SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 2033/2013
Fecha: 13-Nov-2013
Sucre, 13 de noviembre de 2013
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo constitucional
Expediente: 04286-2013-09-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 44/2013 de 26 de julio, cursante de fs. 797 a 800 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Inés Carola Áñez Chávez, Gerente General del Seguro Integral de Salud (SINEC) contra Juan Carlos Calvimontes Camargo, Ministro y Juan Calle Plata, Asesor Legal ambos del Ministerio de Salud y Deportes; Trifonia Griselda Muñoz Colque, Presidenta, Juan Carlos Saucedo Sandoval, Vicepresidente, Andrés Carreño Pereira, ex Presidente, Milton Vallejos Leaños, ex Vicepresidente, Martha Castro Garnica y Eduardo Marcelo Chávez Lorente, Directores; Sandra Manrique Núñez actual Asesora Legal y Autoridad Sumariante, Adhemar Suárez Elías, Asesor Legal y ex Autoridad Sumariante todos del SINEC; y Fernando Delgadillo Robles, ex Jefe Departamental del Trabajo del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 12 de junio de 2013, cursante de fs. 255 a 270 vta., la accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Accedió al cargo de Gerente General del SINEC al haber ganado el concurso de méritos y presentación de monografía, establecidos en la convocatoria pública 006/2011 de 30 de mayo, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el art. 17 del Decreto Supremo (DS) 26474 de 22 de diciembre de 2001, que regula la organización y funcionamiento del SINEC; sin embargo, de manera discrecional y arbitraria, desconociendo el art. 13 del citado Decreto Supremo y los arts. 1 inc. b), c) y d), 7.I inc. a), 7.II inc. a), c) y d) y 7.III, 17, 29, 41, 44 y 345 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), el Directorio del SINEC dispuso su desvinculación laboral sin establecer causal justificada, por lo que acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, cuyo titular, en cumplimiento de la normativa vigente, dictó la Resolución de 22 de julio de 2011, disponiendo la inmediata reincorporación a su cargo, la misma que no fue acatada por el nombrado Directorio, motivando la interposición de una acción de amparo constitucional dentro de la cual la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz por Resolución de 31 de agosto de 2011, le concedió tutela y dispuso su inmediata reincorporación al cargo de Gerente General del SINEC, en cuyo cumplimiento la Presidenta del Directorio de la nombrada entidad, mediante memorando de 2 de septiembre de ese año, dispuso su reincorporación.
Posteriormente, por Resolución Extraordinaria del Directorio del SINEC 001/2012 de 22 de febrero, se dispuso la suspensión temporal de sus funciones con goce de haberes, con la finalidad de realizar una supuesta investigación administrativa y/o proceso penal en su contra, designando interinamente en el cargo a Remberto Gutiérrez Cazón e instruyendo que la Resolución sea puesta en conocimiento del Instituto Nacional de Seguridad Social (INASES) como entidad que ejerce tuición sobre el SINEC en representación del Ministerio de Salud y Deportes, conforme establece el art. 2.II del DS 26474; Resolución que le fue comunicada mediante oficio DIR.SINEC 004 el 22 de febrero de 2012, por lo que inmediatamente impugnó a través del oficio de la misma fecha, alegando que ese Directorio carecía de legitimidad y competencia para adoptar la determinación de suspenderla del cargo tal como dispone el art. 13 de la precitada norma legal, que detalla las atribuciones del Directorio del SINEC, entre las cuales no figura la facultad de suspender funciones al Gerente General de la institución; recurso que no tuvo respuesta alguna.
De la misma forma, procedió ante el INASES, haciendo conocer la irregularidad y atropello cometido por el Directorio del SINEC, emitiéndose en consecuencia el informe legal 063-2012 de 5 de marzo, en el cual se concluyó haberse evidenciado la actitud de los miembros del citado Directorio, de desconocer la legalidad de las funciones de la Gerente General, afectando la estabilidad de la gestión gerencial, administrativa y a la prestación de los servicios médicos de calidad en ese ente gestor; además que no existían elementos suficientes que justifiquen la suspensión temporal con goce de haberes de la que fue objeto, siendo ésta improcedente e ilegal, por lo que recomendó que se proceda con su inmediata restitución a su fuente laboral, en consideración de la Resolución emitida por el Jefe Departamental del Trabajo de 22 de julio de 2011 y la Resolución de amparo constitucional de 31 de agosto del mismo año.
Con el respaldo del informe emitido, en vista de que no se le permitía su reincorporación al cargo, el 13 de marzo de 2012, solicitó al Comando Departamental de la Policía Boliviana, se le proporcione custodia policial para poder restituirse al ejercicio de sus funciones. Asimismo, el 15 del mes y año señalados, con la intervención de una Notaria de Fe Pública, intentó tomar posesión de su oficina, empero debido a las acciones de hecho efectuadas por los funcionarios del SINEC no fue posible al haberse colocado candados a su despacho; además que los servidores Remberto Gutiérrez Cazón y Adhemar Fernández Elías, exigieron orden de allanamiento para que pueda acceder al lugar, impidiendo su ingreso.
Los personeros del SINEC, a fin de justificar su despido de la entidad, instauraron y prosiguieron sin su conocimiento, un sumario administrativo interno por una inexistente responsabilidad administrativa por el supuesto incumplimiento a los arts. 5 y 31 de la Ley de Administración Presupuestaria (LAPRE), sustanciado por el abogado Adhemar Suárez Elías, en su condición de Asesor Legal y Sumariante del SINEC, quien dictó el Auto Inicial del Sumario 002-2012 de 12 de marzo, que jamás fue puesto en su conocimiento, no obstante que al día siguiente de su emisión, estuvo presente en las oficinas acompañada de Notaria de Fe Pública y de funcionarios policiales, donde también estuvo la Autoridad Sumariante, quien carece de competencia, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el art. 2 del DS 26237 de 28 de junio de 2001, modificatorio del DS 23318-A, las denuncias, informes de auditoría y dictámenes de responsabilidad administrativa que involucren al máximo ejecutivo de una entidad, serán conocidos y resueltos en la fase del sumario por el asesor legal principal de la entidad que ejerce tuición y que según el art. 15 del DS 26474, el Gerente General es la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del SINEC, lo que implica que fue sometida a un proceso sumario interno por autoridad sumariante sin competencia, dentro del cual no fue legalmente citada, ni se respetó la institucionalidad de su cargo, conforme mandan los arts. 15 y 16 del DS 26474, por cuanto en su condición de MAE, estaba sujeta a un procesamiento especial, a cargo de una autoridad superior y no del asesor legal; consiguientemente, los actos realizados se encuentran viciados de nulidad y vulneran sus garantías constitucionales del debido proceso y “seguridad jurídica”, así como su derecho al trabajo.
