SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0083/2017

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0083/2017

Sucre, 27 de noviembre de 2017

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:                 10852-2015-22-AIC

Departamento:            Cochabamba

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Nancy Rogelia Díaz Oropeza Navia, Jueza Disciplinaria Tercera del Consejo de la Magistratura de Cochabamba a instancia de Susana Yvon Ávila Vargas, Juez Agroambiental de Punata ambas del mismo departamento, demandado la inconstitucionalidad de los arts. 188.I.4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, aprobado mediante Acuerdo 42/2014 de 13 de marzo de Sala Plena; de la misma forma los arts. 1, 4.I incs. d) y e), 7,8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, aprobado por Acuerdo 75/2013 de 23 de abril, por ser presuntamente contrarios a los arts. 9.4, 115.II, 119 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1 Contenido de la acción

Por memorial presentado el 9 de abril de 2015 cursante de fs. 180 a 191 y memorial de fs. 193 a 195 vta., la accionante expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El 23 de septiembre de 2014, fue notificada con Auto de Admisión de Denuncia Disciplinaria interpuesta por Vacilia Olañeta Barroso, Profesional II de Transparencia Institucional del Consejo de la Magistratura, quien careciendo de legitimación, de oficio investigó y la acusó por haber adecuado supuestamente su conducta a la falta disciplinaria descrita en el art. 188.I.4 de la LOJ, en razón de dos excusas declaradas ilegales, motivo por el cual planteó la excepción de cosa juzgada, en el que la Sala Disciplinaria emitió la resolución de 23 de enero de 2015, confirmando totalmente la Resolución de 23 de octubre de 2014 que rechazó la citada excepción, y habiendo planteado el incidente de nulidad procesal, promovió acción de inconstitucionalidad concreta del art. 188.I.4 de la LOJ, porque si bien dicha disposición se enmarca en los parámetros de legalidad al estar constituido en una ley nacional; sin embargo, lesiona dos elementos fundamentales como: a) El valor normativo de la Constitución Política del Estado en el reconocimiento al derecho fundamental del trabajo; y, b) La desproporcionalidad de ley entre la tipicidad y la sanción disciplinaria, ya que la falta gravísima cuestionada no guarda relación con la sanción que le corresponde, pues de ninguna manera un acto puramente jurisdiccional y con aspecto o esencia subjetiva puede ser merecedora de destitución, por lo que la base de dicha inconstitucionalidad se localiza en su tipo, calidad o causal de sanción; toda vez que, no es razonable restringir el derecho al trabajo, a la familia, a la salud, seguridad social y el derecho a la vida, el principio constitucional del vivir bien que constituyen derechos y valores protegidos por la Norma Suprema, puesto que la excusa forma parte de competencias y facultades estrictamente de carácter jurisdiccional, prevista por la norma procesal que rige la materia, constituye una obligación de abstención de carácter personal y por último debe estar prevista por la ley; empero, sobre la naturaleza y valor fundamental del instituto jurídico de la excusa como la imparcialidad del juzgador en el proceso, se antepone el elemento prueba, el cual no puede ser superior a su esencia, por lo que no puede ser considerada en sentido negativo, sino como un acto procesal positivo que tiene la finalidad de mantener la imparcialidad del juzgador, en este entendido, al establecerse la falta disciplinaria contenida en el art. 184.I.4 de la LOJ, no se ha observado los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, así tampoco los principios de lesividad y necesidad; toda vez que, la sanción de destitución no guarda relación con la declaración de dos excusas declaradas ilegales durante un año; consecuentemente, este artículo no cumple con los fines y funciones esenciales como el de garantizar los principios y valores consagrados en la ley superior.

Asimismo, se plantea la acción de inconstitucionalidad concreta contra el art. 1 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, por la transgresión del art. 213 de la LOJ; toda vez que, el contenido de la norma reglamentaria modifica el objeto y la finalidad de la Unidad de Transparencia del Consejo de la Magistratura, siendo que por este mandato legal la Unidad de transparencia forma parte del Control y Fiscalización del Consejo de la Magistratura sobre el manejo administrativo y financiero de la jurisdicción ordinaria, agroambiental especializada y no así una instancia de lucha contra la corrupción dentro del todo el Órgano Judicial, en este entendido la norma cuestionada no se enmarca en los contenidos normativos constitucionales y de la Ley de Organización Judicial, por lo que al vulnerar la ley también transgrede el art. 410 de la CPE, en lo referente a la jerarquía normativa, pues la norma reglamentaria no puede mutar la naturaleza legal de la citada unidad con objetos diferentes a los establecidos por la ley.

Respecto al art. 9.11 del citado Reglamento, indica que esta disposición legal transgrede el art. 213 de la LOJ porque se atribuye a la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, funciones o competencias de instituciones externas como el Ministerio Público, Ministerio de Lucha contra la Corrupción, ya que no corresponde que se le conceda la atribución de recepcionar denuncias por hechos que constituyen delitos, por consiguiente también contraviene el art. 410 de la CPE.

En ese mismo sentido indica que el art. 12.4 y 5 del referido Reglamento, vulnera los arts. 195.II y 213 de la LOJ, ya que otorga a los técnicos de la Unidad Nacional de Transparencia, la atribución de recepcionar y tramitar denuncias disciplinarias, extremo que corresponde al Juez Disciplinario, por lo que toda actuación en materia disciplinaria realizada por dicha unidad no tiene validez legal, más aún si oficiosamente realizan investigaciones a las actuaciones jurisdiccionales para posteriormente presentar informes acusatorios disfrazados de denuncias, pues se debe precisar que la Ley del Órgano Judicial, no establece la posibilidad de creación de una Unidad de Régimen Disciplinario para que realice inspecciones e investigaciones de oficio ya que la única posibilidad de iniciar proceso disciplinario es la denuncia, en consecuencia dicha norma transgrede el art. 410.II de la CPE, al no cumplir con el mandato de ley nacional previsto en el art. 213 de la LOJ.

También se planea la presente acción contra el art. 1 del Reglamento de Proceso Disciplinario para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, bajo el argumento de que no existe coherencia interna en dicha disposición al señalar por un lado que el objeto es normar el proceso interno disciplinario también en relación a ex servidores judiciales y que por otro lado su alcance de aplicabilidad solamente es únicamente a todos los servidores jurisdiccionales y de apoyo judicial, convirtiéndose en inaplicable al ser contradictoria con relación a su objeto, alcance en contravención de los principios de legalidad, seguridad jurídica y el derecho al debido proceso; su inconstitucionalidad radica, en la vulneración del art. 410 de la CPE, al ampliar la responsabilidad disciplinaria a ex servidores judiciales en franca contradicción con el art. 184.I de la LOJ, que indica que la responsabilidad disciplinaria es aplicable exclusivamente a servidores judiciales en ejercicio y no ex servidores salvo el caso de renuncia maliciosa, infringiendo de esta forma la jerarquía normativa, más aún cuando el art. 183.I.5 de la LOJ regula como atribución del Consejo de la Magistratura emitir normativa reglamentaria en base a los lineamientos establecidos por cuanto dicha entidad tiene el deber legal de adecuar su normativa en marco constitucional y no así ampliar, modificar o suprimir mandatos mediante reglamentos imperativos legales constituidos.

Con el mismo argumento insiste que el art. 4.I incs. d) y e) transgreden lo establecido en los arts. 183.I.5, 184.I y 206 de la LOJ, al ampliar el alcance de la responsabilidad disciplinaria a ex servidores judiciales , sin respetar el principio constitucional de jerarquía normativa previsto en el art. 410 de la CPE, dado que el inc. e), de manera flagrante modifica el art. 195 de la LOJ, texto legal que otorgaba legitimidad al denunciante en caso de afectación directa por hechos que constituyen faltas disciplinarias, lo cual fue eliminado con la norma cuestionada, al conceder legitimación a cualquiera que tenga conocimiento de conductas consideradas faltas disciplinarias, reforma que deliberadamente contraviene el art. 410 de la CPE; toda vez que, una normativa de rango inferior se encuentra limitada para modificar, cambiar o suprimir los preceptos de una norma de mayor jerarquía.

Respecto al art. 8 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la jurisdicción Ordinaria y Agroambiental señalado, expresa la accionante, que dicho procedimiento también incluye en su redacción la responsabilidad disciplinaria de los ex servidores judiciales, a efectos de dejar constancia y registro de su responsabilidad, en franca contradicción con los arts. 184.I y 205 de la LOJ, por cuanto dicha norma reglamentaria también modifica una ley, transgrediendo el art. 410 de la CPE.

En relación con el art. 57 del Acuerdo 75/2013, expresa que reformó el art. 184.I de la LOJ, al incorporar como sujeto pasivo del proceso disciplinario a los ex servidores públicos, en franca contravención del orden jerárquico establecido en el art. 410 de la CPE, porque una norma inferior modificó el contenido de una norma de rango superior.

Sobre la relevancia, manifiesta que la decisión a ser asumida en la sentencia a ser emitida en el proceso disciplinario, depende de la declaratoria de inconstitucionalidad de los preceptos observados, ya que la norma adjetiva reglamentaria es la reguladora del procedimiento, así como de los contenidos de la resolución final y que lamentablemente en un Estado Constitucional de Derecho la Juzgadora Disciplinaria aplica el Reglamento con preferencia al procedimiento establecido en los arts. 195 al 210 de la LOJ.

