la interpretación conforme, considerando que se requiere tutelar el derecho de los particulares de acceder a la justicia administrativa estatal y municipal en el Estado de Aguascalientes, deben agotarse aquellas posibilidades para encontrar un significado que la haga compatible con el principio pro persona, que se consagra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin soslayar desde luego la interpretación sistemática, la histórica y la hermenéutica, para encontrar la solución al conflicto de criterios.

Por lo anterior, se estima que para analizar el texto de la fracción I del artículo 33 F, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes y 2o., fracción I, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que da origen a los órganos jurisdiccionales en materia administrativa en México, el cual establece:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales.

"Para la investigación, sustanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de los Estados, se observará lo previsto en las Constituciones respectivas, sin perjuicio de las atribuciones de las entidades de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos."(45)

Como se aprecia, por mandato constitucional, el poder público de los Estados de la Federación se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, precisando que dos o más de estos Poderes no podrán reunirse en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo y que los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.

También se establece que las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones, precisando que dichos tribunales tendrán a su cargo, entre otras cosas, dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal, con los particulares y debe considerarse que la Constitución Federal, al referirse a la administración pública estatal y municipal, se refiere a todo el engranaje de autoridades encargadas de la administración pública, ya sea estatal o municipal, incluyendo a los titulares de los Ejecutivos Estatales, según lo establezcan sus leyes, teniendo en consideración que en ellos recae la dirección de la administración pública estatal o municipal.

Y así, la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, en su artículo 1o.(46) establece que el Estado de Aguascalientes es parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos y, que en consecuencia, acatará las disposiciones del Pacto Federal, siendo autónomo en su régimen interno; por lo cual, atendiendo a lo establecido en el primer párrafo del artículo 116 de la Carta Magna, la Constitución del Estado de Aguascalientes establece en su artículo 14,(47) que el Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, precisando que nunca podrán reunirse dos o más de estos Poderes en un solo individuo o corporación, ni depositarse el Legislativo en una persona.

Para atender lo establecido en la fracción V del artículo 116 de la Constitución Federal, la Constitución del Estado establece en su artículo 51(48) que el Poder Judicial es el encargado de impartir justicia, aplicando las leyes con plena independencia en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales y para la administración de su presupuesto; señalando que el Poder Judicial del Estado está conformado por el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, la Sala Administrativa, los juzgados y el Consejo de la Judicatura Estatal, que tiene a su cargo la carrera judicial; estableciendo en el tercer párrafo del artículo 52,(49) que la Sala Administrativa es un órgano jurisdiccional que goza de plena autonomía para dictar sus fallos y que estará adscrito al Poder Judicial del Estado, la cual se integrará por tres Magistrados, sin que formen parte del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia, precisando que tendrá entre sus facultades, dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y las autoridades del Estado, de los Municipios y sus organismos descentralizados o con otras personas en funciones de autoridad, sin hacer una distinción de las autoridades administrativas a las que se refiere, por lo cual debe entenderse, que es respecto de todas aquellas autoridades que forman parte de la administración pública estatal y municipal incluyendo, entre ellas, al titular del Ejecutivo del Estado, ya que en él recae la dirección de la administración pública estatal.

Como se aprecia, para dar cumplimiento al mandato de la Constitución Federal, para instituir Tribunales de Justicia Administrativa, se le dan atribuciones actualmente a la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, con facultades para dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y las autoridades del Estado, de los Municipios y sus organismos descentralizados o con otras personas en funciones de autoridad, y se dota a la Sala Administrativa de plena autonomía para dictar sus fallos.