Después de cometer la arbitrariedad señalada, el Sumariante, dictó el Auto Final del Sumario Administrativo 004-2012 de 12 de abril, estableciendo responsabilidad administrativa en su contra por la modificación y ejecución del presupuesto sin aprobación, por incumplimiento de los arts. 5 y 31 de la LAPRE, pero sin realizar un análisis ni haber llevado proceso alguno, porque jamás se le permitió que ejerza defensa irrestricta como manda el art. 115.II de la Constitución Política Estado (CPE); Resolución que jamás llegó a su conocimiento al haberla notificado con la intervención de supuestos testigos y posteriormente por edictos, sin cumplir con las condiciones y requisitos establecidos para la notificación de autos definitivos, incumpliendo el art. 37 y ss. del Reglamento del Procedimiento Administrativo aprobado por DS 27113 de 23 de julio de 2003. En base a estas arbitrariedades, la nombrada autoridad dictó un Auto de ejecutoria del proceso interno administrativo, el 20 de abril de 2012, sin tomar en cuenta que vulneró el debido proceso al usurpar funciones del sumariante de una MAE y anular su derecho a la defensa, actos igualmente nulos por mandato del DS 23318-A y el art. 67 del DS 26237, máxime si no existe además la figura normativa de ejecutoria de un auto sumarial. Estos actos administrativos ilegales y dolosos, nunca fueron puestos en su conocimiento de forma legal y oficial.
Cuando tomó conocimiento de los referidos actos administrativos ilegales, por memorial de 2 de agosto de 2012, acudió inmediatamente ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, denunciando esos atropellos solicitando se disponga su restitución al cargo, emitiéndose el informe de reincorporación de 10 de agosto del mismo año, que recomendó su reincorporación a su fuente laboral, pero el citado Jefe Departamental de Trabajo dispuso la remisión de todos los antecedentes a conocimiento de la Dirección General del Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social al considerar que es la instancia competente para resolver el tema, en el marco del DS 26474, por lo que remitidos los antecedentes, el Director General de Servicio Civil, mediante oficio 596/2012 de 2 de octubre, señaló que el Sumariante del SINEC se encuentra impedido de tramitar el proceso sumario administrativo en su contra, debido a la condición de MAE del SINEC que ostentaba la accionante a tiempo de dictarse el Auto Inicial Administrativo 002-2012, cargo que se encuentra al margen de la carrera administrativa para la función pública, observándose que la instauración del proceso sumario interno fue realizada por autoridad incompetente, por lo que al haber advertido la existencia de vicios procesales que lesionan la garantía de defensa, presunción de inocencia, el debido proceso y otros derechos subjetivos, la nombrada autoridad del Servicio Civil recomendó que se proceda conforme a la previsión contenida en el art. 55 del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público, referida a la procedencia de la revocación de un acto anulable por vicios de procedimiento; recomendación que a pesar de ser comunicada por oficio de 12 de octubre de 2012, el SINEC hizo caso omiso, encontrándose incólumes las resoluciones adoptadas, manteniendo a Inés Carola Áñez Chávez en una situación de total indefensión.
En defensa de la legalidad adoptada por el Servicio Civil, solicitó al Presidente y miembros del Directorio del SINEC, por memorial de 14 de octubre de 2012, su inmediata restitución a sus funciones, recibiendo como respuesta el oficio de 23 del mencionado mes y año, a través del cual se deniega su pedido con el argumento de existir un proceso penal en investigación en la etapa preliminar y que la supuesta nulidad no fue resuelta por autoridad competente.
Recibidos los antecedentes del SINEC, el Asesor Principal del Ministerio de Salud y Deportes, oficiando de Sumariante, de manera forzada e ilegal, en lugar de disponer la nulidad de los actos del inferior, a través del Auto inicial de proceso administrativo de 14 de septiembre de 2012, instauró en su contra un nuevo proceso sumario administrativo interno, por los mismos hechos por los que fue enjuiciada; el cual prosiguió y culminó vulnerando flagrantemente el principio non bis in ídem previsto en el art. 117.II de la CPE, además que este segundo proceso le fue iniciado como ex servidora pública validando tácitamente los actos nulos de pleno derecho ejecutoriados por el Sumariante del SINEC.
El 11 de octubre de 2012, por Resolución de Proceso Administrativo 027/2012, la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, estableció responsabilidad administrativa en su contra, haciendo caso omiso a la recomendación de la Dirección General del Servicio Civil de declarar la nulidad de las actuaciones del Sumariante del SINEC de Santa Cruz, incumpliendo lo dispuesto por los arts. 35.I inc. a) del EFP y 32 de su Reglamento, con la errada convicción que el SINEC estaría regulado por la Ley General del Trabajo, cuando por expresa disposición del art. 2 del DS 26477, el personal de esa institución está adscrito a la función pública regulada por el Estatuto del Funcionario Público y demás normativa aplicable al sector público, además, que así también dispone el art. 27 de la citada norma, que establece que los servidores del SINEC, son servidores públicos sujetos a las normas y procedimientos del sistema de administración de personal, en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales.
Asimismo, la accionante señala que una vez notificada con la Resolución 027/12, interpuso recurso de revocatoria solicitando a la Autoridad Sumariante dejarla sin efecto y que disponga la nulidad de los actos por estar viciados; Autoridad que por Resolución R-R 010/2012 de 29 de octubre, ratificó en su integridad la resolución impugnada, agregando un nuevo elemento que no estaba inserto en su fallo primigenio, al señalar además que se la sanciona con destitución del cargo sin goce de beneficios sociales, vulnerando así el art. 63.II de la EFP, que establece que la resolución que resuelve un recurso administrativo, se referirá a las pretensiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravase su situación inicial como consecuencia exclusiva de su propio recurso, vulnerando además su derecho al debido proceso.
Contra la referida Resolución 010/2012, interpuso recurso jerárquico esperando que el Ministro de Salud y Deportes haga justicia y reencauce el proceso por las vías legales correspondientes; pero, sorpresivamente a pesar de las irregularidades propiciadas por el Directorio del SINEC y las Autoridades Sumariantes, en lugar de disponer la nulidad de los actos ilegales y nulos de pleno derecho, dictó la Resolución 15/12 de 4 de diciembre de 2012, confirmando íntegramente en todas sus partes la Resolución impugnada, aplicando nuevamente la Ley General del Trabajo y no el Estatuto del Funcionario Público, vulnerando así los principios de sometimiento pleno a la ley, de verdad material y de imparcialidad, por lo que mediante memorial de 28 de diciembre de 2012, presentó su petición de aclaración, sin que hubiera un pronunciamiento al respecto.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La accionante considera que fueron vulnerados sus derechos a una vida digna, al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a no ser procesada ni condenada más de una vez por el mismo hecho, citando al efecto los arts. 15.I, 21.6, 24, 36, 45, 46, 49, 50, 115, 116, 117.II, 119, 144, 115 y 144 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicita se le conceda tutela y en consecuencia: a) Se declare la nulidad de la Resolución de Directorio 001/2012 de 22 de febrero; Resolución de 12 de abril de 2012, emitida por Asesoría Legal del SINEC; así como de la 027/2012 de 11 de octubre y 010/2012 de 29 del mismo mes y año, emitidas por la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes y la Resolución 15/12 de 4 de diciembre de 2012, pronunciada por el Ministro de la cartera antes señalada; b) Se disponga su restitución y reincorporación al cargo de Gerente General del SINEC; y, c) Se ordene el pago de sus sueldos devengados, derechos sociales y daños y perjuicios a su favor, así como el pago de costas procesales, con cargo a los demandados.