I.1.2. Relación de la autoridad consultante

Por Resolución de 17 de abril de 2015, cursante de fs. 197 a 201 vta., la Jueza Disciplinaria Tercera del Consejo de la Magistratura del departamento de Cochabamba, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta contra los        arts. 188.I.4 de la LOJ; 1, 9.11; 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura; aprobado por Acuerdo 42/2014 de 13 de marzo; 1, 4.I incs. d) y e); 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, aprobado mediante Acuerdo 75/2013 de 23 de abril, emitida por la citada institución; con los siguientes fundamentos: 1) La Ley del Órgano Judicial ha establecido cuales son los hechos o conductas considerados como faltas disciplinarias siendo estas leves, graves y gravísimas (arts. 186, 187 y 188 de la LOJ) estableciendo para ello una sanción específica que va desde una amonestación escrita o descuento del 20% del haber mensual para faltas leves, suspensión de 1 a 6 meses sin goce de haberes para faltas graves y la destitución del cargo para faltas gravísimas, conforme señala el art. 208 de la LOJ, sanciones que el Juez Disciplinario llega a imponer, previo proceso y cuando evidencia que el servidor público justiciable adecuó su conducta a cualquiera de los tipos disciplinarios establecidos en la norma; 2) La parte accionante se ha limitado a señalar algunos artículos que considera inconstitucionales, sin que haya generado duda razonable que indique que las normas impugnadas de la Ley del Órgano Judicial (art. 188.I.4) como del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura aprobado mediante Acuerdo 42/2014 (arts. 1; 9.11; y, 12.4 y 5) y del Reglamento de Procesos Disciplinarios de la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental aprobado por Acuerdo 75/2013 del Consejo de la Magistratura (arts. 1; 4.I incs. d) y e); 7; 8 y 57) sean inconstitucionales; 3) La falta disciplinaria tipificada en el art. 188.I.4 de la LOJ, no es contraria a la Ley Fundamental ni vulnera el derecho al debido proceso o a la defensa, ya que se respeta los principios procesales de inmediatez, libre apreciación de pruebas, imparcialidad, por lo que los argumentos presentados por la accionante son inconsistentes y sin fundamento legal alguno, ya que sabía que el hecho de excusarse dos veces en un año sin fundamento ni prueba alguna, provocó que sean declaradas ilegales las dos excusas por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, lo que implica que es una falta disciplinaria gravísima, hechos sobre los cuales la accionante no puede argüir su desconocimiento o ignorancia de la ley; 4) Refiere que se le vulneró su derecho a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, a la protección a las familias por parte del Estado y a la dignidad, sin fundamento ni base legal alguna; 5) En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura; y, 1, 4.I incs. e) y d), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, no vulneran disposición alguna del texto constitucional, en mérito a que el Consejo de la Magistratura es la instancia responsable del Régimen disciplinario de la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental y de las jurisdicciones especializadas, del control y manejo administrativo y financiero y de la formulación de políticas de su gestión conforme dispone el art. 193.I de la CPE, y en ejercicio de las atribuciones establecidas por el art. 195.II de la CPE; 6) El art. 213 de la LOJ, establece que para ejercer el control y fiscalización, la Unidad de Transparencia y la Unidad de Planificación serán reguladas por reglamentos en base a los lineamientos establecidos en esta Ley, sin perjuicio del control gubernamental ejercido por la Contraloría General del Estado, plasmado en el Acuerdo 42/2014, en el que el Técnico de Transparencia, conforme al art. 9.12 ha cumplido su función al presentar la denuncia por falta disciplinaria contra la Jueza Agroambiental de Punata, sin haber transgredido normativa alguna; y, 7) Respecto a la denuncia de vulneración del principio de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, la accionante desconoce que para la aplicación la norma legal todos los vacíos legales deben ser regulados y aclarados mediante los reglamentos, para que estas normas legales puedan ser ejecutadas, ya que tales normas no pueden estar sujetos a la interpretación ni del juzgador ni de los procesados, por lo que el art. 195 de la LOJ, determina que en caso de existir vacíos legales, por imperio del art. 183.I.5, se encuentran aclarados y regulados por el reglamento de procesos disciplinarios- Acuerdo 75/2013, por lo que no existe conflicto entre la Ley del Órgano Judicial y los reglamentos a objeto de que se tenga que explicar con preferencia a la ley y no el reglamento, puesto que estas no son contradictorias sino reglamentarias y aclaratorias para su aplicación.

I.2. Admisión y citación

Mediante Auto Constitucional (AC) 0187/2015-CA de 14 de mayo, cursante de   fs. 206 a 213, se revocó, la Resolución de 17 de abril de 2015, pronunciada por la Jueza Disciplinaria Tercera del Consejo de la Magistratura del departamento de Cochabamba, y en consecuencia se admitió la acción de inconstitucionalidad concreta formulada por Susana Yvón Avila Vargas, Jueza Agroambiental de Punata del departamento de Cochabamba, por lo que se dispuso poner en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, como personero del Órgano que generó la norma impugnada del art. 188.I.4 de la LOJ y Freddy Sanabria Taboada, Presidente; Roger Gonzalo Triveño Herbas, Decano; Cristina Mamani Aguilar, Willma Mamani Cruz y Wilber Choque Cruz, todos Consejeros del Consejo de la Magistratura, como personeros que generaron las normas impugnadas, arts. 1,9.11, 12.4 y 5, del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, aprobado por el acuerdo 42/2014 de 13 de marzo; y, los arts. 1, 4.I. incs. d) y e), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, aprobado mediante acuerdo 75/2013 de 23 de abril, a objeto de que puedan formular sus alegatos en el plazo de quince días.

I.3. Alegaciones del personero del órgano de generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante informe escrito presentado el 14 de agosto de 2015, cursante a fs. 248 a 251 sostiene lo siguiente: i) El art. 2 de la LOJ establece las causales de excusa y recusación para los magistrados, vocales y jueces, estas se refieren a cuestiones de vinculo personal (efectivo o animadversión), y de interés en algún negocio, que pudieran afectar la imparcialidad del juez, por lo que al conocer alguna circunstancia prevista en la norma que pudiera menoscabar la imparcialidad del Juez, este debe ineludiblemente apartarse del proceso, o en caso contrario, de no existir causal para la excusa, la autoridad judicial debe continuar con el conocimiento del litigio, ya que cuando no existe la circunstancia o no existe causal que ponga en peligro la imparcialidad del juez no es admisible que la autoridad jurisdiccional se aparte del conocimiento del conflicto, ya que tal alejamiento injustificado pone en entredicho el profesionalismo, y si tal acto fue realizado en base a un acto inexistente invocado por el Juez, esto pone en tela de juicio su imparcialidad, probidad, provocando una dilación indebida afectando el principio de celeridad; ii) La Ley del Órgano Judicial describe en sus arts. 185 al 188 las conductas calificadas como faltas leves, graves y gravísimas, para el control disciplinario de Vocales, Juezas y Jueces de la Jurisdicción Ordinaria, Agroambiental y especializada, labor disciplinaria ejercida por el Consejo de la Magistratura de acuerdo a los arts. 195.2 de la CPE y 164.I de la LOJ, en este entendido, frente a las excusas injustificadas que afectan a la probidad del Juez y celeridad del proceso, así como al acceso a una justicia pronta y oportuna, es ineludible la aplicación de una sanción, por lo que el art. 188.I.4 de la LOJ, ha previsto como falta gravísima sancionada con la destitución el hecho de que dos excusas sean declaradas ilegales, lo que no vulnera el principio de proporcionalidad reclamada por la parte accionante, ya que ello implica una colisión entre los derechos a la estabilidad laboral de las y los servidores judiciales por una parte y por otra la función jurisdiccional asentada en los principios de la justicia pronta y oportuna, que es el fin precautelado por el régimen disciplinario, correspondiendo realizar un juicio de ponderación, ya que la estabilidad laboral no es una norma jurídica sino un principio y la idónea administración de justicia contiene principios como la imparcialidad y la probidad además del acceso a una justicia pronta o oportuna y sin dilaciones, por lo que al conocer de alguna circunstancia prevista en la norma que pueda menoscabar su imparcialidad el Juez debe apartarse del proceso, por ende cuanto no existe la circunstancia o tal alejamiento de funda en motivos que no existen, siendo declarada la excusa ilegal se pone en cuestionamiento el profesionalismo y probidad de su actuación, la situación se agrava cuando el instituto de la excusa es utilizado de manera reiterada sin motivos reales ni aparentes; iii) El legislador velando por efectividad de los principios de imparcialidad, probidad y celeridad, ha considerado la posibilidad de limitar la cantidad de excusas declaradas ilegales a solo dos, ya que de no existir tal parámetro, los jueces y tribunales podrían hacer uso irreflexivo e ilimitado de este instituto, por lo que los principios y garantías serían ineficaces, explica que por la gravedad de la falta, esta merece la sanción máxima; de esta manera se tiene que la afectación de la estabilidad laboral de los juzgadores se justifica en tanto que, reviste mayor importancia la función jurisdiccional ejercida a través de las instituciones de justicia que deben estar conformados por autoridades imparciales, probos y que puedan brindar una justicia pronta , oportuna y sin dilaciones, bajo el principio de celeridad; el marco constitucional permite la limitación al derecho a la estabilidad laboral cuando existe una causa justificada para tal efecto, las causas que justifican este extremo están establecidas en la Ley del Órgano Judicial, que define la forma de ingreso y la carrera judicial , así como la destitución en proceso disciplinarios ejecutoriado como causal de destitución de un servidor judicial (art. 23 de la LOJ); iv) Por otra parte, la accionante pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de control normativo realice una valoración del caso que dio lugar a la acción de inconstitucionalidad concreta, pretendiendo que dilucide si la conducta que llevo a la Jueza a apartarse de la causa era o no una causal de excusa, por lo que esta labor debe ser realizada por la autoridades agroambientales superiores o en su caso a través del tribunal de garantías a través de un posible amparo constitucional; v) De lo argumentado, se concluye que la norma impugnada no vulnera el principio de proporcionalidad porque no es contraria a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, pues la falta afecta la función jurisdiccional en sus principios de imparcialidad, probidad y celeridad, además de vulnera la garantía de una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, por otra parte tampoco se vulnera la estabilidad laboral, ya que la destitución es un sanción prevista en la ley, proporcional a la lesión; y, iv) Se aprecia además la falta de fundamentación de la supuesta vulneración del derecho a la seguridad social a la salud y a la vida respecto de la norma impugnada, incumplimiento así con lo previsto en el art. 24.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), consecuentemente se solicita que se declare la constitucionalidad del art. 188.I.4 de la LOJ.