Cabe precisar, que la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes fue creada mediante Decreto 196,(50) en la Legislatura LXII del Congreso del Estado de Aguascalientes, publicado en el Periódico Oficial del Estado el ocho de junio de dos mil quince; sin embargo, previo a su creación, se instituyó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuya Ley Orgánica se publicó el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, junto con la Ley del Procedimiento Contencioso y Administrativo del Estado de Aguascalientes; por lo cual, a continuación, se realiza una breve reseña de los antecedentes históricos de la evolución de la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes:

La conformación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo tuvo lugar hasta mil novecientos noventa y nueve y, previo a ello, para dirimir controversias de carácter fiscal, se contaba con un procedimiento denominado "juicio de oposición", cuyo conocimiento correspondía al Supremo Tribunal de Justicia del Estado, cuyo procedimiento estaba establecido en el título quinto del Código Fiscal Estatal y fue hasta la reforma a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, publicada el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, que se creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el cual entró en funciones a partir del cinco de enero de dos mil, fecha en que entraron en vigor la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, publicada el 19 de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, así como el Decreto 46, por el que se reformaron los artículos 1o. y 2o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, para incluir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo como parte integrante del Poder Judicial del Estado y, desde entonces, hasta el veintiséis de diciembre de dos mil cinco, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estuvo conformado por tres Magistrados, cuya competencia era en materia administrativa y fiscal, e incluso tenía competencia para establecer jurisprudencia. Dicho Tribunal de lo Contencioso Administrativo fue transformado para responder adecuadamente a las necesidades sociales de cada época; fue así que el veintiséis de diciembre de dos mil cinco se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el Decreto 96, mediante el cual se modificó la estructura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dejando de ser un Tribunal Colegiado, para transformarse en un Tribunal Unitario, incorporado normativa y presupuestalmente al Poder Judicial del Estado, sin que por ello perdiera su autonomía técnica y de función jurisdiccional, pero sí su autonomía presupuestal, pues a partir de entonces, las decisiones presupuestales del tribunal quedaron supeditadas a las decisiones del presidente del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.

El veinticinco de junio de dos mil doce, por virtud del Decreto 205, publicado en el Diario Oficial del Estado, mismo que entró en vigor al día siguiente, se reformaron diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes,(51) con lo cual se previó la fusión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el tribunal electoral local, para transformarse en la Sala Administrativa y Electoral, volviendo a convertirse en un Tribunal Colegiado conformado por tres Magistrados.

Así, en los artículos transitorios del Decreto 205 referido, se concedió un margen para que dentro de los treinta días siguientes, se hicieran las reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado y demás ordenamientos aplicables, y para que el Consejo de la Judicatura Estatal convocara a concurso de oposición para la designación de dos Magistrados de la Sala Administrativa y Electoral, en virtud de que el Congreso Estatal nombró al Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como Magistrado de la Sala Administrativa y Electoral; también se dispuso que la Sala Administrativa y Electoral iniciaría sus funciones una vez que fueran nombrados los otros dos Magistrados que la integran, estableciéndose que el personal que integraba el Tribunal de lo Contencioso Administrativo formaría parte de la misma y, en razón de lo anterior, el veintitrés de octubre de dos mil doce, se integró formalmente la Sala Administrativa y Electoral con los Magistrados nombrados por el H. Congreso del Estado, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio del Decreto 205, expedido por la LXI Legislatura del Congreso del Estado.

El veintiocho de julio de dos mil catorce, se publicó otra reforma a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, esta vez con el objeto de transferir la competencia electoral a un tribunal especializado en esta materia, que fuera creado especialmente para tal efecto; por lo que, en adelante, el órgano jurisdiccional competente en materia administrativa se denominará solamente Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, conformada por tres Magistrados, cuya reforma se vería reflejada en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, hasta el ocho de junio de dos mil quince, siendo esta estructura la que está vigente en la actualidad.

Ahora bien, como ya se señaló, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes fue el órgano jurisdiccional antecesor de la Sala Administrativa del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, por lo cual debe tomarse en consideración que la intención del legislador local, al crear la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes y la Ley del Procedimiento Contencioso y Administrativo del Estado de Aguascalientes, fue la de instaurar un órgano jurisdiccional con plena autonomía, con un procedimiento que cumpliera con las formalidades esenciales del procedimiento para tutelar a los particulares en aquellas controversias suscitadas con todas las autoridades de la administración pública estatal y también la municipal, para que dichos conflictos no se tuvieran que resolver a través del juicio de amparo indirecto.