Celebrada la audiencia pública el 26 de julio de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 787 a 796 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante por intermedio de su abogado, ratificó en todos sus términos la acción de amparo constitucional, reiterando en su integridad los fundamentos expuestos en el memorial. Ampliando agregó que: 1) Las denuncias que efectuó sobre varias irregularidades en el SINEC, generó el resentimiento de algunas autoridades, que en un primer acto vulneratorio, la suspendieron ilegalmente de sus funciones, motivando la presentación de una acción de amparo constitucional, donde se dispuso sus restitución, confirmándose esa determinación por la SCP 0539/2013 de 25 de junio, además de haber establecido que al ser una funcionaria institucionalizada, no podía ser suspendida ni destituida de sus funciones, salvo que se hubiese seguido un proceso conforme a ley; 2) En vista de no haber podido alejarla del cargo, interpusieron en su contra una serie de denuncias penales, de las cuales dos fueron rechazadas, en otra fue sobreseída, contando con una resolución del incidente de nulidad que fue aceptado y con un certificado de antecedentes penales que demuestra que jamás incurrió en algún tipo de delito; sin embargo, con las denuncias presentadas en su contra el Directorio del SINEC dispuso suspenderla temporalmente con goce de haberes desde el 22 de febrero de 2012, sin tener facultades para ello, puesto que según establece el art. 13 del DS 26474, esa instancia no tiene atribuciones para disponer suspensión de su cargo, al margen que esa decisión la perjudica porque desde hace dos años que no percibe un salario; 3) Nunca se le comunicó sobre la instauración del proceso administrativo en su contra, no obstante que al día siguiente de la supuesta emisión del Auto Inicial, estuvo en esas oficinas sin que se le hubiera citado con el mismo; y, 4) Contra los referidos actos presentó su reclamo ante el Ministerio del Trabajo que se declaró incompetente, por lo que recurrió a la Dirección General de Servicio Civil, donde se concluyó que la instauración del proceso sumario interno fue realizada por autoridad incompetente recomendando que de conformidad al art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), es revocable un acto anulable por vicio de procedimiento, cuando ocasione indefensión de los lesionados; a pesar de ello, el Directorio del SINEC en lugar de anular, remitió antecedentes al Ministerio de Salud y Deportes, donde se inició otro sumario, haciendo caso omiso a la recomendación de la Dirección General del Servicio Civil, continuando el proceso con la emisión de un Auto de Apertura contradictorio, que en principio se refiere a su persona como ex servidora, validando las ilegalidades del referido Directorio, y finalmente emitió una resolución por la que se determinó responsabilidad administrativa, sin disponer sanción alguna, estableciendo que se ponga en conocimiento de la Contraloría para fines de registro, por lo que interpuso recurso de revocatoria, que fue resuelto por el Sumariante ratificando la Resolución impugnada, además de imponer la sanción de destitución, con lo que se le vulneró su derecho al debido proceso porque no observó el art. 121 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto a las formas de resolución establecidas.
Los apoderados del Ministro de Salud y Deportes, por informe cursante de fs. 419 a 429, señalaron: i) El 16 de abril de 2012, el Sumariante notificó a la accionante en presencia de testigo de actuación con el Auto Inicial del sumario administrativo instaurado por contravención a lo dispuesto por el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), incumplimiento de los arts. 5 y 31 de la Ley “2024” y 12 de las Normas Básicas de Presupuesto, referidas a la modificación y ejecución del presupuesto sin la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; notificación efectuada de manera personal en presencia del testigo de actuación que firmó la diligencia; sin embargo, Inés Carola Áñez Chávez a pesar de haber sido destituida no interpuso impugnación alguna ni incidente contra la Resolución 004/2013, emitida por la Autoridad Sumariante, perdiendo así el derecho de refutar y quedando así ejecutoriada; ii) En diciembre de 2012, planteó acción de amparo constitucional sin considerar que no constituye un medio de impugnación ordinario, por lo que la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, a través del Auto de Vista de 3 de diciembre de 2012, rechazó in límine con el argumento de no haberse cumplido con el principio de subsidiariedad; iii) El 14 de septiembre de 2012, la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, emitió el Auto inicial de proceso administrativo contra Inés Carola Áñez Chávez, en su condición de Gerente General del SINEC, que conforme reconoce la propia accionante, al no estar trabajando en esa entidad, no se estableció sanción alguna, disponiéndose la remisión de antecedentes a la Gerencia General del SINEC, para que a través de Asesoría Legal, se inicie la acción penal correspondiente en observancia del art. 33 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; iv) El 22 de octubre de 2012, la accionante interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución de proceso administrativo, siendo ratificada por Resolución 010/2012 de 29 de octubre, por lo que el 6 de noviembre del señalado año, interpuso recurso jerárquico que fue resuelto por Resolución 15/2012 de 4 de diciembre, confirmando íntegramente la resolución impugnada; v) El 4 de febrero de 2013, Inés Carola Áñez Chávez interpuso una nueva acción de amparo constitucional en Santa Cruz, activando la jurisdicción constitucional por lo que existe identidad de objeto, sujeto y causa; además en forma contradictoria, en junio de 2013, planteó una nueva acción de amparo constitucional en La Paz, cuya audiencia fijada para el 20 de junio de 2013, fue suspendida, por lo que la accionante activó en cuatro oportunidades esta acción de defensa; vi) La Resolución 027/2012 emitida por la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, se originó por la ilegal destitución de ocho funcionarios del SINEC, que se encuentran amparados por la Ley General del Trabajo, hecho que generó la denuncia ante la Distrital del Ministerio del Trabajo de Santa Cruz, donde se dispuso su reincorporación y la cancelación de sueldos devengados por la suma de Bs222 760,66.- (doscientos veintidós mil setecientos sesenta bolivianos) generando daño económico al Estado; en consecuencia, la Resolución 027/12 no vulneró derechos constitucionales, además que la misma fue confirmada en todas sus partes por Resolución 010/2012 de 29 de octubre, señalando que el asesor legal principal de una entidad pública en el caso de Ministerios del Estado Plurinacional es el Director General de Asuntos Jurídicos, quien al momento de sustanciar procesos sumarios, contra las máximas autoridades ejecutivas, abogados y auditores de las entidades en las que se ejerce tuición, asume el rol de Autoridad Sumariante, conforme dispone el art. 67.II del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, desestimando la pretensión de usurpación de funciones y derecho al juez natural; y, vii) En las diferentes acciones de amparo constitucional que presentó la accionante, existe identidad de objeto, sujeto y causa, lo que implica que no se pueda ingresar al análisis de fondo de la causa por existir cosa juzgada constitucional.
Trifonia Griselda Muñoz Colque, Juan Carlos Saucedo, Martha Castro Garnica y Eduardo Marcelo Chávez Lorente, demandados del Directorio del SINEC, por informe escrito cursante de fs. 443 a 444 vta., señalaron que: a) El 15 de octubre de 2012, Inés Carola Áñez Chávez, solicitó su restitución inmediata al cargo de Gerente General de la institución, cuya respuesta le fue cursada por oficio de 23 de octubre del señalado año, negándose su petitorio por existir un proceso penal de falsedad material e ideológica en etapa preliminar y que el mismo dio origen a su destitución por parte del Directorio anterior, además de estar en curso un proceso administrativo realizado por el Asesor Legal del SINEC y que fue remitido a la Contraloría, presumiendo que los actos realizados fueron legales puesto que no se hizo conocer ninguna resolución ejecutoriada que anule los procesos antes citados, por parte de autoridad legal competente; b) Su actuación fue legal y no vulneraron ningún derecho de la accionante, más si ésta no adjuntó a su requerimiento una orden de autoridad competente que disponga su reincorporación; y, c) En cuanto a la solicitud de pago de sueldos devengados, derechos sociales, costas, daños y perjuicios, se hace notar que los mismos no corresponden, en razón a que todos los funcionarios del SINEC son servidores públicos, regulados por la Ley de Administración y Control Gubernamentales.