Wilber Choque Cruz, Freddy Sanabria Taboada, Roger Gonzalo Triveño Herban, Wilma Mamani Cruz, Presidente y Consejeros respectivamente, del Consejo de la Magistratura, por informe escrito, cursante de fs. 337 a 340 vta.; 344 a 347 vta.; y, 351 a 354 vta., expresaron los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: a) Vacilia Olañeta Barroso, Técnico de la Unidad de Transparencia del Distrito Judicial de Cochabamba presentó denuncia disciplinaria contra Susana Yvon Ávila Vargas, Jueza Agroambiental de Punata-Cochabamba, emitiéndose Auto de apertura de proceso sumario disciplinario, Expediente 065/2014, por la presunta comisión de la falta disciplinaria gravísima, inserta en el art. 188.I.4 de la LOJ; durante la sustanciación del proceso disciplinario, la denunciada interpuso acción de inconstitucionalidad concreta, contra algunos artículos de la Ley de Organización Judicial, del Reglamento de la Unidad de Transparencia del Consejo de la Magistratura y el Reglamentos de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, misma que fue rechazada por la Jueza Disciplinaria Tercera del distrito Judicial de Cochabamba, resolución que elevada en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional fue revocada mediante AC 0187/2015-CA de 14 de mayo; b) La comisión de la falta disciplinaria prevista en el 188. I núm. 4 de la LOJ, es una consecuencia del incumplimiento de deberes en el trabajo del servidor jurisdiccional y de apoyo judicial en el Órgano Judicial, por lo que no se vulnero el derecho al trabajo, además con relación a la comisión de falta disciplinaria, no es evidente porque el Juzgador debe cumplir con su función de impartir justicia y no puede excusarse del cumplimento de su función principal, alegando hechos no ciertos, no comprobados que en su caso se deben acreditar por prueba documental u otra, más si esta conducta es reiterativa por segunda vez en un año, que coadyuva de esa manera a la dilación en la administración e impartición de justicia, por lo que se concluye que el art. 188.I.4 de la LOJ, no es contrario al art. 46 de la CPE; c) No es evidente que los arts. 1 y 9.11, del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, aprobado por el Acuerdo 42/2014, transgredan el art. 213 de la LOJ con relación a sus funciones y atribuciones del Consejo de la Magistratura y el art. 410 de la CPE con relación al principio de jerarquía ya que el art. 183.II.7 de la LOJ, preceptúa que se debe denunciar ante las autoridades competentes los delitos que fueren de su conocimiento en el ejercicio de sus funciones y constituirse en parte querellante ante aquellos casos graves que afecten directamente a la entidad, regulación concordante con el art. 286.1 del Código de Procedimiento Penal (CPP), que preceptúa que es una obligación el denunciar por delitos de acción pública a los funcionarios y empleados públicos que conozcan el hecho en el ejercicio de sus funciones, en consecuencia, los arts. 1 y 9.11 del precitado reglamento se encuentran en concordancia con los arts. 183.II.7 de la LOJ y 235.1 de la CPE, que preceptúa el cumplir la Constitución y las leyes, además la parte accionante no ha demostrado debidamente la relación que pueda existir entre la validez constitucional de la norma cuestionada con la decisión final a ser adoptada en el proceso en cuestión; d) No es evidente, la inconstitucionalidad del art. 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, en el entendido de que se estuviera transgrediendo el art. 410.II de la CPE, por incumplimiento de los arts. 195.II y 213 de la LOJ y de que el señalado Reglamento estuviera aplicándose en contra de la Norma Suprema y de la Ley del Órgano Judicial, ya que aparte de estar acorde con el contenido del art. 183.II.7 de la LOJ, el mismo es concordante con los arts. 235.1 y 286.1 del CPP; asimismo, el art.195.2 de la CPE, establece como atribución del Consejo de la Magistratura el ejercer el control disciplinario de las y los vocales, juezas y jueces, por lo que el ejercicio de esta facultad comprenderá la posibilidad de cesación en el cargo por faltas disciplinarias gravísimas determinadas por ley, normativa que es corroborada por el art. 183.I.1 de la LOJ; e) Respecto al art. 1 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y la Agroambiental, el mismo establece el objeto y el alcance de los servidores públicos jurisdiccionales y el apoyo judicial que pueden ser procesados disciplinariamente, reglamentado que los servidores y ex servidores son responsables disciplinariamente en el ejercicio de la función judicial, por lo que no es posible que los ex servidores que hubieren incumplido sus deberes en el ejercicio de la función judicial y cometido faltas disciplinarias, queden exentos de sanción disciplinaria o en el limbo sin ser sancionados, por lo que no vulnera la Norma Suprema, tampoco se ha fundamentado como este artículo será aplicado en la Resolución definitiva en el proceso disciplinario 065/2014; f) En cuanto al art. 4.I incs. d) y e), del mismo reglamento, solamente define que se entiende por denunciante y denunciado en un proceso disciplinario, por lo que no contradicen norma alguna de la Ley Fundamental, en ese mismo sentido el art. 8 del mismo Reglamento, respecto a incluir el procesamiento de ex servidores, como se había manifestado, anteriormente, se reglamenta la Ley del Órgano Judicial para su aplicación en procesos disciplinarios, por lo que este artículo no es contrario a la Constitución Política del Estado, además tampoco se ha señalado como esta disposición afecta o será considerado en la resolución definitiva dentro del proceso disciplinario 065/2014; g) Sobre el art. 57 tenemos que incorpora como sujeto pasivos del proceso disciplinario a los ex servidores públicos cuando estos hubieran cometido faltas disciplinarias gravísimas y graves o leves, previstos en el art. 187, 188, 198 de la LOJ, aspecto que no vulnera el art. 410.II de la CPE, como se ha expresado antes, por otro lado la parte accionante no explica en qué sentido esta norma será aplicada en la resolución final de la causa; y, h) De lo anteriormente fundamentado se tiene que la parte accionante, en ninguna de las normas impugnadas ha realizado un trabajo de fundamentación suficiente que explique la existencia de la una relación de causalidad entre el contenido de los artículos demandados y la decisión a ser emitida por la autoridad administrativa dentro del proceso disciplinario seguido en su contra, incumpliendo lo establecido por el art. 24.I.4 del CPCo. Concordante con el art. 110.3 de la Ley 027 de 6 de julio de 2010, por lo que solicitan que se declare la constitucionalidad de todos los artículos impugnados en el Ley del Órgano Judicial del Reglamento de la Unidad de Transparencia del Consejo de la Magistraturas como del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental.

Por otra parte, Cristina Mamani Aguilar Consejera del Consejo de la Magistratura, por informe escrito, cursante de 358 a 366, con similares fundamentos expresaron lo siguiente: 1) Se advierte que la accionante en esencia efectúa un cuestionamiento a la legalidad, es decir, que se refiere más a una infracción de la norma legal, la Ley del Órgano Judicial, ya que se advierte que se denuncia la transgresión de varios artículos de esta Ley (arts. 183.I.5, 184.I, 206 y 213), por lo que no se advierte con claridad cuáles son los motivos por los cuales las normas impugnadas son contrarias a la Ley Fundamental, incumpliendo el requisito esencial para que se proceda al examen de constitucionalidad previsto en el art. 24.I.4 del CPCo; 2) La accionante efectúa una referencia genérica, nominal y casi marginal al referirse que las normas reglamentarias cuestionadas infringen la jerarquía normativa, vulnera presuntamente el art. 410 de la CPE, sin precisar en la especie cuales son las razones por las que considera que dichas normas reglamentarias son contrarias a la Ley Fundamental; 3) Los fundamentos desarrollados por la demandante, carecen de un examen sistemático y de un análisis desde y conforme a la Constitución Política del Estado, ya que no considera que la potestad sancionadora tiene una base constitucional (arts. 193, 195 de la CPE) en concordancia con el principio constitucional de responsabilidad (art. 232 de la CPE), el mismo que no puede ser inobservado por un servidor público, previsto también por el art. 8 de la LOJ; en consecuencia, las acciones desarrolladas por lo servidores públicos se centran bajo el control vigilancia, procesamiento y sanción de la potestad sancionadora que ejerce el Consejo de la Magistratura, implicando lo contrario dejar sin eficacia la potestad disciplinaria del Consejo de la Magistratura e inobservar el principio de responsabilidad que corresponde a todo servidor público del Órgano Judicial que dicho sea, el impartir justicia es en esencia un servicio al pueblo una facultad y no una potestad, teniendo la finalidad de verificar la existencia o no de faltas disciplinarias , en las acciones y omisiones desplegadas por los funcionarios o servidores públicos del Órgano Judicial; 4) Las normas impugnadas del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura y del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental tienen como base la Ley del Órgano Judicial, que regula las atribuciones esenciales que le corresponde desarrollar al Consejo de la Magistratura, en las siguientes materias; disciplinaria, control y fiscalización y políticas de gestión, que tienen como fundamento el mandato constitucional previsto por los arts. 193, 195 de la CPE; en el caso de la atribución disciplinaria previsto en el art. 18.I de la precitada Ley, esta tiene sustento por una parte en la observancia del principio de responsabilidad, que todo servidor público se encuentra impelido a cumplir conforme el art. 232 de la CPE, de este deber no pueden estar excluidos los servidores públicos del órgano judicial, principio que se encuentra reflejado en el art. 8 de la LOJ, y por otra parte, tiene sustento en la potestad administrativa, sancionadora, en el marco del principio de amplia facultad de recolección probatoria en favor de la autoridad disciplinaria destinado a sustentar o desvirtuar objetivamente los actos u omisiones denunciadas como faltas disciplinarias atribuidas al procesado, la garantía de presunción de inocencia, juez natural, etc.; 5) En lo referente al ámbito del control y fiscalización, previsto en el art. 183.II de la LOJ, se tiene que las funciones que tiene que cumplir el Consejo de la Magistratura deben ser reglamentadas, lo que le concierne, mediante los reglamentos impugnados en los artículos, previamente detallados, por lo que el afirmar que las funciones de la Unidad Nacional de Transparencia son contrarias al art. 213 de la LOJ constituye una lectura parcial y reduccionista, pues no toma en cuenta las atribuciones de control y fiscalización previstas en el art. 183.II de la cita Ley, menos las atribuciones que les conciernen reconocidas constitucionalmente en los arts. 193 y 195 de la CPE; y, 6) En cuanto a las normas reglamentarias cuestionadas del Reglamento para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, las cuales facultan iniciar procesos disciplinarios contra ex servidores públicos debe señalarse que la accionante suscribe la petición para promover la acción de inconstitucionalidad concreta en su condición de Jueza Agroambiental de Punata del departamento de Cochabamba, lo que implica que a la fecha ejerce la calidad de autoridad jurisdiccional en materia agroambiental, por lo no solo existe incoherencia en sus argumentos y su situación jurídica en la que se encuentra, sino además de falta de legitimación activa, porque al ser servidora pública en ejercicio, la norma reglamentaria observada jamás le será aplicada; por otra parte son normas sobre las cuales no fundamentó la relación de causalidad entre estas y la resolución de su caso en particular.