En efecto, en la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes y a la Ley del Procedimiento Contencioso y Administrativo del Estado de Aguascalientes, presentada el veintiséis de junio de mil novecientos noventa y seis ante el Congreso del Estado de Aguascalientes, en la LVI Legislatura, se expuso lo siguiente:

"En virtud del desarrollo y crecimiento del Estado y en la medida en que se ha ido incrementado la población, la actividad económica en el mismo ha aumentado y la función pública es más intensa y más amplia; y por ello la responsabilidad de la administración pública es mayor. Por lo anterior y dada la multiplicidad de funciones en el campo administrativo, de inmediato se presenta la realidad de conflictos entre autoridad y gobernados, cono consecuencia de la realización de las actividades públicas.

"Actualmente, muchos de los conflictos entre la autoridad y los particulares en el campo administrativo local, se resuelven por los tribunales federales mediante la vía del amparo, y en ocasiones, es necesario que el particular previamente agote los recursos administrativos que se resuelven en la misma esfera de la autoridad administrativa.

"Como consecuencia de lo anterior, no existe en el Estado una verdadera garantía para el particular, que implique una justicia pronta y expedita en el ámbito administrativo, como lo exige la Constitución Federal.

"Efectivamente, aunque el recurso administrativo en muchas ocasiones proporciona al particular un adecuado medio de defensa, su principal objetivo es que la misma administración pública rectifique y corrija sus propias resoluciones, con la idea de que realmente no hay intereses contrarios en ella y los gobernados. El recurso administrativo no cumple estrictamente con el requisito constitucional de proveer una justicia pronta y expedita, porque la autoridad administrativa no es verdadero Juez y no lleva, cuando conoce de esos recursos, un procedimiento en el cual se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; especialmente cabe resaltar, que al ser la autoridad Juez y parte, en muchas ocasiones es difícil que resuelva con absoluta imparcialidad.

"Por otra parte, el juicio de amparo no es el medio conveniente para servir de defensa en primera instancia en el campo de los conflictos entre la autoridad administrativa y los particulares, toda vez que, los Jueces Federales tienen un gran recargo de labores y su función principal es salvaguardar la constitucionalidad de las leyes y de las resoluciones y actos de la autoridad; además de que el amparo es un procedimiento más solemne y difícil de hacer valer para muchos.

"Así, se hace necesaria la creación de un tribunal y un procedimiento más sencillo y más al alcance de la comunidad, que otorgue a los gobernados una instancia que les facilite el ejercer su derecho constitucional de obtener una justicia pronta y expedita en el campo administrativo y con ello, lograr un mayor control de la legalidad en la actuación de la administración pública, con el fin de perfeccionar la función administrativa y lograr el mejor servicio para los gobernados.

"Para ello, se propone un tribunal con plena jurisdicción, ya que consideramos necesario que el mismo cuente con la facultad para hacer cumplir sus fallos, porque el control de la legalidad de la administración debe abarcar, además de los actos administrativos, también las consecuencias de éstos, a fin de crear confianza de los administrados hacia la justicia administrativa.

"Se contempla que el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo sea autónomo, a fin de que realmente sus fallos sean imparciales y se imparta una verdadera justicia administrativa, otorgando seguridad jurídica al particular.

"Respecto de la competencia del tribunal, se ha considerado conveniente a fin de coadyuvar también al mejor desempeño de la función pública a este nivel, especialmente en la materia de faltas administrativas y en cuestiones fiscales.

"Se propone que el tribunal sea colegiado, al considerar que es difícil que una sola persona, pueda ser Juez imparcial e independiente respecto de todos los actos de la administración pública estatal y municipal, ya que sería una carga demasiado pesada.

"Se propone que integren el tribunal por lo menos tres Magistrados, a fin de que compartan conocimientos y responsabilidades y se realice una mejor función juzgadora.