La Asesora Legal del SINEC, Sandra Manrique Núñez, aclarando que actualmente es la Autoridad Sumariante de la referida institución, en la audiencia, así como a través del informe escrito, cursante de fs. 369 a 373, manifestó lo siguiente: 1) El 12 de abril de 2012, se emitió el Auto Final del Sumario administrativo, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra Inés Carola Áñez Chávez, por la modificación y ejecución del presupuesto sin aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, motivo por el cual se dispuso su destitución; Resolución con la cual fue notificada en forma personal en su domicilio, el mismo que ahora señala en su acción de amparo constitucional, ubicado en calle Mapajo de la Av. Alemana y conforme se evidencia en la diligencia de notificación, la ahora accionante se rehusó firmar, lo cual certifica el testigo que actuó en ese acto, practicado en aplicación supletoria del art. 33 inc. 4) de la LPA, además de haberse realizado una publicación en el periódico “El Deber”, donde se le otorgó el plazo de tres días para que se presente a notificarse con la Resolución de Asesoría Jurídica 004; 2) No obstante de su notificación con el Auto Final del sumario administrativo, Inés Carola Áñez Chávez en lugar de hacer uso de los recursos de revocatoria y jerárquico o reclamar sobre la falta de competencia de la autoridad sumariante o sobre la invalidez de la notificación, consintió los actos de la supuesta ilegalidad de la notificación, como ahora pretende hacerlo en la presente acción de amparo constitucional que formula sin haber agotado las vías ordinarias de reclamo que faculta la ley, puesto que si consideraba que la notificación fue ilegal, podía haber planteado los incidentes y no acudir directamente a esta vía tutelar y conforme estableció la Sentencia pronunciada por el Tribunal de garantías dentro de la acción de amparo constitucional planteada anteriormente, la accionante no cumplió con el principio de subsidiariedad al no haber agotado los mecanismos de reclamo que se encuentra previsto en la ley, en consecuencia de acuerdo a la basta jurisprudencia constitucional no es posible que dicha Sentencia Constitucional, sea revisada mediante la presente acción de amparo constitucional, porque es irrevisable y tiene la calidad de cosa juzgada constitucional; 3) Inés Carola Áñez Chávez, dejó transcurrir más de seis meses desde la fecha de la última notificación practicada el 16 de abril de 2012, y no es evidente su desconocimiento del proceso, puesto que al adquirir ejecutoria el Auto de 20 de abril de 2013, surte efectos legales, que afectan en cuanto a la pérdida de su calidad de funcionaria pública y se produce el cese de la remuneración mensual que hasta entonces percibía, tampoco hizo uso de los medios legales de impugnación señalados en la ley, por lo que no corresponde al Tribunal de garantías conocer y resolver la presente acción de amparo constitucional, en cumplimiento del principio de subsidiariedad que la caracteriza. Asimismo, Inés Carola Áñez Chávez reconoció expresamente haber tomado conocimiento del proceso administrativo, cuando en la misma demanda de amparo constitucional señala que el 2 de agosto se apersonó ante la Jefatura Departamental del Trabajo adjuntando los antecedentes del proceso administrativo; 4) No es evidente que la accionante fue sancionada dos veces por el mismo hecho, porque el Ministerio de Salud estableció responsabilidad administrativa en su contra por haber despedido a ocho funcionarios, cuya destitución fue declarada ilegal, intempestiva e injustificada, por lo que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social dispuso su reincorporación y el pago de sueldos devengados, llegando la suma a ser cancelada por ese concepto a Bs230 000.- (doscientos treinta mil bolivianos); situación que implica daño económico para la institución; y, 5) Existe identidad de sujeto, objeto y causa con la acción de amparo constitucional interpuesta anteriormente, lo que impide en el caso presente ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Ángel Ramiro Aguilera Neuenschwnader, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, como tercer interesado, mediante memorial cursante a fs. 418 y vta., se ratificó en el informe 596/2012 de 2 de octubre, que fue emitido dentro de la consulta efectuada a su autoridad, con relación al caso de Inés Carola Añez Chávez, en el cual recomendó que conforme al art. 61 inc. m) del EFP y en aplicación del art. 55 de su Reglamento, se disponga la remisión de antecedentes a la autoridad competente para que se proceda con el saneamiento de los vicios procesales, al haberse percatado que el sumario administrativo que fue instaurado contra la accionante, estuvo a cargo del Sumariante del SINEC, sin considerar que era la MAE del SINEC, y por ello debió ser procesada por el Asesor principal de la entidad que ejerce tuición; es decir, del Ministerio de Salud y Deportes.
I.2.4. Resolución
La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 44/2013 de 26 de julio, cursante de fs. 797 a 800 vta., denegando la acción de amparo constitucional, con los siguientes fundamentos: i) La accionante interpuso acción de amparo constitucional con idénticos fundamentos, la misma que fue rechazada in límine y no habiendo impugnado el fallo, existen actos consentidos, además que no se puede interponer dos o más acciones de defensa con similares argumentos; ii) Con relación a la falta de competencia de las autoridades que emitieron Resoluciones contra Inés Carola Áñez Chávez en el proceso administrativo que le fue seguido, el amparo constitucional no es la vía idónea para resolver esa cuestión, debiendo acudir al recurso directo de nulidad establecido en el art. 143 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y, iii) La acción de amparo constitucional no constituye la vía para exigir a las autoridades demandadas el acatamiento de la normativa que la accionante considera incumplida, por lo que debió acudir a la acción de cumplimiento.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Resolución Administrativa (RA) 155/2011 de 12 de agosto, el Director del Servicio Departamental de Salud del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, autorizó la licencia sin goce de haberes a favor de la ahora accionante, al haber ganado el concurso de méritos y examen de competencia, para asumir funciones de Gerente General del SINEC, conservando su ítem y cargo de base, mientras ejerza dichas funciones (fs. 27).
II.2. Por cite JDTSC/CONM/RL 051, el Jefe Departamental de Trabajo, conminó a los miembros del Directorio del SINEC, para que reincorporen en forma inmediata a Inés Carola Áñez Chávez, al cargo de Gerente General de esa entidad, con las mismas condiciones y restitución de sus derechos laborales y sociales actualizados, más el pago de salarios devengados (fs. 28 a 29).
II.3. La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, pronunció Resolución 67 de 31 de agosto de 2011, concediendo la tutela solicitada por Inés Carola Añez Chávez dentro de la acción de amparo constitucional que interpuso contra el Directorio del SINEC, disponiendo que los demandados reincorporen a su fuente laboral a la accionante, en el término de cuarenta y ocho horas, así como la restitución de sus derechos laborales y el pago de los sueldos devengados, al haber vulnerado sus derechos fundamentales e incumplido la conminatoria del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social por el despido injustificado del que fue objeto. En cumplimiento de la referida Resolución del Tribunal de garantías, la Presidenta del Directorio del SINEC emitió el Memorándum 12/2011 de 2 de septiembre, por el cual se comunicó a Inés Carola Áñez Chávez que debía restituirse a sus funciones de Gerente General de esa entidad (fs. 40 a 43).