I.4. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

En el marco de la facultad conferida por el art. 5.2 del CPCo, se solicitó documentación complementaria; consecuentemente, se suspendió el plazo procesal por decreto constitucional de 8 de agosto de 2017, reanudándose el mismo por decreto de 24 de noviembre del citado año, a cuyo efecto la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

II.1.    Mediante la acción de inconstitucionalidad concreta planteada, se cuestiona la constitucionalidad de los siguientes artículos:

LEY DEL ORGANO JUDICIAL

“Artículo 188.(FALTAS GRAVISIMAS)

I.     Son faltas gravísimas y causales de destitución:

(…)

4. Cuando se le declaran ilegales dos o más excusas durante un (1) año”.

REGLAMENTO DE LA UNIDAD NACIONAL DE TRANSPARENCIA DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (arts. 1, 9.11, 12.4 y 5)

“Artículo 1 OBJETO

El presente Reglamento tiene por objeto normar el funcionamiento de las Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, delimitando los principios, mecanismos, lineamientos de prevención y transparencia al interior del Órgano Judicial.

(…)

Artículo 9 (COMPETENCIAS)

La Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura y sus dependencias tienen las siguientes competencias:

(…)

11.   Recepcionar denuncias que tengan relación con delitos de corrupción en instancias del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Escuela de Jueces y Dirección Administrativa y Financiera del Órgano Judicial, en cuyo caso previa valoración u análisis de dichas denuncias emitirá informe fundamentado, ya sea, remitiendo el caso ante la autoridad competente, o haciendo constar su incompetencia por razón de materia, conforme lo establecido en el Manual de Denuncias.

(…)

Artículo 12. TECNICOS DE TRANSPARENCIA EN LOS DISTRITOS

Los técnicos de Transparencia de los distritos Judiciales, tendrán dependencia funcional de la Unidad de Transparencia, teniendo a su cargo las siguientes competencias:

(…)

4.   Recepcionar las denuncias que tengas relación en delitos de corrupción en sus respectivos Distrito, en cuyo caso previa valoración y análisis de dichas denuncias emitirá informe fundamentando, ya sea, remitiendo el caso ante la autoridad competente o haciendo constar su incompetencias por razón de materia, conforme lo establecido en el Manual de Denuncias.

5.   Recepcionar las denuncias por falta disciplinaria en contra de Vocales, Juezas y Jueces y Personal de apoyo Jurisdiccional, cuando su acción u omisión que contravengan las normas disciplinarias establecidas en los arts. 186, 187, 188 de la Ley 025, que por ende afecten la imagen del Órgano Judicial, en estos casos los técnicos de transparencia previo análisis y valoración de las pruebas formalizaran denuncia ante los Juzgados Disciplinarios”.

REGLAMENTO DE PROCESOS DISCIPLINARIOS PARA LA JURISDICCION ORDINARIA Y AGROAMABIENTAL (arts. 1, 4.I incs. e) y d), 7, 8 y 57)

“Artículo 1.- (OBJETO Y ALCANCE)

El presente reglamento tiene por objeto normar el procedimiento interno disciplinario de servidores judiciales, ex servidores judiciales de la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, el presente reglamento es aplicable a todos los servidores judiciales y jurisdiccionales y de apoyo judicial de ambas jurisdicciones, cuando su acción u omisión contravenga el ordenamiento jurídico

(…)

Artículo 4.- (DEFINICIONES)

I.         Se establecen las siguientes definiciones:

(…)

d) Denunciados.- Son los Vocales y Jueces de los Tribunales Departamentales de Justicia, pertenecientes a la Jurisdicción Ordinaria; Jueces de la Jurisdicción Agroambiental y el personal de apoyo de ambas jurisdicciones. Del mismo modo, los ex servidores judiciales de cada una de las áreas antes identificadas, cuando sus conductas sean consideradas faltas disciplinarias.

e) Denunciante.- Tendrá calidad de denunciante, cualquier persona particular o servidor públicos que tenga conocimiento de conductas consideradas como faltas disciplinarias, constituyéndose en coadyuvante del proceso disciplinario; también es denunciante cualquier persona colectiva que acciona mediante su representante legal”.

(…)

Artículo 7.- (OMISIÓN, CONTRADICCIÓN Y AMBIGÜEDAD DE NORMAS)

En caso de omisión, contradicción, ambigüedad de normas o vacíos sustantivos o procedimentales, se aplicarán los principios y valores contenidos en este reglamento, la norma superior vigente emitida por autoridad competente, siendo aplicable lo previsto en los arts. 13,256 y 410 de la Constitución Política del Estado.

Artículo 8.- (SUJETOS DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA)

Todo servidor judicial jurisdiccional o de apoyo judicial de la jurisdicción ordinaria o agroambiental es pasible de responsabilidad disciplinaria. Asimismo los ex servidores públicos, a efecto de dejar constancia y registro de su responsabilidad.

(…)

Artículo 57.- (INICIO DEL PROCESO)

El proceso Disciplinario se inicia a denuncia verbal o escrita de cualquier persona particular, colectiva, o servidor público, por las acciones u omisiones consideradas faltas disciplinarias de las y los funcionarios judiciales y ex funcionarios judiciales, personal de apoyo y ex personal de apoyo, de las jurisdicciones Ordinaria y Agroambiental dentro de os alcances del presente reglamento”

II.2.    De las normas que se considerar infringidas:

“Artículo 9.- Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:

(…)

4.   Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.

(…)

Artículo 410

(…)

II.       La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de la entidades territoriales:

1.        Constitución Política del Estado

2.        Los tratados internacionales

3.        Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena.

4.        Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción se cuestiona la constitucionalidad de los arts. 188.I.4 de la LOJ, 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, aprobado por Acuerdo 42/2014; y, 1, 4.I. incs. d) y e), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, aprobado mediante Acuerdo 75/2013, por ser presuntamente contrarios a los arts. 9.4, 115.II, 119 y 410 de la CPE; toda vez que: i) El                 art. 188.I.4 de la LOJ, lesiona el valor normativo de la Constitución Política del Estado en cuanto al derecho fundamental al trabajo, y la desproporcionalidad de la ley entre la tipicidad y la sanción disciplinaria, ya que la sanción prevista en esta disposición es desproporcional a la falta cometida, al restringir su derecho al trabajo, a la salud y a la seguridad social, por lo que no se ha observado los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, así tampoco los principios de lesividad y necesidad, por lo que no cumple con los fines y funciones esenciales de garantizar los principios y valores de la Ley Fundamental además vulnera la garantía del debido proceso al imposibilitar que acuda al proceso disciplinario con igualdad de oportunidades ya que de inicio establece su culpabilidad y su destitución definitiva, además de no conservar su estado de inocencia durante el trámite procesal ya que la norma cuestionada ya establecido su culpabilidad; b) Los artículos impugnados del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, modificaron el objeto y finalidad de precitada Unidad, contraviniendo lo dispuesto en el art. 213 de la LOJ, asimismo se transgredieron el art. 195.II de la citada ley, lo que vulnera el principio de jerarquía normativa, al no cumplir con el mandato de la Ley del Órgano Judicial; y, c) El art. 1 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, carece de coherencia interna, con relación a su objeto, alcance, lo que vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y el derecho al debido proceso, además de ampliar la responsabilidad disciplinaria a ex servidores judiciales en franca contradicción con el art. 184.I de la LOJ, denotando su contradicción con el art. 410 de la CPE; el art. 4.I. incs. e) y d) al transgredir los arts 183.I.5, 184.I y 206 de la LOJ, al ampliar el alcance de la responsabilidad disciplinaria a los ex servidores judiciales sin respetar el principio de jerarquía normativa ya que modifica el art. 195 de la LOJ; el art. 8 del citado Reglamento contradice los arts. 184.I, 205 de la LOJ, ya que incluye en su redacción la responsabilidad disciplinaria de los ex servidores judiciales, modificando la citada ley; y el art. 57 en contradicción y reformando el art. 184.I de la LOJ, incorpora como sujeto pasito el proceso disciplinario a los ex servidores públicos.