"Se propone que el procedimiento seguido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sea optativo para el particular, a fin de no crearle más cargas procesales, sino, por el contrario, otorgarle un medio de defensa que le beneficie.

"Aunque no es un requisito preexistencial para la creación del tribunal, se propone el adicionar la Constitución Política del Estado para que lo sustente, a fin de crear el marco jurídico local completo del mismo. Decimos que no es indispensable, porque la posibilidad de su creación ya está contemplada en la Constitución Política Federal, en su artículo 116, fracción V.

"Así mismo, se propone el hacer las adecuaciones correspondientes a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado para sustentar debidamente la estructura y naturaleza del tribunal, sin caer en contradicciones."(52)

Como se aprecia, el legislador consideró que la facultad para instaurar la justicia administrativa en el Estado de Aguascalientes deriva de lo establecido en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, no obstante ello, procedía reformar la Constitución del Estado, para crear un Tribunal Colegiado que resuelva no sólo los problemas y conflictos que surjan con las autoridades del Estado, sino también con las municipales, es decir, respecto de todos los actos de la administración pública estatal y municipal, lo que redundaría en reducir la sobrecarga de trabajo que tienen los juzgadores federales de amparo en el Estado de Aguascalientes.

Así, de la exposición de motivos se colige que ante los conflictos suscitados entre la autoridad y los gobernados, con motivo de las actividades de la administración pública, ya sea estatal o municipal, se consideró crear no sólo el tribunal, sino también crear un procedimiento que cumpliera con las formalidades esenciales del mismo, necesario para otorgar a los gobernados una instancia que les facilite el ejercer su derecho constitucional, de obtener una justicia pronta y expedita en el campo administrativo y, con ello, lograr un mayor control de la legalidad en la actuación de la administración pública, con el fin de perfeccionar la función administrativa y lograr el mejor servicio para los gobernados.

En ese sentido, el legislador instaura un tribunal con plena jurisdicción y al considerar necesario que el mismo cuente con la facultad para hacer cumplir sus determinaciones, dado que el control de la legalidad de la administración debe comprender, además de los actos administrativos, también las consecuencias de éstos, para generar confianza de los administrados hacia la justicia administrativa, se dotó a dicho tribunal de autonomía del Poder Ejecutivo Estatal, integrándose al Poder Judicial del Estado, a fin de que sus fallos fueran imparciales y se impartiera una verdadera justicia administrativa, otorgando seguridad jurídica al particular.

Y para ello, se consideró que la competencia del tribunal, comprendería no sólo los conflictos que surjan con las autoridades del Estado, sino también con las municipales, para coadyuvar también al mejor desempeño de la función pública en este nivel de gobierno, especialmente en la materia de faltas administrativas y en cuestiones fiscales; precisando que dicho órgano jurisdiccional debía ser colegiado, ya que era difícil que una sola persona pudiera ser Juez imparcial e independiente, respecto de todos los actos de la administración pública estatal y municipal, por ser una carga demasiado pesada.

En ese sentido, debe estimarse que la intención del legislador no fue la de instaurar un tribunal contencioso con jurisdicción delegada del Poder Ejecutivo Estatal, sino crear un órgano jurisdiccional autónomo, integrado al Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, independiente de cualquier autoridad, que resolviera las controversias suscitadas entre todas las autoridades que componen la administración pública estatal y municipal, entre ellas, el gobernador del Estado de Aguascalientes, por ser el titular del Poder Ejecutivo Estatal.

Así, en los artículos 1o. y 17 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes, publicada en el Periódico Oficial de esta entidad el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, se estableció en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 1o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes, está dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y es independiente de cualquier autoridad. Tiene a su cargo dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridad (sic) del Estado, de los Municipios y sus organismos descentralizados en funciones de autoridad, con los particulares. Contará para ello con la organización y atribuciones que esta ley establece, y estará dotado de plena jurisdicción y del imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones. ..."