II.4. A través de Resolución 001/2012 de 22 de febrero, el Directorio del SINEC resolvió suspender temporalmente a Inés Carola Añez Chávez, del Cargo de Gerente General de esa entidad, con goce de haberes, a partir de su notificación y mientras dure la investigación administrativa y/o proceso penal instaurado en su contra. Asimismo se designó interinamente en el cargo a Remberto Gutiérrez Cazón y se dispuso la revocatoria de todos los poderes de administración otorgados a nombre de la autoridad suspendida, disponiendo además que la hoy accionante entregue la oficina, activos y documentación a su remplazante, bajo inventario y con intervención de Notario de Fe Pública. Dicha Resolución fue comunicada a Inés Carola Áñez Chávez en la misma fecha, a través de la nota DIR. SINEC 004/2012 de 22 de febrero, suscrita por el Presidente del Directorio del SINEC (fs. 44 a 46).
II.5. La accionante mediante oficio presentado al Directorio del SINEC el 23 de febrero de 2012, impugnó la Resolución 001/2012 emitida por ese órgano, cuestionando la legitimidad para disponer la suspensión de sus funciones, alegando además que no existe una sentencia ejecutoriada con pena privativa de libertad por la comisión de delitos de acción pública, ni declaratoria judicial de interdicción. Asimismo, hizo conocer que dentro del proceso penal que se instauró en su contra, presentó incidente de nulidad por defectos absolutos que se encuentra en trámite. Asimismo, cuestionó otros aspectos como la convocatoria a la sesión de Directorio, pidiendo se declare nula la resolución impugnada. Similar nota fue presentada en la misma fecha, ante el Jefe Regional del INASES (fs. 47 a 54).
II.6. Por informe legal 063-2012 de 5 de marzo, los abogados del Departamento Legal del INASES, concluyeron que no existen elementos suficientes que justifiquen la suspensión temporal con goce de haberes de Inés Carola Añez Chávez al cargo de Gerente General del SINEC, al ser improcedente e ilegal, por lo que recomendaron su inmediata restitución a su fuente laboral, al ser dicha suspensión atentatoria a sus derechos laborales y constitucionales (fs. 55 a 60).
II.7. Según acta notarial suscrita por la Notaria de Fe Pública, Mery Ortiz Romero, el 27 de febrero de 2012, se constituyó dicha funcionaria con la accionante a las instalaciones del SINEC, habiendo encontrado la reja de ingreso a su oficina cerrada, negándole la entrada la guardia de seguridad, con el argumento de que ya no era Gerente General de esa entidad, al estar ocupado ese cargo por otra persona (fs. 63).
II.8. El 12 de abril de 2012, el Sumariante del SINEC, emitió la Resolución Administrativa 004-2012, dentro del proceso sumario administrativo instaurado contra la Gerente General de esa entidad, ahora accionante, mediante la cual estableció responsabilidad administrativa en su contra, por haber incurrido en la modificación y ejecución del presupuesto sin aprobación, al haber incumplido los arts. 5 y 31 de la LAPRE, 12 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto y 18 del DS 26474 de creación del SINEC, por lo que fue sancionada con destitución de su cargo; en cuya diligencia de notificación de 16 de abril de igual año, se hizo constar que Inés Carola Añez Chávez se rehusó recibir el referido fallo, firmando en constancia la testigo Verónica Rivero. Asimismo, en la edición de 16 de abril de 2012 del periódico “El Deber”, el SINEC publicó una invitación a la accionante para que se apersone por las oficinas de Asesoría Legal de esa entidad, para tomar conocimiento de la Resolución 04-2012, otorgándole el plazo de tres días, bajo apercibimiento de tener por ejecutada la notificación (fs. 286 a 288 y 640 a 641).
II.9. Por memorial presentado el 2 de agosto de 2012, la accionante solicitó al Director Departamental del Trabajo de La Paz, que disponga su reincorporación a las funciones de Gerente General del SINEC, denunciando que fue destituida de sus funciones, como emergencia de un supuesto proceso sumario administrativo seguido en su contra a sus espaldas, en el que por Auto Final de 12 de abril de ese año, se dispuso su destitución, habiéndose enterado de esa situación extraoficialmente por cuanto nunca fue notificada; solicitud que ameritó el Auto de 6 de septiembre del señalado año, en la que el Jefe Departamental del Trabajo, dispuso la remisión de los antecedentes ante la Dirección General del Servicio Civil, por considerar que el SINEC se encuentra sometido a las normas que rigen la función pública (fs. 69 a 82).
II.10. El 2 de octubre de 2012, el Director General del Servicio Civil del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social devolvió al Jefe Departamental del Trabajo, los antecedentes de la denuncia presentada por Inés Carola Añez Chávez, señalando que esa Dirección se encuentra impedida de tramitar el proceso sumario administrativo interno, al tratarse de la MAE del SINEC, cuyo procesamiento corresponde al Asesor Legal Principal del Ministerio de Salud y Deportes, al ejercer tuición sobre dicha entidad. En consecuencia, el Jefe Departamental del Trabajo, remitió obrados ante el SINEC, para que se proceda al saneamiento procesal (fs. 85 a 87).
II.11. Mediante memorial presentado el 15 de octubre de 2012, Inés Carola Áñez Chávez, solicitó al Presidente y Miembros del Directorio del SINEC, su restitución inmediata al cargo, recibiendo como respuesta la nota de 23 del mes y año indicados, por la cual se le hizo conocer que mientras no exista una Resolución que ponga fin al proceso penal seguido en su contra debidamente ejecutoriada y hasta que no se resuelva el incidente de supuesta nulidad de obrados del proceso sumario administrativo seguido en su contra, no puede ser considerada su solicitud ( fs. 90 a 93).
II.12. El Gerente General a.i. del SINEC, Marcelo Téllez Salinas, remitió mediante nota de 18 de septiembre de 2012, a la accionante, el Auto Inicial de proceso administrativo de 14 del mismo mes y año, dictado por la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, mediante el cual se dispuso instaurar sumario administrativo en su contra, convocándola a prestar su declaración informativa el 21 de septiembre del señalado año (fs. 94 a 97).
II.13. A través de nota de 17 de octubre de 2012, el Gerente General a.i. del SINEC, hizo conocer a Inés Carola Áñez Chávez la Resolución de Proceso Administrativo 027/12 de 11 del mes y año referidos, mediante la cual, el Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, resolvió establecer responsabilidad administrativa en su contra, que ameritaba la destitución sin goce de beneficios sociales, empero al haber reconocido la afectada que ya no es funcionaria del SINEC no se determinó sanción alguna, ordenando sólo su registro en la Contraloría General del Estado (fs. 98 a 101).
II.14. Mediante Resolución 010/2012 de 29 de octubre, emitida dentro del recurso de revocatoria presentado por la ahora accionante, el Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes ratificó en su integridad la Resolución impugnada, con la modificación de aplicarse en su contra la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales (fs. 102 a 104).
II.15. El 6 de noviembre de 2012, Inés Carola Áñez Chávez, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución 010/12, manifestando que la Autoridad Sumariante al emitir la Resolución final del sumario administrativo seguido en su contra, malinterpretó la norma contenida en el art. 69 del EFP, al considerar que los funcionarios públicos que ingresaron después de la emisión de dicha norma legal, se rigen por la Ley General del Trabajo; además reclamó el hecho de ser sancionada por ejercer las facultades que corresponden a su cargo; recurso que fue resuelto mediante Resolución de Recurso Jerárquico 15/12 de 4 de diciembre de 2012, emitida por el Ministro de Salud y Deportes, confirmando íntegramente en todas sus partes el fallo impugnado, argumentando que Inés Carola Áñez Chávez al momento de destituir a ocho funcionarios del SINEC, no siguió proceso alguno contra dicho personal. Con referencia a que se hubiera errado en la aplicación del art. 69 del EFP, la referida Resolución señaló que el art. 8 del Reglamento Interno de Personal del SINEC, establece que esa entidad contará con personal sujeto a la Ley General del Trabajo (fs. 105 a 112).
II.16. El 28 de diciembre de 2012, la accionante solicitó al Ministro de Salud y Deportes, aclaración de la Resolución del recurso jerárquico que pronunció, concurriendo posteriormente a ese Ministerio el 18 de enero de 2013, con intervención de la Notaria de Fe Pública 102 de La Paz, habiendo verificado que hasta esa fecha, no existía respuesta a su solicitud de complementación, aclaración y enmienda que presentó, habiendo manifestado la Autoridad Sumariante que ya no cumplía esa función y que el memorial pasó a despacho del Ministro para que en base al informe que remitieron se pronuncie, además que dicho memorial fue presentado fuera de plazo (fs. 113 a 114 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a una vida digna, al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a no ser procesada ni condenada más de una vez por el mismo hecho, alegando que: a) El Directorio del SINEC, sin tener competencia, la suspendió del cargo con goce de haberes; y, b) Adhemar Suárez Elías, Asesor Legal y Autoridad Sumariante del SINEC, instauró proceso sumario administrativo interno en su contra, sin tener atribución alguna, desconociendo que la hoy accionante es la MAE de la indicada entidad, por lo que debió ser procesada por el asesor principal de la entidad que ejerce tuición, proceso dentro del cual se emitió el Auto Final 004-2012 de 12 de abril, determinando la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sin realizar un análisis, ni haber llevado proceso alguno, porque jamás se le permitió ejercer defensa irrestricta ya que no fue notificada. Actos ilegales que no fueron anulados por el Asesor Principal del Ministerio de Salud y Deportes que posteriormente ofició de Autoridad Sumariante, quien de manera forzada e ilegal, en lugar de disponer la nulidad de obrados, instauró en su contra un nuevo proceso sumario administrativo interno, como ex funcionaria, por los mismos hechos por los que ya fue procesada; estableciendo en la Resolución Final su responsabilidad administrativa y a pesar de haber interpuesto recurso de revocatoria reclamando por las referidas irregularidades, ratificó en su integridad la Resolución impugnada, agregando un nuevo elemento que no estaba inserto en su fallo primigenio, al sancionarla con la destitución del cargo sin goce de beneficios sociales, agravando su situación inicial como consecuencia de su propio recurso; además de aplicar la Ley General del Trabajo en desconocimiento del Estatuto del Funcionario Público; ilegalidades que en lugar de ser anuladas por el Ministro de Salud y Deportes, en el recurso jerárquico que planteó, por Resolución 15/12, fueron confirmadas.
Corresponde en revisión, establecer si los actos denunciados son evidentes y si corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Finalidad y alcances de la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, refiriéndose a la finalidad y a los alcances de la acción de amparo constitucional, a través de la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre, dejó establecido que: “En nuestra legislación, se establece la acción de amparo como una garantía constitucional; así el art. 128 de la CPE, expresa: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’; de donde se advierte que, el amparo constitucional es una garantía jurisdiccional que salvaguarda los derechos fundamentales de una persona y opera cuando éstos son vulnerados, restringidos o amenazados por una autoridad cualquiera o por particulares.
III.2. El debido proceso y el derecho al juez natural
El derecho al juez natural está inmerso en el art. 120.I de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa”.
El derecho al juez natural, compone uno de los elementos de la garantía del debido proceso, entendida esta última como: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…" (SC 0418/2000-R de 2 de mayo).
Con referencia al derecho del juez natural en su elemento competencia y la tutela que brinda la acción de amparo constitucional, este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, unificando criterios en relación a la tutela del juez natural en su elemento competencia, dejó establecido que: “1)El recurso directo de nulidad únicamente procede contra nulidades expresamente establecidas en la ley, en cambio la acción de amparo constitucional se activa por la lesión o amenaza de lesión a derechos fundamentales, de forma que incluso no esté prevista una nulidad puede dejarse sin efecto una resolución en atención a la vulneración cierta y real de derechos y su relevancia constitucional en un caso concreto.
Dicho nuevo entendimiento es una precisión de la SCP 0265/2012 de 4 de junio, adoptado por Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional establece que:
Toda vez que las acciones de defensa y conflictos de competencia tratan cuestiones relativas a la competencia y, según el caso, pueden terminar por declarar la invalidez de los actos impugnados, debe sin embargo asumirse que cada uno de estos procedimientos constitucionales tienen una naturaleza propia y su tratamiento es independiente uno del otro’.
Finalmente, este entendimiento es congruente con el Código Procesal Constitucional que establece en su art. 146, como causales de improcedencia del recurso directo de nulidad: ‘1. Supuestas infracciones al debido proceso. 2. Las resoluciones dictadas por las autoridades judiciales, excepto cuando hubieran sido dictadas después de haber cesado o suspendidas en el ejercicio de sus funciones a causa de un proceso administrativo disciplinario en su contra. Esta última previsión es aplicable a las demás autoridades”. Norma que si bien no es aplicable al caso concreto, se la cita solo de manera referencial ante la vigencia del Código Procesal Constitucional’ ”.
Así también razonó la SCP 1032/2013 de 27 de junio, agregando que: “De todo lo anotado puede concluirse que si bien es cierto que ahora la jurisprudencia permite la tutela de la garantía del juez natural, en su elemento competencia, como parte del debido proceso, a través de la acción de amparo constitucional; dicha tutela sólo será aplicable siempre y cuando exista y se compruebe la vulneración de derechos fundamentales y la relevancia constitucional correspondiente en relación al caso concreto; pues, la simple activación de una acción tutelar de esta naturaleza para revisar la competencia de una autoridad judicial o administrativa, no se justifica sin que se demuestre previamente la lesión o amenaza de lesión cierta y real de derechos fundamentales o garantías constitucionales; ya que, debemos recordar que la esencia misma de la acción de amparo constitucional, como se mencionó precedentemente, es la de ser un mecanismo de protección eficaz e inmediato de los derechos fundamentales contra los actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos o personas individuales o colectivas, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley. Por lo que, necesariamente, para activar la tutela que brinda esta acción frente a una supuesta vulneración de la garantía del juez natural, se deberá cumplir el requisito referido y a partir de éste además expresar la relevancia constitucional existente respecto al caso concreto”.
III.3. Calidad de servidor público e inamovilidad
Según la previsión contenida en el art. 233 de la CPE: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.
A su vez el art. 4 del EFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que: “…independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
De acuerdo con las previsiones legales precedentemente glosadas, se tiene entonces que, servidor público es aquél, que presta sus servicios en relación de dependencia en una entidad pública o estatal, sin interesar la fuente de su retribución por el trabajo desempeñado, independientemente de cual sea su jerarquía o su calidad.
Por su parte, la jurisprudencia constitucional, en la SC 0474/2011-R de 18 de abril, ha establecido diferencias entre los funcionarios públicos de carrera y los provisorios, concluyendo que: “…la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo”.
III.4. Naturaleza institucional del SINEC y régimen jurídico de los recursos humanos
El DS 26474 establece en su art. 2.I y II, que el SINEC, es una institución pública descentralizada, que asume funciones operativas especializadas en materia de salud, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, financiera y técnica y con competencia de ámbito nacional; bajo tuición del Ministerio de Salud y Previsión Social, a través del INASES, en el marco del DS 25798 de 2 de junio de 2000.
La administración del SINEC, según dispone el art. 26 del citado DS 26474, “…está sujeta a los Sistemas de la Ley 1178, disposiciones reglamentarias y Normas Básicas establecidas para cada uno de los Sistemas SAFCO; así como a la normativa establecida por la LOPE y sus Disposiciones Reglamentarias”.
Con relación al régimen de personal del SINEC, en conformidad con lo dispuesto por el art. 27 del mencionado DS 26474, los funcionarios que la conforman, son servidores públicos, sujetos a las normas y procedimientos del Sistema de Administración de Personal, en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y del Estatuto del Funcionario Público, cuya designación, nombramiento y estabilidad funcionaria, se basa en el mérito personal y el régimen de la carrera administrativa.
III.5. Principio de prohibición de reforma en perjuicio del recurrente
Con relación al principio de prohibición de reformatio in peius o de reforma en perjuicio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 1745/2010-R de 25 de octubre, dejó establecido que: “Al respecto, cabe señalar, que la no reformatio in peius, constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez deriva de la garantía del debido proceso, en todo caso, ‘la reforma en perjuicio’ no es una simple regla que se subordine a la legalidad, sino un principio constitucional que hace parte del debido proceso y que se halla consagrado en el art. 117.I de la CPE, siempre y cuando el apelante agraviado con el fallo de primera instancia sea el único, caso contrario, cuando concurren dos o más apelantes, el Tribunal de segunda instancia, podrá modificar el fallo del inferior en base a fundamentación basada en normativa”.
Más adelante la citada SC 1745/2010, concluyó que: “Estos amplios poderes otorgados al Tribunal de alzada, tienen una limitación fundamental, referida a la prohibición de reforma en perjuicio, la cual consiste en la prohibición al juez superior de empeorar la situación del apelante, en los casos que no ha mediado apelación de su adversario. La reformatio in peius, es una máxima derivada del principio de defensa y se traduce en la prohibición de que la administración revoque o modifique un acto recurrido, menos aún, para agravar la sanción, razonar de una forma diversa, daría lugar a la coacción a los procesados, quienes se verían compelidos a la no presentación de recursos administrativos bajo la amenaza cierta de aplicárseles una sanción mayor; consecuentemente, se puede concluir que en autos, el Tribunal de apelación, ha transgredido el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso”.
III.6. Análisis del caso concreto
En el caso que se analiza, la accionante considera que se vulneraron sus derechos a una vida digna, al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a no ser procesada ni condenada más de una vez por el mismo hecho, denunciando por otra parte que, el Directorio del SINEC, sin tener competencia determinó suspenderla del cargo de Gerente General de esa entidad, iniciándole además un proceso sumario administrativo interno, que fue sustanciado por el Asesor Legal de la institución, quien a pesar de no tener tampoco atribución para procesar a la MAE, estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sin realizar un análisis, ni haber llevado proceso alguno, porque jamás se le notificó legalmente; actos que a pesar de ser nulos de pleno derecho, no fueron anulados por el Asesor Principal del Ministerio de Salud y Deportes que posteriormente ofició de Autoridad Sumariante, instaurándole un nuevo proceso sumario administrativo interno, como ex funcionaria, por los mismos hechos por los que ya fue procesada, sin anular obrados; ratificando su Resolución al resolver el recurso de revocatoria, agregando un nuevo elemento que no estaba inserto en su fallo primigenio, al sancionarla con la de destitución del cargo sin goce de beneficios sociales, con lo cual agravó su situación inicial como consecuencia de su propio recurso, aplicando erróneamente la Ley General del Trabajo y desconociendo el Estatuto del Funcionario Público; irregularidades que tampoco fueron reparadas por el Ministro de Salud y Deportes, al resolver el recurso jerárquico que planteó.
Conforme se evidencia de los antecedentes que cursan en obrados, se advierte que mediante Resolución 001/2012, el Directorio del SINEC, dispuso la suspensión temporal de la accionante, del Cargo de Gerente General de esa entidad, con goce de haberes, a partir de su notificación y mientras dure la investigación administrativa y/o proceso penal instaurado en su contra; decisión que le fue comunicada en la misma fecha, a través de la nota DIR. SINEC 004/2012 de 22 de febrero, suscrita por el Presidente del Directorio del SINEC; decisión que no obstante haber sido impugnada no fue dejada sin efecto, por el contrario, se le siguió un proceso administrativo interno, dentro del cual se estableció su responsabilidad administrativa, siendo sancionada con destitución de su cargo; en cuya diligencia de notificación de 16 de abril de 2012, se hizo constar que Inés Carola Añez Chávez se rehusó recibir la referida Resolución, firmando en constancia la testigo Verónica Rivero; además de haberse publicado en el periódico “El Deber” la fecha señalada, una invitación a la accionante para que se apersone por las oficinas de Asesoría Legal de SINEC, para tomar conocimiento de la Resolución 04-2012, otorgándole el plazo de tres días, bajo apercibimiento de tener por ejecutada la notificación.
Después de los reclamos efectuados ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz y luego de haberse pronunciado la Dirección General del Servicio Civil, advirtiendo sobre los vicios de nulidad del proceso administrativo interno, Inés Carola Áñez Chávez por memorial presentado el 15 de octubre de 2012, solicitó al Presidente y Miembros del Directorio del SINEC, su restitución inmediata al cargo, recibiendo como respuesta la nota de 23 del mes y año indicados, negando su petición.
Al respecto, en el marco del DS 26474, el SINEC al ser una entidad publica regida por la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Estatuto del Funcionario Público, los miembros del Directorio de esa entidad, antes de determinar la suspensión con goce de haberes de Inés Carola Áñez Chávez, en caso de existir indicios de responsabilidad por la función pública, debieron haber puesto en conocimiento del Ministerio de Salud y Deportes, como ente que ejerce tuición, tomando en cuenta que la persona a ser procesada era la MAE, a efectos de que el Asesor Principal de ese Ministerio, sustancie el proceso administrativo interno, conforme dispone el art. 67 del DS 23318-A; disposición legal que fue desconocida habiendo los Directores del SINEC, actuado sin competencia al disponer la suspensión del cargo de la accionante; así como también la Autoridad Sumariante de la nombrada entidad, al sustanciar el proceso administrativo en su contra y disponer su destitución sin ninguna atribución; actuación viciada de nulidad que vulneró los derechos invocados por Inés Carola Áñez Chávez y que deben ser reparados a través de la presente acción, teniendo en cuenta que conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder tutela respecto a la garantía del juez natural en su elemento competencia como parte del derecho al debido proceso, a través de la acción de amparo constitucional, cuando se compruebe o evidencia la vulneración de derechos fundamentales.
Por otra parte, se establece que la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deporte, sin pronunciarse sobre los vicios de nulidad del primer proceso ni reparar las ilegalidades cometidas, inició uno nuevo, culminando con la emisión de la Resolución 027/12, mediante la cual estableció responsabilidad administrativa de la accionante, empero al considerarla ex funcionaria del SINEC no se dispuso sanción alguna; determinación que fue ratificada en la Resolución del recurso de revocatoria interpuesto por la afectada, con la modificación de aplicar en su contra la sanción de destitución, sin goce de beneficios sociales; Resolución del recurso de revocatoria que además de no haber reparado las ilegalidades reclamadas por la recurrente, vulneró también el principio de prohibición de reforma en perjuicio, aplicable también en materia administrativa disciplinaria, conforme dejó establecido, la SC 0202/2006-R de 21 de febrero, señalando que: “‘… el principio de la «reformatio in peius» que en el Código de procedimiento penal está previsto por el art. 400 al referirse a la «reforma en perjuicio» y que determina que cuando la resolución sólo haya sido impugnada por el imputado o su defensor, no podrá ser modificada en su perjuicio, no siendo aplicable cuando ambas partes hubieran apelado; principio que no sólo es aplicable en materia penal, sino también en el campo administrativo disciplinario…”, así la SC 1519/2004-R, de 21 de septiembre señala: ‘si bien es cierto que durante la tramitación del proceso administrativo disciplinario el recurrente asumió defensa emitiendo libremente sus ideas y opiniones (…) no es menos evidente que los miembros del Tribunal Nacional de Ética y Deontología Médica codemandados no procedieron conforme a derecho, por cuanto el Auto de Vista 006/2003 de 4 de diciembre que emitieron vulneró el principio reformatio in peius al haber ampliado la sanción impuesta contra el actor a cinco años la cancelación de su inscripción al Colegio Médico, incurriendo en acto ilegal que requiere la tutela constitucional solicitada por encontrarse el caso dentro de las previsiones del art. 19 constitucional, puesto que se vulneró la garantía al debido proceso del actor…’” .
Finalmente, a pesar que la accionante en el recurso jerárquico que interpuso, hizo conocer todas las ilegalidades cometidas en su contra; así como la incorrecta aplicación de la Ley General del Trabajo; el Ministro de Salud y Deportes, mediante Resolución de Recurso Jerárquico 15/12 de 4 de diciembre de 2012, confirmó íntegramente en todas sus partes el fallo impugnado, dejando persistentes las vulneraciones cometidas en el proceso administrativo interno, omitiendo reparar las lesiones denunciadas por Inés Carola Áñez Chávez, con lo cual también vulneró los derechos a una vida digna, al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a no ser procesada ni condenada más de una vez por el mismo hecho, ameritando que este Tribunal conceda la tutela solicitada.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 41.2 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:
1° REVOCAR en todo la Resolución 44/2013 de 26 de julio, cursante de fs. 797 a fs. 800 vta., pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada.
2° Disponer la nulidad de la Resoluciones 001/2012 de 22 de febrero, dictada por el Directorio del SINEC; 004-2012 de 12 de abril, emitida por Asesoría Legal del SINEC; 027/12 de 11 de octubre de 2012 y 010/2012 de 29 de igual mes y año, pronunciadas por la Autoridad Sumariante del Ministerio de Salud y Deportes, así como de la Resolución 15/12 de 4 de diciembre, emitida por el Ministro de la cartera antes señalada.
3° Se determina la reincorporación de la accionante al cargo de Gerente General del SINEC, así como el pago de sueldos devengados, con cargo a repetición de las autoridades demandadas.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 2033/2013
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Esta acción ha sido instituida como un procedimiento jurisdiccional de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con excepción de la libertad física o individual, en los casos en los que sean amenazados, suprimidos o restringidos por actos y omisiones ilegales o indebidos; su alcance tutelar es preventivo y correctivo, cuya configuración procesal especial, es independiente al ámbito procesal ordinario. Consecuentemente, su finalidad es la de asegurar a las personas el goce efectivo de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, protegiéndolos de toda amenaza, restricción o supresión ilegal o arbitraria; siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para la protección inmediata de estos derechos y garantías conforme dispone el art. 129 de la CPE”.
La previsión constitucional transcrita, constituye una garantía para toda persona que deba ser sometida a un proceso, sea en materia penal, disciplinaria, administrativa, civil, familiar, laboral, tributaria y en general a todo ámbito donde se desarrolle una causa en la que quien esté sometida a ella, tiene que ser oída y juzgada, necesariamente por un juez predeterminado, que además tenga competencia y que actúe con independencia e imparcialidad; es decir que, la competencia de quien tenga a su cargo un proceso, debe ser de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, teniendo en cuenta los criterios de territorio, materia y cuantía; pero además, para resolver la cuestión puesta en su conocimiento, debe estar libre de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado, garantizando su independencia, así como también su imparcialidad, exento de todo interés o relación personal con el problema, de tal forma que al momento de adoptar una decisión y emitir su resolución, lo haga de la forma más objetiva posible para alcanzar el valor de la justicia.
El derecho al debido proceso, está contenido en el art. 117.I de la CPE, que dispone: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”. Ahora bien, conforme la disposición citada, la autoridad competente para conocer una causa, es aquella que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas y criterios de territorio, materia y cuantía, tiene facultades para conocer y resolver un conflicto.
2) La referida defragmentación del juez natural ignoró que el recurso directo de nulidad, no se rige por el principio de subsidiariedad por lo que a diferencia de la acción de amparo constitucional y conforme se extrae de su propia denominación para su planteamiento no requiere agotar las instancias intra-procesales pero a la vez este recurso, no puede ser sustitutivo de los recursos intra-procesales ordinarios (AC 0293/2010-CA de 27 de septiembre) generándose una paradoja.
Por lo expuesto, corresponde unificar al juez natural y su tutela a través de la acción de amparo constitucional de forma que en los procesos judiciales y administrativos todo acto sin competencia o jurisdicción que puedan afectar al juez competente como elemento del juez natural debe tutelarse por los recursos ordinarios previstos por el legislador y agotados los mismos, siempre y cuando exista vulneración a derechos y garantías mediante acción de amparo constitucional y no por el recurso directo de nulidad, lo contrario afectaría las competencias naturales de los jueces y autoridades naturales competentes entendimiento que por el principio pro actione y de favorabilidad deberá aplicarse a los casos en tramitación.
‘…no puede soslayarse igualmente que en los procedimientos administrativos, la nulidad puede ser invocada en los recursos que la ley faculta a los administrados, lo que puede ser planteado ya sea conforme a la Ley de Procedimientos Administrativos o procedimientos administrativos especiales contenidos en las entidades que cumplan una función administrativa, por delegación estatal, o entidades supeditadas a leyes especiales.
Adviértase que concluido el procedimiento administrativo, la determinación puede ser impugnada en vía jurisdiccional, sea que la determinación es el resultado de su procedimiento o sea porque el acto administrativo fuera emitido directamente por la autoridad mediante resoluciones ejecutivas o administrativas (…)
Entendimiento que a su vez tiene su antecedente en la SCP 0139/2012 de 4 de mayo, que en lugar de denegar la tutela por el entendimiento de la aplicación de la SC 0099/2010-R, en atención al principio pro actione ingresó al fondo de la problemática.
La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.
Consiguientemente, el Tribunal de garantías al haber denegado la tutela solicitada, no ha efectuado un adecuado análisis del caso, ni ha dado correcta aplicación a los alcances de la acción de amparo constitucional.