En consecuencia corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciarse respecto a la impugnación referida.

III.1.  Sobre la naturaleza jurídica y el alcance de la acción de inconstitucionalidad concreta

La jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0910/2014 de 14 de mayo en relación a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta ha señalado lo siguiente: “ La Constitución Política del Estado, dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, en su art. 132, establece la acción de inconstitucionalidad, como derecho de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Constitución, con la única condición o requisito de encontrarse afectada por la misma; es decir, que la norma jurídica de la cual se sospecha su inconstitucionalidad, le cause algún perjuicio, detrimento o menoscabo a sus intereses protegidos por el derecho. La acción de inconstitucionalidad concreta es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, en virtud del cual señaló que: ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…’; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de “legalidad”, no sólo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrán relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad. Es en ese marco que debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad concreta, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder” (las negrillas nos corresponden).

En cuanto a la finalidad o alcance de la acción de inconstitucional concreta la citada SCP 0910/2014, también ha señalado: “(…) el Código Procesal Constitucional, en el Título III, bajo el nombre de Acciones de Inconstitucionalidad, regula, en el art. 73 a dos tipos de acciones: ‘1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreta, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales’. Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo ésta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro que esta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible, además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes. En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, concluyó que: ‘(…) la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto’” (resaltado añadido).

III.2.  La potestad administrativa sancionadora en el marco del modelo de Estado

Al respecto de los límites de la potestad sancionadora del Estado la            SCP 0100/2014 de 10 de enero, indicó lo siguiente: “(…)la potestad sancionadora del Estado se encuentra limitada por los principios valores, derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado y en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.

Efectivamente, debe considerarse que nuestro modelo de Estado tiene, además de características propias como la plurinacionalidad, la interculturalidad y la descolonización, elementos que lo inscriben dentro del marco de los Estados Constitucionales actuales, en los que se apuesta por Constituciones plurales, garantizadas y normativas, con un amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la Constitución Política del Estado tenga un peso decisivo, no sólo en cuanto a su aplicación directa, sino también porque se constituyen en fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.

Así, respecto a la facultad sancionadora del Estado, constituida no solo por el derecho penal, sino también por el derecho administrativo sancionador, es evidente que, en virtud al principio de supremacía constitucional (art. 410 de la CPE), las normas sustantivas y procesales que se crean para el efecto, deben estar enmarcadas en las normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la parte dogmática de la Constitución Política del Estado, pero también en las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Entonces, el legislador y las autoridades administrativas, en la Reglamentación, no poseen una discrecionalidad absoluta al momento de legislar y de definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir las sanciones y el procedimiento para el efecto, sino que deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado y, de no hacerlo, se abre la vía del control normativo de constitucionalidad, ya que, en el marco de nuestro Estado Plurinacional y Comunitario, que recoge los postulados del Estado Constitucional, el carácter normativo de la Constitución Política del Estado se encuentra garantizado a través del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional contenida en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, estableció que, en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, las potestades sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, ‘…debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan’; normas constitucionales-principios que, de acuerdo a la SCP 0112/2012 de 27 de abril ‘son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios, pero que al final deben coexistir’.

Conforme a ello, respecto al valor normativo de la Constitución, la jerarquía de las normas constitucionales y su obligatoriedad, precisó que: ‘…las normas constitucionales-principios, establecidos en el texto constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas en la Constitución, una Constitución ideada dentro del modelo de Estado Constitucional, con todo lo que ello implica’.

A partir de dichos razonamientos las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 y 0142/2012 hicieron referencia a los límites del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, que ‘…encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso’ (las negrillas son nuestras) que de acuerdo a las mismas sentencias, ‘…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía’” (resaltado ilustrativo).

III.3.  De los derechos denunciados como infringidos por la norma cuestionada de inconstitucionalidad

III.3.1.   Del debido proceso en la jurisprudencia constitucional, y el principio de proporcionalidad como elemento del debido proceso sustantivo

Al respecto del debido proceso la jurisprudencia constitucional en la SCP 1840/2013 de 25 de octubre, reiterando los entendimientos jurisprudenciales existentes sobre la concepción del debido proceso como un principio, derecho y garantía señala: “(…) el debido proceso como institución jurídica constitucional, ha encontrado reposición en la nueva Constitución Política del Estado de 2009, puesto que las normas del art. 115.II determinan que el Estado garantiza el derecho al debido proceso; pero además, su evolución dogmática ha encumbrado a esta institución a otras categorías, así el art. 180.I de la CPE, lo identifica como uno de los principios que hacen a la función de impartir justicia, adquiriendo con ello la trascendencia definitiva de principio constitucional y con ello las cualidades propias de una norma dogmática superando su percepción de simple regla de conducta, para ascender a la categoría de dogma constitucional y con ello parámetro de conducta de jueces y demás autoridades jurisdiccionales, de legisladores en la elaboración de normas procesales, así como de las autoridades administrativas en la aplicación de normas legales en procedimientos administrativos de tipo sancionador o cuasi jurisdiccionales.

La evolución del dogma debido proceso, ha estimulado que la jurisdicción constitucional lo comprenda en su verdadera magnitud; así, en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, lo siguiente: ‘…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia’. La comprensión del debido proceso en su triple dimensión, ha sido explicada también por la SCP 1023/2012 de 5 de septiembre, la que recopilando su desarrollo doctrinal ha expuesto lo siguiente: ‘Sobre el derecho al debido proceso La jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ahora Tribunal Constitucional Plurinacional mediante las SSCC 0902/2010-R y SC 1756/2011-R, estableció que: «Considerando los criterios de la doctrina, en su jurisprudencia previa este Tribunal ha señalado que el debido proceso consiste en ‘…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (SSCC 0418/2000-R 1276/2001-R y 0119/2003-R, entre otras).

La trascendencia del debido proceso se encuentra en íntima vinculación con la realización del valor justicia en el procedimiento, así lo ha entendido este Tribunal cuando en la SC 0999/2003-R de 16 de julio, señalo que: «La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes».

En similar sentido se ha pronunciado la reciente jurisprudencia de este Tribunal en las SSCC 0086/2010-R y 0223/2010-R, entre otras. En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica  (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115.II de la misma norma; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPE abrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: «Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…»’” (las negrillas son agregadas).

Respecto a los elementos del debido proceso la citada                SCP 1840/2013, también refiere lo siguiente: “…se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En opinión de esta Corte, para que exista «debido proceso legal» es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional’” (las negrillas son agregadas).

En cuanto a la legalidad y proporcionalidad como sus elementos la mencionada SCP 1840/2013 también señaló y concluyó lo siguiente: “(…) Una de sus características, como ha sido expresado es la constante asimilación de elementos nuevos al arsenal del debido proceso; así lo determina su propia naturaleza y lo consagró el constituyente, puesto que ha dotado a este instituto de una pléyade de condiciones para ser satisfecho, de ese modo es que a partir del art. 109 al 124 de la CPE, existen las garantías jurisdiccionales, todas como elementos del debido proceso que legitima cualquier proceso judicial, en particular aquellos de naturaleza sancionadora, sea penal, disciplinaria o administrativa. Entre las normas previstas como garantías jurisdiccionales por la Constitución Política del Estado y que constituyen el debido proceso, el art. 116.II establece que ‘Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible’; que se constituye en el conocido principio de legalidad beccariano, el que por el carácter expansivo del texto constitucional y el fenómeno de constitucionalización del sistema normativo de todo Estado democrático, se aplica también al ámbito disciplinario y administrativo sancionador; así en ese sentido la SC 0022/2006 de 18 de abril, ha manifestado que: ‘…el derecho administrativo disciplinario, por afectar la esfera de autodeterminación de las personas mediante la imposición de sanciones personales, alberga los principios del Derecho Penal en cuanto al debido proceso, la prohibición de sanción sin la oportunidad de acceder a la defensa técnica y material, el principio de legalidad, por cuya imposición sólo pueden dar lugar a sanciones las conductas previamente tipificadas, etc.’.

Del principio de legalidad, cuya premisa clásica es el aforismo ‘nullum crimen, nullapoena sine lege’; emerge su aplicación práctica, en la formulación constitucional de que toda sanción debe fundarse en ley anterior, pero también que toda sanción debe ser proporcional, de tal modo que la proporcionalidad de la sanción es también parte de un debido proceso sustantivo, pues sólo la relación entre la gravedad del hecho y la sanción que la ley impone por el mismo, resguarda el ejercicio de los derechos de las personas y conserva las características del Estado democrático constitucional, ya que sanciones desproporcionadas con expresiones de sistemas de gobiernos despóticos, autoritarios e irracionales que no armonizan con los principios democráticos y constitucionales previstos por nuestra Ley Fundamental de 2009.

La proporcionalidad de la pena o de la sanción en materia penal, sancionatoria disciplinaria o administrativa, equivale a la prohibición de exceso que debe guiar la función legislativa a tiempo de configurar las sanciones restrictivas de los derechos de las personas por la comisión de delitos, faltas disciplinarias o administrativas; y de igual manera, se expresa en la prohibición de exceso a tiempo de la imposición de las sanciones en casos concretos; debiendo existir siempre una relación de proporción entre la conducta prohibida o realizada y la sanción.

La verificación de la proporcionalidad de una sanción creada legislativamente corresponde ser realizada mediante un test de proporcionalidad, en el que se debe determinar primero la adecuación de la restricción a los derechos constitucionales para lograr el fin perseguido, segundo si la restricción es necesaria, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, la proporcionalidad stricto sensu, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que aquellos que se pretende proteger” (resaltado y subrayado agregados).

La SCP 1636/2013 de 4 de octubre, sobre el principio de proporcionalidad en la sanciones disciplinarias, también sostuvo que: “‘En general, de la proporcionalidad se predica el adecuado equilibrio entre la reacción penal y sus presupuestos, tanto en el momento de la individualización legal de la pena (proporcionalidad abstracta) como en el de su aplicación judicial (proporcionalidad concreta)’.

‘Cabe precisar que el principio de proporcionalidad se erige en un elemento definidor de lo que ha de ser la intervención penal, desde el momento en que trata de traducir el interés de la sociedad en imponer una medida de carácter penal, necesaria y suficiente, para la represión y prevención de los comportamientos delictivos, y por el otro, el interés del individuo en la eficacia de una garantía consistente en que no sufrirá un castigo que exceda el límite del mal causado, en otros términos, la minimización de la violencia en el ejercicio del ius puniendi’.

A decir de Hernán Fuentes Cubillos; ‘Parece posible afirmar que el problema radica, a mi juicio, en que la proporcionalidad sería un principio meramente formal si no se ofrece además un criterio acerca de cómo se ha de llevar a cabo la ponderación entre medios y fines. En esa línea, hay que señalar que estamos ante un principio de contenido material, donde el sacrificio de los intereses individuales, en tanto en cuanto es una verdadera injerencia en los derechos del individuo, guarda una relación razonable o proporcionada con la importancia de dichos intereses, en relación con el interés de la colectividad que se trata de cautelar. Ergo, necesariamente debe estimarse que habrá infracción al principio de proporcionalidad si la finalidad no indica un favorecimiento a los intereses generales, o bien, no se halle una adecuada proporción entre los intereses de la colectividad y el menoscabo de los bienes individuales que aquello implica. Regla básica en este sentido es que mientras mayor sea la entidad de lo grave de la injerencia en la esfera individual, mayor habrá de ser la importancia de los intereses generales que la justifican’.

El principio de proporcionalidad garantiza al procesado sea en materia penal o administrativa, que le será aplicada la sanción que efectivamente corresponda a su conducta, debiendo por parte de la autoridad juzgadora considerarse todos los antecedentes inherentes al hecho y las circunstancias atenuantes si las hubieren” (las negrillas nos corresponden).

Dicha sentencia reiterando entendimiento jurisprudenciales que citan la SCP 1294/2006-R también ha concluido lo siguiente: “La SCP 2621/2012 de 21 de diciembre, respecto al principio de proporcionalidad, ha señalado: ‘La SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, establece en relación al principio de proporcionalidad que el mismo comprende tres conceptos parciales: «…1) La adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; 2) La necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios); y, 3) La proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin; es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.

Lo anterior implica, a su vez, que no se debe buscar la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción total de otro. Lo que significa que debe realizarse una ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra.

En este proceso de armonización concreta de los derechos, el principio de proporcionalidad, que se deduce del deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, juega un papel crucial. Los límites trazados al ejercicio de los derechos, en el caso concreto, deben ser proporcionales, esto es, no deben ir más allá de lo indispensable para permitir la máxima efectividad de los derechos en pugna.

La delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto, mediante su armonización en la situación concreta, se hace necesaria cuando se considera la finalidad social del Estado de Derecho de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política del Estado, y se pretende impedir que, por la vía de la restricción injustificada de los derechos, termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos. Dicho de otro modo, la restricción o limitación en la que se traduce la medida legal a adoptarse por la autoridad competente, debe guardar una relación equilibrada y razonable con el fin perseguido. Rompe el mencionado equilibrio, la medida legal que impone a la persona una carga o restricción irrazonable, excesiva o inadecuada.

Por consiguiente, cuando se establezca el respeto del principio de proporcionalidad, se podrá llegar al principio de justicia material…" (las negrillas nos pertenecen).”

III.3.4.   De la garantía constitucional de la presunción de inocencia

Al respecto de la presunción de inocencia la SCP 1050 /2013 de 28 de junio, expresó: “(….) así el art. 116 de la norma fundamental, señala: ‘I. Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado’.

La jurisprudencia constitucional, considerando no solamente una garantía a la presunción de inocencia, sino concibiéndola en su triple dimensión, como principio, derecho y garantía la configura, como un estado de inocencia que debe ser conservado durante todo el trámite procesal, en la      SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señala: ‘En este cometido, siguiendo el desarrollo jurisprudencial realizado por el anterior Tribunal Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la presunción de inocencia, en su triple dimensión -principio, derecho y garantía- configura un estado de inocencia que acompaña al acusado desde el inicio de la acción penal hasta el pronunciamiento de la sentencia firme y definitiva de culpabilidad, ello obliga a imponer límites y, en su caso, a proscribir aquellos actos y medidas de carácter preventivo que impliquen una anticipación de la pena o sanción respecto de aquellas personas cuya responsabilidad o culpabilidad no ha sido establecida aún.

De producirse ello -una sanción anticipada- no sólo se afectaría la presunción de inocencia sino que implicaría, además, un quiebre con el valor justicia y el principio de razonabilidad, circunstancia no acorde con un Estado respetuoso de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, pues como se señaló, la presunción de inocencia en su triple dimensión: a) impide que los órganos encargados de la persecución penal realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado; b) exige que la misma sea desvirtuada con certeza plena y determinante sobre la culpabilidad; c) obliga al acusador a probar la culpabilidad del encausado, sin perjuicio de los mecanismos de defensa que puedan ser utilizados por quien es acusado de la comisión de un delito; y, d) impele a considerarla como un estado de inocencia, que debe ser conservado durante todo el trámite procesal no sólo respecto de los procesos penales, sino también en todo sistema sancionador, disciplinario, administrativo, contravencional, constituyéndose en una exigencia que debe ser respetada por todas los servidores públicos y autoridades encargados de ejercitar la potestad punitiva del Estado’.

Considerando que la norma fundamental, ha establecido en su art. 410.II que: ‘…El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país’, es pertinente, señalar que la presunción de inocencia, también tiene su reconocimiento convencional, en el que está configurado como componente del juicio previo y de la decisión de calidad de cosa juzgada.

En este entendido, la SCP 0137/2013 de 5 de febrero, con relación a la presunción de inocencia y el bloque de constitucionalidad, señala: ‘En una interpretación a la luz del principio de unidad del bloque de constitucionalidad y en armonía con el contenido del bloque de convencionalidad, debe señalarse en principio que en el marco del Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos, el art. 14.2 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en su tenor literal establece: «Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a ley». Este reconocimiento convencional, plasma lo que en teoría constitucional se denomina la garantía de la presunción de inocencia; por su parte, el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, en el art. 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece: «Toda persona inculpada de delito, tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad…».

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, desarrolló esta garantía en los casos Suárez Rosero vs. Ecuador[14]; Chaparro Álvarez y Lapo Iñiguez vs. Ecuador[15]; Cabrera García y Montiel Flores vs. México[16]; Ricardo Canesse vs. Paraguay[17] y Rosendo Cantú y otra vs. México[18], entre otros, en este contexto, en la última Sentencia citada, define al principio de inocencia en los siguientes términos: «…este Tribunal ha señalado que este principio constituye un fundamento de las garantías judiciales que implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probando corresponde a quien acusa y que exige que una persona no pueda ser condenada mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Asimismo, la Corte ha establecido que este principio es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso hasta que una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad quede firme. En este sentido, la presunción de inocencia se vulnera si antes de que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él refleja la opinión de que es culpable» (…).

En el orden descrito y en armonía con los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho, debe señalarse que el alcance del «estado de inocencia», no solamente es aplicable a materia penal, sino también a materia administrativa, la cual, se somete también a las reglas del debido proceso.

Por lo referido y en este estado de cosas, se establece que a la luz de las disposiciones del bloque de constitucionalidad, uno de los elementos que forma parte del contenido esencial del «estado de inocencia», es el referente al juicio previo, el cual, garantiza el derecho a no ser considerado culpable o responsable de un acto u omisión antijurídica, mientras no exista un procesamiento concluido y desarrollado con todos los derechos y garantías constitucionales’” (el resaltado es nuestro).

III.3.5.   Del derecho al trabajo

La Constitución Política del Estado ha establecido en su art. 46, lo siguiente: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.

En relación al derecho al trabajo la jurisprudencia constitucional señala lo siguiente a través de la SCP 1050/2013 de 28 de junio: “(….)el derecho al trabajo, constituye uno de los derechos inherentes al hombre, toda vez que el ejercicio del mismo permite la satisfacción de todas sus necesidades, por ende toda persona tiene derecho al ejercicio del mismo, en condiciones en las que se garantice la seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, además sin discriminación y con la remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, conforme ha establecido la Constitución Política del Estado.

La jurisprudencia constitucional, con relación a este derecho, a través de la SCP 0990/2012 de 5 de septiembre, ha señalado: ‘La jurisprudencia constitucional con relación al derecho del trabajo indicó que es la: «…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia. (…) la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo…» así lo entendió la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre. Pero en un sentido más claro debe entenderse que el derecho al trabajo también significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental pueda procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana’” (negrillas ilustrativas).

III.4.  El debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador. Jurisprudencia reiterada

En cuanto a la aplicación del debido proceso en el ámbito administrativo sancionador la SCP 0100/2014 de 10 de enero indica que: “La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administración Pública la potestad sancionadora, cuyas normas que la regulan constituyen el llamado Derecho Administrativo Sancionador. ‘Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administración como organización (eficiencia, puntualidad, etc.); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios, así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Código Penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial correspondiente’ (SC 0757/2003-R de 4 de junio).

En ese ámbito, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y siguiendo el entendimiento contenido en la SC 0035/2005 de 15 de junio, cuando el legislador atribuye a la administración facultades sancionadoras, no debe proceder por puro arbitrio, sino que deben cumplir determinadas condiciones para ser constitucionales, observando las garantías básicas de orden material y formal.

Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en establecer que el debido proceso debe ser observado no solo en la vía judicial, sino en toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/01-R, 685/2002-R, 0757/2003-R, entre muchas otras). Así, la SC 685/2002-R de 11 de junio, ha establecido que los derechos a la seguridad, a la petición, a la defensa y a la garantía del debido proceso, ‘…es aplicable no sólo al ámbito judicial sino también al administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; por lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá ser sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías del procesado’.

Por su parte, la SC 0757/2003-R, respecto a las garantías del proceso administrativo, señaló:

‘Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que «...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)»; garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal’.

En similar sentido, la SC 0042/2004 de 22 de abril, señaló que:

‘…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad’.

Por su parte, la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, estableció que ‘El debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento expreso del Tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario’.

Dichos razonamientos fueron reiterados por la SC 0498/2011-R de 25 de abril, en la que se señaló que: ‘El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta «…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal». (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)’.

El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y 0851/2012, entre muchas otras.

 (…)

Conforme a la jurisprudencia glosada, la sanción administrativa debe ser el resultado de un debido proceso, en el que se respete su contenido esencial, garantizando el derecho a la defensa del administrado, para que éste, una vez conocido el cargo por el que se le acusa, tenga la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada contra él” (el resaltado es agregado).

III.5.    Improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta cuando se pretende un control de legalidad

Al respecto de la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, en caso de pretenderse un control de legalidad la SCP 0034/2013 de 4 de enero, refirió: “(…)a partir de la SC 0051/2004 de 1 de junio, ha dejado establecido que la vía de control constitucional sólo se activa en aquellos supuestos en los que la disposición legal impugnada, infringe de manera directa la Constitución Política del Estado, así al respecto señaló: ‘…esta vía de control de constitucionalidad sólo se activa en aquellos supuestos en los que la disposición legal impugnada, infringe de manera directa las normas de la Ley Fundamental del Estado, de contrario no se activa el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad cuando una norma reglamentaria (Decreto Supremo o Resolución normativa) contradiga o infrinja a una norma legal superior que no sea la Constitución, pues esa situación jurídica corresponde al ámbito de control de legalidad…’.

De igual forma, este entendimiento ha sido reiterado por la SC 0022/2006 de 18 de abril, misma que instituyó: ‘…el recurso de inconstitucionalidad por medio de las dos vías reconocidas por el art. 53 de la LTC, que son el recurso directo o abstracto de constitucionalidad y el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad...’.

Este entendimiento fue reiterado por la SC 0010/2007 de 6 de marzo, entre otras; asimismo, ha sido asumido por distintos Autos Constitucionales a efectos de la verificación de los requisitos establecidos para la interposición de los recursos indirectos o incidentales ahora acciones de constitucionalidad concreta.

El AC 0055/2012-CA de 22 de febrero, al respecto estableció: ‘A lo referido, se suma el hecho de que el contraste que realizó el incidentista de la norma legal impugnada de inconstitucionalidad no lo sustenta en la Constitución Política del Estado sino en una norma procesal civil de igual jerarquía a la cuestionada de inconstitucionalidad, señalando expresamente que el art. 162 del CPC impugnado está «…en franca contradicción con el art. 163 del CPC»; sin tener en cuenta que en la solicitud de promoción del incidente de inconstitucionalidad no debe tomarse como parámetro de control normativo a una ley.

Así lo ha establecido el AC 0131/2010-CA de 30 de abril, en un caso similar en el que se dijo que «En el caso presente, de los fundamentos expresados en el memorial de interposición del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, se constata que la incidentista cuestiona los preceptos jurídicos contenidos en los arts. 19, 20, 21, 23 y 89 del RPDPJ, alegando que las sanciones contenidas en dichos artículos son contrarias a los preceptos jurídicos de la Ley del Consejo de la Judicatura, por lo que dicha incompatibilidad normativa infringe el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa prevista en el art. 228 de la CPE abrog. (fs. 32 a 35); al respecto este Tribunal ha establecido que: ‘el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad…» (SC 0022/2006 de 18 de abril); por lo expuesto, el incidentista al cuestionar la constitucionalidad de los preceptos normativos contenidos en los arts. 19, 20, 21, 23 y 89 del RPDPJ del Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial por ser contrarios a la Ley del Consejo de la Judicatura, no consideró el alcance y objeto del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, por lo que en el caso en análisis es inviable efectuar un control normativo de constitucionalidad; consecuentemente, el presente recurso carece de fundamento jurídico constitucional que justifique una decisión de fondo’; dicho entendimiento, también reiterado por los AACC 0312/2012 y 0553/2012 (…)” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo la SCP 0923/2013 de 20 de junio también ha mencionado lo siguiente: “(…) el control normativo de constitucionalidad encomendado por la función constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual, en mérito al diseño y roles propios del sistema plural de control de constitucionalidad, no puede ser encomendado a éste, porque se generaría una disfunción orgánica.

Así las cosas, las normas generales cuya constitucionalidad sea cuestionada, serán examinadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del ejercicio del control de constitucionalidad en su ámbito normativo, para verificar así su compatibilidad o incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad imperante; empero, los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad, por lo que, en casos en los cuales, el Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencie que la denuncia o denuncias realizadas a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, se encuentran circunscritas a un conflicto de legalidad, esta instancia deberá, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática, declarar la improcedencia de la acción” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.6.  Análisis de la problemática planteada y test de constitucionalidad

a)    Con relación al art. 188.I.4 de la LOJ

En el presente caso al art. 188.I.4 de la LOJ, es cuestionado por la accionante precisamente bajo el argumento de que su contenido lesiona el valor normativo de la Constitución Política del Estado en cuanto al derecho fundamental del trabajo y por existir desproporcionalidad entre la tipicidad y la sanción disciplinaria, ya que la sanción prevista es desproporcional al a falta cometida al restringir su derecho al trabajo, a la salud y a la seguridad social por lo que no cumple con los fines y funciones esenciales de garantizar los principios y valores de la Ley Fundamental; en consecuencia, a objeto de verificar si lo alegado es evidente, corresponde previamente señalar que conforme se ha sostenido en el Fundamento Jurídico III.2 cuando se habla de la facultad sancionadora del Estado, constituida no solo por el derecho penal, sino también por el derecho administrativo sancionador, como en el presente caso, en virtud al principio de supremacía constitucional las normas sustantivas y procesales que se crean para este efecto deben enmarcarse en las normas constitucionales, donde la parte dogmática de la norma fundamental tiene un rol fundamental, por lo que el legislador y las autoridades administrativas no poseen una discrecionalidad absoluta a momento de legislar y definir que conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir sanciones y el procedimiento para el efecto, sino deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas, ya que de no hacerlo se apertura la vía de control normativo, en este entendido, bajo la denuncia de inconstitucionalidad del art. 188.I.4 de la LOJ, corresponde verificar si dicha disposición no contradice aquellos principios y normas constitucionales, tal como alega el ahora accionante, para cuyo fin será pertinente realizar el correspondiente test de proporcionalidad, a objeto de establecer si dicha disposición contradice el principio de proporcionalidad, sobre el cual la jurisprudencia constitucional conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, la proporcionalidad constituye un elemento más del debido proceso sustantivo, específicamente cuando se hace referencia a la proporcionalidad de la sanción, ya que solo la relación entre la gravedad del hecho y la sanción que la ley impone por el mismo resguarda el ejercicio de los derechos de las personas, en este mismo entendido también se ha señalado que la proporcionalidad de la pena o de la sanción en materia penal, sancionatoria disciplinaria o administrativa, equivale a la prohibición de exceso que debe guiar la función legislativa a tiempo de configurar las sanciones restrictivas de los derechos de las personas por la comisión de delitos, faltas disciplinarias o administrativas, a este efecto señala que la verificación de la proporcionalidad de una sanción creada legislativamente debe ser realizada mediante un test de proporcionalidad, en el que se debe determinar lo siguiente: 1) La adecuación de la restricción a los derechos constitucionales para lograr el fin perseguido; 2) Si la restricción es necesaria, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido; y, 3) La proporcionalidad stricto sensu; es decir que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que aquellos que se pretende proteger.

Ahora bien antes de ingresar al citado test, interpretando el art. 188.I.4 de la LOJ, corresponde señalar que este precepto legal, establece “I. Son faltas gravísimas y causales de destitución: (…) 4. Cuando se le declaren ilegales dos o más excusas durante un (1) año”; es decir, que se aplicará la sanción de destitución, cuando a la autoridad que administra justicia, le sean declarados ilegales dos o más excusas durante un año, lo que quiere decir que una autoridad judicial deberá excusarse siempre y cuando exista motivo fundado para ello, o ante la existencia de una causa legal, debidamente acreditada, a efectos de la excusa no sea declarada ilegal, a cuya consecuencia en el caso que se declaren dos o más excusas ilegales da lugar a la sanción de destitución.

Sobre esta disposición, el personero del Órgano que emitió la norma afirma que se ha establecido como falta gravísima la citada, frente a las excusas injustificadas que afectan a la probidad del Juez y celeridad del proceso, así como a una justicia pronta y oportuna, por lo que con dicha disposición legal, conforme alega dicho personero lo que se precautela son precisamente los principios de imparcialidad, celeridad y la justicia pronta y oportuna, en este entendido, los bienes jurídicos protegidos son dichos principios y garantías constitucionales citados.

Ahora bien corresponde señalar que dichos principios y garantías encuentran sustento en el art. 115 de la CPE, el cual indica: “I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Asimismo el art. 120.I de la CPE establece lo siguiente: “I. Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa”.

De igual forma el art. 178.I de la CPE, también dispone: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”. En igual dirección, el art. 180.I de la Norma Suprema, prevé que: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez”.

En ese entendido, corresponde indicar que la administración de justicia boliviana se basa, entre otros, en el principio de celeridad procesal, que exige de los operadores de justicia una actitud diligente en la tramitación de las causas que son de su conocimiento; es decir que deberá propender a evitar retardaciones o dilaciones indebidas, ilegales e innecesarias, ya que toda persona que interviene en un proceso, espera la pronta definición de su situación jurídica o caso contrario la atención a las peticiones que efectúo en el curso del mismo, además corresponde señalar que dicho principio procesal encuentra su regulación en diversos instrumentos internacionales como el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 14.3 inc. c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los mismos que establecen el derecho que de toda persona a ser juzgada en un proceso sin dilaciones indebidas.

Asimismo la imparcialidad también constituye otro de los principios constitucionales imprescindibles en la labor jurisdiccional, a su vez constituye un elemento del derecho al debido proceso, por el que un Juez debe decidir una controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, a través de una posición objetiva a momento de adoptarse una decisión o resolución.

Tomando en cuenta que tales fines son los perseguidos por la disposición legal cuestionada de inconstitucional, respecto al primer concepto que tendría que responder la citada norma para determinar su proporcionalidad es en relación a la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; es decir, si dicha medida es adecuada para garantizar la imparcialidad, la celeridad y la justicia pronta y oportuna, corresponde señalar que el limitar el número de excusas cuando estas no están fundadas en causas legales o previstas dentro de las causales de excusa prevista por ley, conlleva una garantía del principio de imparcialidad porque no permitirá que una autoridad jurisdiccional se excuse del conocimiento de una causa sin expresión de causa legal, mucho menos por más de dos veces, y en relación al principio de celeridad y la garantía de una pronta y oportuna justicia, evitará que un proceso en sustanciación se paralice por la actitud dilatoria de la autoridad que administra justicia, ya que las disposiciones legales contenidas en los códigos procesales adjetivos, establecen que las causales por las que se puede excusar un juez deben ser legales, por lo que al no existir las mismas implicaría una actitud arbitraria y deshonesta del administrador de justicia, aspecto que atenta contra su imparcialidad y sobre todo probidad, además de con dicha actitud, dilata la consideración de una determinada causa que puede ser resuelta de manera pronta y oportuna, en este entendido, sancionar el hecho de que una autoridad se excuse por más de dos veces sin causa o motivo justificado y por ende se declaren previamente la ilegalidad de las mismas por otra autoridad que revisa dichos extremos, hace entreveer que la medida es adecuada para garantizar los referidos principios constitucionales.

En cuanto al segundo presupuesto- la necesidad de la utilización de los medios para el logro del fin (que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios)-, corresponde indicar previamente, que la accionante aludió que a través de esta medida; es decir la tipificación como falta gravísima de la declaración de ilegal de dos o más excusas durante un año y la sanción de destitución por este hecho afecta el derecho al trabajo y a la seguridad social de los funcionarios a quienes se les impone dicha sanción, en cambio el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, señaló que dicha medida, tiene la finalidad de garantizar el principio de imparcialidad, la celeridad y el derecho a una justicia pronta y oportuna; es decir, que a través de dicha disposición legal se impone responsabilidad disciplinaria por excusarse sin causa o motivo legal por más de dos veces, falta cuya sanción tiende a sacrificar como se indicó algunos derechos de las autoridades judiciales como el derecho al trabajo.

Ahora es necesario determinar si no existe otro medio menos gravoso para garantizar la imparcialidad del juez, la celeridad y una justicia pronta y oportuna, a este efecto conviene señalar que el Legislador conforme se tiene de los arts. 185, 186,187 y 188 de la LOJ, ha previsto ciertos niveles de responsabilidad y sanciones de forma proporcional a los bienes jurídicos protegidos y la gravedad que cada una de ellas conlleva, en ese entendido, están las faltas leves, graves y gravísimas, a las primeras faltas aplica la sanción de amonestación, a las segundas, la suspensión temporal y las últimas la sanción de destitución, implicando que estas merecen dicha sanción, por la gravedad que conllevan y la reiteración de una conducta.

La disposición en análisis tipifica como falta gravísima, al hecho de haberse declarado ilegal por dos veces las excusas planteadas, si bien como se señaló tiende a precautelar la imparcialidad, la celeridad y la justicia pronta y oportuna; sin embargo, del análisis de las normas existentes, se tiene que no es el único medio para lograr tal objetivo, ya que precisamente el art. 187.3 de la LOJ, ya contempla como falta grave y causal de suspensión cuando se le declare ilegal una excusa en un año, además como otra falta grave la siguiente: “14. Omitir, negar o retardar indebidamente la tramitación de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que están obligados”, constituyen otros medios por los que se va a efectivizar el principio de imparcialidad, celeridad y la justicia pronta y oportuna, por ende se puede concluir que la tipificación de la declaración de ilegal de más de dos excusas como falta gravísima y la sanción de destitución, no es necesaria, tampoco constituye el único medio para garantizar y efectivizar los principios alegados por el personero legal de la entidad que emitió la norma ya que existen otros medios que sacrifican en menor medida los derechos de los jueces y que también son útiles para el logro del fin perseguido.

Por último en relación al tercer presupuesto- la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin (que el principio satisfecho por el logro de este fin, no sacrifique principios constitucionalmente más importantes), corresponde señalar que la medida cuestionada de inconstitucional si bien resguarda el principio de proporcionalidad, celeridad; sin embargo, efectivamente sacrifica otros principios constitucionales como la estabilidad laboral, el derecho al trabajo de la autoridad judicial o funcionario judicial, sin que sea necesario este extremo, ya que existiendo otros medios capaces de lograr el reguardo de dichos principios como ya se ha señalado en párrafos anteriores, no es necesario que se sacrifiquen otros principios constitucionales como los mencionados.

Consecuentemente, la tipificación como falta disciplinaria contenida en el art 188.I.4 de la LOJ es inconstitucional por lesión al principio de proporcionalidad componente también del debido proceso.

b)   En relación a los arts. 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura.

De igual forma el accionante denuncia la inconstitucionalidad de los arts. 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, argumentando que los mismos modificaron el objeto y finalidad de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, en contradicción del art. 213 de la LOJ y transgresión del art. 195.II de la citada ley, motivo por el cual vulneraría el principio de jerarquía normativa al no cumplir con el mandato de la Ley del Órgano Judicial; sin embargo, cabe señalar que, conforme se tiene señalado en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo, la vía de control de constitucionalidad solamente se activa en aquellos supuestos en los que la disposición legal impugnada, infringe de manera directa las normas de la Ley Fundamental y no cuando se alegue su contradicción con una norma legal ordinaria de superior jerarquía, al corresponder este aspecto al control de legalidad, en este entendido, también se ha concluido que los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no genere una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad son problemáticas que corresponden al ámbito del control de legalidad, motivo por el cual en el presente caso, al haber denunciado la accionante la contradicción de las citadas disposiciones legales contenidas en el Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura en relación a una norma legal de superior jerarquía como lo es la Ley del Órgano Judicial, pretende que este Tribunal realice un control de legalidad y no un control de constitucionalidad, en el que debe realizar la contrastación directa de la norma considerada inconstitucional y los preceptos constitucionales considerados vulnerados, por ende no corresponde ingresar a realizar el test de constitucionalidad, sino declarar la improcedencia de la presente acción en relación a dichas disposiciones legales.

c)    Respecto de loa arts. 1, 4.I incs. d) y e), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental

Asimismo dichos entendimientos jurisprudenciales citados en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo, de igual forma son aplicables en relación a los arts. 1, 4.I. incs. d) y e), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios del Consejo de la Magistratura, toda vez que la accionante denuncia la inconstitucionalidad del art. 1 del citado reglamento, alegando que este carece de incoherencia interna en cuanto a su objeto y alcance, además de ampliar la responsabilidad disciplinaria a ex servidores judiciales en contradicción del art. 184.I.4 de la LOJ, aspecto del cual se denota que lo que se pretende corresponde más al ámbito del control de legalidad y no de constitucionalidad, ya que se alega una contradicción de una disposición legal en relación a otra norma de superior jerarquía.

Del mismo modo en relación al art. 4.I incs. d) y e) se alega su transgresión y contradicción con los arts. 183.I.5, 184.I y 206 de la LOJ, en relación al art. 8 del citado Reglamento se alega su contradicción a los arts. 184.I y 205 de la LOJ y en relación al art. 57 del mismo Reglamento su contradicción del art. 184.I de la LOJ, argumentos de los cuales también es evidente que la accionante pretende un control de legalidad y no de constitucionalidad, conforme se argumentó, ya que como se ha señalado el control de constitucionalidad implica el contraste directo de la norma cuestionada de inconstitucional en relación al precepto constitucional que se considera infringido, siendo aplicable de igual forma los argumentos contenidos en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo.

Además en relación a estas últimas disposiciones cuestionadas de inconstitucionales, la accionante, no estableció si la resolución a emitirse en el proceso administrativo va a depender o no de la declaración de constitucionalidad de dichas disposiciones, ya que alega que a través de estas disposiciones se amplía la responsabilidad disciplinaria a los ex servidores judiciales; empero, no explica de manera clara, porque las mismas serían relevantes para determinar de su caso en concreto y para la resolución final, al no evidenciarse que tampoco se haya iniciado el proceso disciplinario siendo una ex servidora judicial.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y conforme al art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar:

1°    La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 188.I.4 de la Ley del Órgano Judicial.

2°    La IMPROCEDENCIA de los arts. 1, 9.11, 12.4 y 5 del Reglamento de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura, y los       arts. 1, 4.I incs. d) y e), 7, 8 y 57 del Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen los Magistrados Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez y Dr. Ruddy José Flores Monterrey por ser ambos de voto disidente

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO