SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0278/2019-S4
Fecha: 29-May-2019
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0278/2019-S4
Sucre, 29 de mayo de 2019
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 26711-2018-54-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 413/2018 de 23 de noviembre, cursante de fs. 724 a 738, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Víctor Heriberto Rizzo Montecinos contra Mario Alberto Guillén Suárez, Ministro de Economía y Finanzas Públicas e Ivette Espinoza Vásquez, Directora General Ejecutiva de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 26 de octubre de 2018, cursante de fs. 375 a 392 vta., y de subsanación el 9 y 19 de noviembre del igual año (fs. 395 a 397 y 400 a 405 vta.), el accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ante la ejecución de la boleta de garantía BGNC-1000080247, obtenida del Banco Mercantil Santa Cruz Sociedad Anónima (S.A.), por la suma de $us125 000.- (ciento veinticinco mil dólares estadounidenses), con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la “empresa EVIELDA” Ltda., con respecto a la “Compañía Eléctrica Central Bulo Bulo S.A.” (CECBB), en mérito a la suscripción del “Contrato de Operación, Administración y Mantenimiento de la Central Bulo Bulo” de 8 de julio de 2010, presentó reclamo ante la entidad financiera, al amparo de la previsiones contenidas en la Ley de Servicios Financieros –Ley 393 de 21 de agosto de 2013–, manifestando en lo principal que la referida ejecución, procedería siempre y cuando la “empresa EVIELDA” Ltda. no formulara solicitud de renovación, misma que sí fue presentada por nota EV-046-14 de 14 de abril de 2014; por lo que, se había cometido una evidente ilegalidad afectándolo directamente.
Mediante CITE PR BMSC-381495/2014 de 8 de septiembre, su reclamo fue rechazado, obligándolo a recurrir en segunda instancia ante la ASFI, que mediante oficio ASFI/DCF/R-4793/2015 de 12 de enero, dispuso el inicio de proceso administrativo sancionatorio contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A., argumentado que dicha entidad tenía la obligación de examinar los documentos con razonable cuidado antes de asumir la decisión de proceder a la ejecución de la boleta de garantía; siendo que, había incumplido el procedimiento CR-1.0.01 de recepción de documentos, al no solicitar al cliente regularizar o completar la documentación presentada; sin embargo, posteriormente, a través de Nota de Cargo ASFI/DCF/R-98929/2015 de 22 de junio, contraviniendo su primera determinación, la misma autoridad, dispuso el procesamiento de la institución bancaria únicamente por el incumplimiento al referido procedimiento, omitiendo hacerlo por la ilegal ejecución de la boleta de garantía.
Concluido el antes señalado proceso contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A, la Directora General Ejecutiva de la ASFI, pronunció la Resolución ASFI/593/2015 de 31 de julio, desestimando el cargo imputado y sin establecer obviamente medida alguna respecto a la ilegal ejecución de la boleta de garantía, motivando la interposición de recurso de revocatoria que dio lugar a la emisión de la Resolución ASFI/909/2015 de 3 de noviembre, que confirmó el acto impugnado, por lo que se interpuso recurso jerárquico, que siendo conocido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, culminó con la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 025/2016 de 17 de mayo, que anuló el procedimiento administrativo hasta la Resolución ASFI/593/2015 inclusive, ordenando la emisión de nuevo pronunciamiento ajustado a los fundamentos contenidos en dicha decisión, obligando en consecuencia a la inferior a que se ajuste a los criterios de legitimidad establecidos por la máxima autoridad de la cartera de Estado del ramo; no obstante, la Directora General Ejecutiva de la ASFI, profirió la Resolución ASFI 393/2016 de 9 de junio, desestimando el cargo imputado contra la entidad bancaria, mediante Nota de Cargo ASFI/DCF/R-98929/2015, apartándose de lo dispuesto por la autoridad jerárquica, toda vez que nuevamente eludía pronunciarse respecto a la ilegal ejecución de la boleta de garantía.
En tales circunstancias, nuevamente formuló recurso de revocatoria, impugnando esta vez la Resolución ASFI 393/2016, emitiéndose la Resolución ASFI/993/2016 de 14 de octubre, que confirmó el fallo confutado; decisión que fue objetada mediante recurso jerárquico que fue resuelto a través de Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017 de 27 de marzo, que en su artículo segundo determinó específicamente que la inferior debía pronunciarse sobre los alegatos expuestos por el recurrente, que no habían sido resueltos, especialmente respecto a la trascendencia de la solicitud a que se refería la nota CECBB-C-0249/14 de 4 de abril; determinación que implicaba que la Directora General Ejecutiva de la ASFI, debía emitir criterio sobre los argumentos del recurso de revocatoria planteado contra la Resolución ASFI 393/2016 y la indicada nota, por la cual, la CECBB, determinó la ejecución de la boleta de garantía estaba condicionada a que no se presentara petición de renovación.
Mediante carta ASFI/DCF/R-162294/2017 de 28 de agosto, la Directora General Ejecutiva de la ASFI, pronunciándose en virtud a lo dispuesto por la autoridad jerárquica, declaró infundado el reclamo formulado contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A., por lo que solicitó complementación, mereciendo como respuesta, la nota ASFI/DCF/R-179217/2017 de 19 de septiembre, que tampoco dio cumplimiento a la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017, motivando la interposición de recurso de revocatoria que fue resuelto por Resolución ASFI/1308/2017 de 10 de noviembre, que lo declaró improcedente, con el argumento de que no había solicitado que las cartas objeto de impugnación fueran consignadas en una resolución administrativa, conforme a lo establecido por el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002– para el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003; determinación que fue objetada en la vía del recurso jerárquico, interpuesto al tenor de lo dispuesto por los arts. 66.I y II de la LPA, 92.I y II de la Ley de Servicios Financieros y 525 y 53 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, solicitando a la autoridad jerárquica que revoque la decisión de la inferior y disponga que la ASFI resuelva en el fondo el recurso de revocatoria formulado contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASI/DCF/R-179217/2017, exponiendo a dicho efecto, todos los agravios que se habían cometido contra sus derechos y garantías, los cuales fueron reiterados en audiencia oral de alegatos a través de la exposición de diapositivas en las cuales se explicó el contenido y alcance de la jurisprudencia constitucional vinculante, referida a la definición del acto administrativo, habiendo además señalado puntualmente las disposiciones legales que habían sido infringidas por la inferior al no cumplir lo dispuesto por la autoridad superior, en el numeral segundo de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017, actuando por el contrario con absoluta falta de lealtad al bajar de categoría su propio acto administrativo con el solo propósito de declarar la improcedencia de su recurso, en contravención al debido proceso e inobservando la jerarquía normativa que determinaba que la Ley 2341 debió ser aplicada preferentemente sobre el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI.
No obstante de los argumentos de hecho y derecho que fueron expuestos ante el Ministro de Economía y Finanzas Públicas, se dictó la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018 de 20 de abril, confirmando la Resolución ASFI/1308/2017 que declaró improcedente el recurso de revocatoria formulado contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASI/DCF/R-179217/2017.
La decisión pronunciada en alzada, en lugar de corregir las violaciones evidentes cometidas por la Directora General Ejecutiva de la ASFI, avaló las mismas en sentido de que las normas reglamentarias por especialidad, deben aplicarse de manera preferente a las disposiciones contenidas en la Ley 2341, sustentándose en el hecho de que el accionante incumplió el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, al no solicitar que las notas objeto de recurso de revocatoria, fueran convertidas en resoluciones administrativas; formalidad que las autoridades demandadas consideraron que se constituía en presupuesto necesario e insoslayable para poder activar el recurso de impugnación, pues el hecho de que el acto objetado no llevara el rótulo de “Resolución Administrativa” y la correspondiente numeración, lo ubica en una categoría de acto administrativo inferior de orden operativo, indiferentemente a lo que prevé la Ley de Procedimiento Administrativo como norma jerárquicamente superior.
En mérito a todo lo expuesto, el impetrante de tutela manifiestó que la decisión administrativa objeto de la presente acción de defensa, carece de razonabilidad, pues no establece la necesaria correspondencia que debe existir entre la norma aplicada y el principio de verdad material, siendo que por el contrario, hace prevaler la verdad formal sobre la material, ignorando los precedentes vinculantes establecidos en la SC 2769/2010-R y Sentencias Constitucional Plurinacionales 1662/2012, 1925/2012, 0683/2013 y 1299/2013.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El solicitante de tutela alegó la lesión del debido proceso sustantivo en su elemento de razonabilidad, citando al efecto los arts. 115.II y II, 117.I en concordancia con el 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 25 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (CIDH); y, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, disponiendo la nulidad de la Resolución ASFI/1308/2017 y de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, ordenándose que la máxima autoridad ejecutiva competente de la ASFI, emita nuevo pronunciamiento respecto al fondo del recurso de revocatoria formulado contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASFI/DCF/R-179217/2017.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Efectuada la audiencia pública el 23 de noviembre de 2018, conforme se evidencia del acta cursante de fs. 719 a 723 vta., presentes el accionante, los representantes legales de las autoridades demandadas y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la demanda
El impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó en audiencia los argumentos de su demanda de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Mario Alberto Guillén Suárez, Ministro de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante informe escrito de 23 de noviembre de 2018, cursante de fs. 554 a 556 vta., ratificado en audiencia por su representante legal, señaló lo siguiente: a) La Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, sin ingresar al fondo de la problemática, precisó que, de conformidad a lo dispuesto por el art. 5 de la LPA, los órganos administrativos “Tendrán competencia para conocer y resolver un asunto administrativo cuando éste emane o resulte expresamente de la Constitución Política del Estado, las leyes y disposiciones reglamentarias” (sic); b) El Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, aprobado por el DS 27175, es de aplicación especial conforme dispone su art. 1 y la propia Ley 2341 en sus arts. 17.II concordante con el art. 80.II; consecuentemente, el recurso de revocatoria formulado por el ahora solicitante de tutela, no se ajusta a una resolución administrativa que resulte impugnable en los términos del art. 37 en relación al art. 17 del indicado Reglamento; c) No cursa petición alguna por parte del administrado, para que el contenido de las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASI/DCF/R-179217/2017, se consigne en una resolución administrativa debidamente fundamentada y motivada, conforme prevé el art. 30.I del tantas veces señalado Reglamento para el SIREFI; d) Conforme determina el precedente administrativo contenido en el SG SIREFI RJ 24/2005 de 19 de julio, que refiriéndose a los actos administrativos de menor jerarquía, estableció que en el marco de las previsiones normativa contenidas en los arts. 19 y 20 del DS 27175, para interponer recursos contra dichos actos, entendidos como de orden operativo, circulares, órdenes, instructivos y directivas, los sujetos regulados o personas interesadas, solicitarán al Superintendente Sectorial que los emitió, en el plazo de cinco días hábiles administrativos de su notificación, que consigne tal acto administrativo en una resolución administrativa debidamente fundamentada y motivada, debiendo la citada autoridad dictar la correspondiente decisión en el término de diez días hábiles administrativos, siendo que en caso de negativa o de falta de pronunciamiento, el interesado podrá interponer recurso de revocatoria; previsiones normativas que constituyen una garantía en favor del administrado a efectos de ejercer su derecho irrestricto a la defensa a través de la objeción de actos administrativos que si bien no fueron plasmados en una Resolución Administrativa, pueden tener una naturaleza que produzca efectos en detrimento de sus derechos subjetivos, lo que de ninguna manera puede impedir imposibilitar la formulación de impugnaciones; e) Dentro de ese razonamiento jurídico, el art. 20 del Reglamento para el SIREFI, impone la regla de que los actos emitidos por la ASFI (las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASFI/DCF/R-179217/2017), que de acuerdo al solicitante de tutela poseían carácter definitivo, debieron sujetarse a lo previsto en la referida norma, lo que no sucedió en el caso concreto, por circunstancias que son de incumbencia del interesado a quien le corresponde la carga de solicitar que los actos reclamados se consignen en una Resolución Administrativa; omisión que como consecuencia resultó en el rechazo de su impugnación, por parte de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero; y, f) En lo que concierne al procedimiento administrativo y su control judicial, el accionante no cumplió con las disposiciones contenidas en el art. 61 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, concordante con el art. 4.i) y 70 de la LPA, lo que implica que inobservó el principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional.
Ivette Espinoza Vásquez, Directora General Ejecutiva de la ASFI, mediante informe escrito de 22 de noviembre de 2018, cursante de fs. 409 a 418 vta., así como en audiencia, a través de su representación legal, expresó lo siguiente: 1) El Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, tiene por objeto reglamentar la Ley 2341 de forma específica para el Sistema de Regulación Financiera, consecuentemente, al constituirse en un procedimiento especial y específico, es de aplicación preferente; 2) Por disposición del art. 64 de la LPA, el recurso de revocatoria se interpone ante la autoridad que dictó la resolución impugnada, siendo requisito, conforme prevé la propia norma, que la objeción se formule contra resoluciones que deben tener las características propias de dicho acto, las cuales se hallan explicitadas en el art. 17 del Reglamento del SIREFI, que en el parágrafo II.a), claramente establece que la Resolución Administrativa deberá contener en su texto, la mención de tal calidad; particularidad de la que carecían las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASFI/DCF/R-179217/2017; 3) La autoridad de la ASFI, emitió la Resolución ASFI/1308/2017, en el marco del procedimiento establecido en el Reglamento aprobado por DS 27175, en estricto cumplimiento a lo previsto por el art. 5 de la Ley LPA; es decir, aplicación las disposiciones reglamentarias especiales para resolver el recurso de revocatoria formulado por el ahora impetrante de tutela, enmarcándose las actuaciones de la ASFI en los principio s de sometimiento pleno a la ley, legalidad y presunción de legitimidad y jerarquía normativa, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 1, 2 y 3 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI; 4) El solicitante de tutela, fue notificado con la carta ASFI/DCF/R-179217/2017 que complementó la nota ASFI/DCF/R-162294/2017, habiendo formulado el recurso de revocatoria contra éstas, quince días hábiles administrativos después, inobservando la previsión contenida en el art. 20.I el referido Reglamento, que establece que para la interposición de recursos administrativos contra los actos de menor jerarquía identificados en el art. 19 del mismo compilado legal, los interesados deben solicitar al Superintendente Sectorial que los dictó, en el plazo de cinco días hábiles administrativos de su notificación, que consigne dicho acto en una resolución administrativa debidamente fundamentada; 5) Si bien el derecho a la impugnación es irrestricto, ello no implica que no deben cumplirse los requisitos esenciales a tal efecto; toda vez que, conforme determina el art. 38, concordante con los arts. 37, 46 y 47 del señalado Reglamento, es preciso observar las exigencias precisas para interponer un recurso administrativo; es decir, presentarlo dentro del plazo establecido, por escrito, de manera fundamentada, especificando la resolución impugnada, acreditando la personería y señalando domicilio; quedando expresamente claro que el recurso administrativo procede contra resoluciones y no así contra actos administrativos de menor jerarquía o de orden operativo como son las cartas y otros, mismos que para ser objetados, deben ser necesariamente consignados en una resolución administrativa debidamente fundamentada y motivada a petición de los sujetos regulados o interesados; situación que no se presenta en el caso analizado, por cuanto el recurso de revocatoria incoado por el impetrante de tutela, no se dirigió contra una resolución administrativa impugnable en los términos del art. 37 del citado Reglamento y adecuada a lo establecido por el art. 17.II del mismo cuerpo normativo; 6) Conforme estableció el Auto Constitucional 0290/2011-RCA de 19 de septiembre, los actos administrativos de menor jerarquía no son recurribles si no media el procedimiento previsto por el art. 20 del señalado Reglamento, correspondiéndole al interesado la carga procesal de solicitar que se consigne el acto administrativo en una resolución, lo que no ocurrió en la especie, inobservándose el precedente administrativo contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 043/2016 de 11 de julio; 7) La ASFI enmarcó su actuación al principio de legalidad al cumplir con las previsiones legales instituidas en la normativa vigente, habiendo por el contrario el accionante, omitido activar e procedimiento previsto por el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, por lo que no correspondía a la autoridad administrativa, pronunciarse respecto a los planteamientos de fondo que efectuó el recurrente, al n haber dado cumplimiento a lo dispuesto por la norma, lo que derivó en la declaratoria de improcedencia del recurso intentado; 8) El impetrante de tutela, una vez notificado con la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, podía acudir en impugnación de ésta por la vía del proceso contencioso administrativo, en el plazo de noventa días, en el marco de lo previsto por los arts. 70 de la LPA y 4 de la Ley para la Tramitación de Proceso Contencioso Administrativos –Ley 620 de 29 de diciembre de 2014–, habiéndose incumplido el principio de subsidiariedad, previsto en el art. 63.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 9) La Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC) –Ley 439 de 14 de noviembre de 2013–, de conformidad a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–,mantienen la vigencia de los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg), respecto a los procesos contenciosos y resultantes de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y contencioso administrativo que dieren lugar las resoluciones de dicho segmento del Estado, en concordancia con el art. 4 de la referida Ley 620 y la Disposición Final Tercera del CPC, hasta que la tramitación de procesos contenciosos y contencioso administrativos, sean regulados por ley, como jurisdicción especializada; 10) En el marco de la normativa antes señalada, así como de los antecedentes de la presente causa, se evidencia que el solicitante de tutela no promovió demanda contenciosa administrativa dentro del plazo de noventa días, habiendo precluido su oportunidad para hacerlo; 11) El accionante pretende que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre aspectos que tienen la finalidad de reconocer o definir sobre la aplicación de determinadas disposiciones normativas; es decir, que se analice e interprete la correcta o incorrecta aplicación de la normativa contenida en los arts. 19 y 20 del indicado Reglamento, desconociendo que la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, persigue la protección de derechos y garantías constitucionales que pudieran haber sido restringidos, suprimidos o amenazados; y, 12) El fondo y contenido de la acción de defensa debió ser puesto en conocimiento de la autoridad judicial a través de una demanda contencioso administrativa, al tratarse de un conflicto de puro derecho respecto a la aplicación de los mencionados arts. 19 y 20 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, pues la jurisdicción constitucional, conforme a lo establecido por la jurisprudencia no se constituye en una instancia para revisar ni resolver actos que deben ser discutidos en la jurisdicción administrativa; correspondiendo en consecuencia, declararse la improcedencia de la presente acción de defensa o en su defecto denegarse la tutela impetrada.
I.2.3.Intervención del tercero interesado
Nancy Robertson Orozco, en representación legal del Banco Mercantil Santa Cruz S.A., mediante informe escrito de 23 de noviembre de 2018, cursante de fs. 716 a 178, así como en audiencia, manifestó lo siguiente: i) Si bien los arts. 46 y 47 del DS 27175, establecen que el recurso de revocatoria procede contra resoluciones administrativas emitidas por los Superintendentes Sectoriales de la ASFI, no menos cierto es que se determina con claridad que la impugnación procede exclusivamente frente a resoluciones y no contra todo acto administrativo; ii) El impetrante de tutela, habiendo recibido las cartas sometidas a impugnación, debió previamente, en observancia del art. 20 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, en el plazo de cinco días hábiles, formular requerimiento a efectos de que las misivas se consignes en una resolución administrativa, no siendo admisible que, al no haberlo hecho, pretenda ahora suplir su propia incuria a través de la vía constitucional; iii) El solicitante de tutela expone normativa y doctrina pertinente a la definición del acto administrativo; sin embargo, no demuestra clara y concretamente, cómo es que las notas o cartas emitidas por la ASFI, cumplen los requisitos establecidos por la ley para configurarse en un acto administrativo susceptible de impugnación; es decir, cómo el contenido de las misivas encajan en lo previsto por el art. 28 de la LPA; y, iv) Los precedentes constitucionales citados por el accionante no son aplicables al caso concreto; toda vez que, contienen hechos fácticos diferentes a la problemática objeto de la presente acción tutelar, al no tratarse de temas de regulación del sistema financiero que posee normativa especial y específica, diferenciada de los demás ámbitos administrativos; no siendo en consecuencia evidente que se hubieran producido las lesiones denunciadas, correspondiendo denegar la tutela solicitada.
I.2.4.Resolución
La Jueza Pública Civil y Comercial Décima Segunda del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 413/2018 de 23 de noviembre, cursante de fs. 724 a 738, concedió en parte la tutela impetrada, únicamente en relación al pronunciamiento del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, dejando sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, debiendo el titular de dicha cartera de Estado, emitir nueva resolución sobre el recurso jerárquico, atendiendo los argumentos del fallo constitucional; decisión asumida en mérito a los siguientes fundamentos: a) En cuanto a la alegada subsidiariedad, por parte de la autoridad jerárquica demandada, como causal de improcedencia de la acción tutelar, la misma no resulta evidente; siendo que, la presente demanda recae sobre la inaplicabilidad del art. 20.I del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, respecto a las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASFI/DCF/R-179217/2017; b) En análisis de la problemática, circunscrito a la revisión de la decisión asumida por la autoridad de alzada a la que le correspondía, en todo caso, corregir los yerros de la inferior, se tiene que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, si bien identifica la controversia planteada en el recurso jerárquico, al resolverlo se sustenta en el argumento de que a dicha instancia le correspondía determinar si las disposiciones legales mencionadas eran aplicables, considerando que la norma adjetiva es de aplicación especial; c) La autoridad administrativa que conoció el recurso de alzada, al confirmar la decisión impugnada, estableció que el impetrante de tutela debió haber ajustado su accionar a lo previsto por los arts. 19 y 20 del citado Reglamento, bajo el fundamento de que los contenidos de forma de las referidas notas no se ajustaban a dichos preceptos legales, cuando en realidad el objeto de la impugnación recaía en que tal normativa no era aplicable al caso específico debido a que las indicadas misivas, no constituían actos administrativos menores, sino verdaderas resoluciones administrativas que asumieron una determinación definitiva sobre el reclamo presentado ante la ASFI contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A.; d) El fallo emitido por la instancia superior, no se pronunció respecto a si las mencionadas notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y ASFI/DCF/R-179217/2017, dictados por la inferior, eran actos administrativos menores o de orden operativo, o si, más allá de su forma, se configuraban por su contenido en resoluciones administrativas susceptibles de impugnación directa, habiéndose limitado el juzgador a establecer que no se ajustan a una decisión objetable en los términos del art. 37 en relación al art. 17, ambos del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, denotando que su análisis se limitó a la forma y no estudió los aspectos invocados por el recurrente; e) La Resolución Ministerial Jerárquica 026/2018, no establece las razones que la motivaron, respondiendo a cada uno de los argumentos expuestos por el recurrente; f) La autoridad jerárquica no explica por qué, a partir del precedente administrativo indicado, las notas objeto de impugnación en vía revocatoria, no requerían la emisión de resoluciones administrativas, concluyendo su trámite a través de actos administrativos menores; es decir, no expone con claridad cuál es la situación análoga que haga aplicable el señalado precedente al caso específico; y, g) La estructura argumentativa de la decisión asumida por el superior en grado, no expresó cómo fijó el nexo de causalidad entre las pretensiones formuladas, el supuesto hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica; tampoco precisó la pauta de interpretación utilizada, por lo que no se refleja un acto jurisdiccional razonado.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Dentro del trámite de reclamo por ejecución de boleta de garantía de cumplimiento de contrato, promovido por el accionante ante ASFI contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A. se emitió la Resolución ASFI/ 593/2015 de 31 de julio, por la que, la Directora Ejecutiva a.i. de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, desestimó el cargo imputado a la entidad bancaria, rechazando la solicitud de pago de daños y perjuicios; decisión que fue objeto de impugnación mediante recurso revocatoria planteado el 24 de agosto del mismo año, dando origen a la emisión de la Resolución ASFI/ 909/2015 de 3 de noviembre, que confirmó el fallo confutado, motivando la interposición de recurso jerárquico que culminó con la Resolución Ministerial Jerárquica MEPF/VPSF/IRJ-SIREFI 025/2016 de 17 de mayo, anulando el procedimiento administrativo hasta la Resolución ASFI/ 593/2015 inclusive, debiendo la inferior proferir nuevo pronunciamiento, ajustándolo a derecho en sujeción a los argumentos de la decisión (fs. 44 a 188 vta.).
II.2. En cumplimiento a la Resolución Ministerial Jerárquica MEPF/VPSF/IRJ-SIREFI 025/2016, la Directora Ejecutiva a.i. de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, pronunció la Resolución ASFI/ 393/2016 de 9 de junio, desestimando el cargo imputado al Banco Mercantil Santa Cruz S.A., y rechazando el pago de daños y perjuicios, requerido por el impetrante de tutela; dicha determinación fue objeta a través de recurso de revocatoria que concluyó con la emisión de la Resolución ASFI/ 993/2016 de 14 de octubre, que confirmó el fallo impugnado, ameritando la interposición de recurso jerárquico que mereció la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017 de 27 de marzo, por la que se confirmó totalmente la decisión objetada, disponiéndose además en su Artículo Segundo, que la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, se pronuncie por cuerda separada sobre los alegatos expuestos por el entonces recurrente, que no fueron resueltos por referida Resolución, en especial, con referencia a la trascendencia de la solicitud a la que refería la nota CECBB-C-0249/14 de 4 de abril (fs. 189 a 304).
II.3. El de 28 de agosto de 2017, la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, en cumplimiento del Artículo Segundo de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017 de 27 de marzo, mediante nota ASFI/DCF/R-162294/2017 de 28 de agosto, complementada a través de nota ASFI/DCF/R-179217/2017 de 19 de septiembre, a solicitud de parte, declaró infundado el reclamo presentado por el impetrante de tutela contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A., argumentando en lo principal que la ejecución de la boleta de garantía se debió a que la empresa afianzada no perfeccionó la renovación de la misma en el plazo establecido al efecto, al no haber presentado los requisitos exigidos por la entidad financiera y al proceder al retiro de fondos de la Cuenta Caja de Ahorro, un monto equivalente a $us120 000.- (ciento veinte mil dólares estadounidenses), que se encontraban comprometidos para dicha renovación (fs. 311 a 320 vta.).
II.4. Por escrito presentado el 12 de octubre de 2017, Víctor Heriberto Rozzo Montecinos, formuló recurso de revocatoria contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, emitiéndose la Resolución ASFI/ 1308/2017 de 10 de noviembre, por la cual, la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, declaró improcedente el mismo, debido a que el recurrente no solicitó que las referidas notas sean consignadas en una Resolución Administrativa, conforme a las previsiones contenidas en el art. 20 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para de Sistema de Regulación Financiera (fs. 321 a 329 vta. y 452 a 463 vta.).
II.5. En impugnación de la Resolución ASFI/ 1308/2017 de 10 de noviembre, el ahora solicitante de tutela, el 1 de diciembre de 2017, formuló recurso jerárquico, que culminó con la emisión de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018 de 20 de abril, por la cual, el Ministro de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, confirmó totalmente la decisión impugnada (fs. 330 a 337 bis y 474 a 502).
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
El accionante alega la vulneración del debido proceso sustantivo en su elemento de razonabilidad, toda vez que, dentro del reclamo de ejecución de una boleta de garantía, planteado contra el Banco Mercantil Santa Cruz S.A., la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, en cumplimiento del Artículo Segundo de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 015/2017, emitió la nota ASFI/DCF/R-162294/2017, declarando infundado el reclamo, motivando que solicitara su complementación, que fue deferida por carta ASFI/DCF/R-179217/2017, sin que la mencionada autoridad corrigiera los defectos y omisiones cuestionadas sobre la ilegalidad de la actuación de la entidad financiera; en tales circunstancias, el 12 de octubre de 2017, formuló recurso de revocatoria contra las indicadas misivas, emitiéndose la Resolución ASFI/ 1308/2017, por la cual, la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, declaró improcedente el mismo, debido a que el recurrente no pidió que las referidas notas sean consignadas en una Resolución Administrativa; decisión que motivó la interposición de recurso jerárquico que culminó con la emisión de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/PVSF/URJ-SIREFI 026/2018, por la cual, el Ministro de Economía y Finanzas Públicas, confirmó totalmente el fallo confutado, y en lugar de corregir las violaciones evidentes cometidas por la Directora General Ejecutiva de la ASFI, avaló las mismas en sentido de que las normas reglamentarias por especialidad, deben aplicarse de manera preferente a las disposiciones contenidas en la Ley 2341; decisión administrativa que carece de razonabilidad, pues no fija la necesaria correspondencia que debe existir entre la norma aplicada y el principio de verdad material, haciendo prevaler la verdad formal sobre la material, ignorando los precedentes vinculantes establecidos en la jurisprudencia constitucional, respecto al derecho sustantivo sobre el formal.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso y su configuración
La SCP 1330/2012 de 19 de septiembre, con referencia al debido proceso, señaló que éste: “…es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de los procesos observando procedimientos, como la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, que precisa: ‘El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales’”.
Por su parte, la SCP 1401/2015-S2 de 23 de diciembre, refiriéndose a los derechos que componen al debido proceso, manifestó que: “…a partir de la interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los arts. 115.II; 117.I y II; y 180 en relación al art. 13 constitucional, se puede establecer que el debido proceso, constituido en la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, lleva inmerso en su núcleo una gran cantidad de derechos, entre ellos: 1) a la defensa, 2) al juez natural, 3) a la presunción de inocencia, 4) a ser asistido por un traductor o intérprete, 5) a un proceso público, 6) a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable, 7) a recurrir, 8) a la legalidad de la prueba, 9) a la igualdad procesal de las partes, 10) a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, 11) a la congruencia entre acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; 12) la garantía del non bis in idem; 13) a la valoración razonable de la prueba, 14) a la comunicación previa de la acusación; 15) concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; 16) a la comunicación privada con su defensor; 17) a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular; catálogo de derechos que no constituye un parámetro limitativo del campo de protección que abarca el debido proceso, sino que permite establecer el contenido expansivo de aquellos otros derechos que en el tiempo, y de acuerdo a las nuevas necesidades de la sociedad cambiante, puedan desprenderse de ellos.
Es precisamente en atención a estos elementos constitutivos del debido proceso, que la jurisprudencia constitucional, le ha reconocido una triple dimensión a su ámbito de aplicación; así, lo concibe como derecho fundamental de los justiciables, como principio procesal y como garantía de la administración de justicia.
Se reconoce al debido proceso como derecho fundamental, porque se halla destinado para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originado no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.
Del mismo modo y de acuerdo al contenido del art. 178.I de la CPE, el debido proceso se constituye también en un principio que rige a la administración de justicia ordinaria; en tal sentido, deberá concebírselo como un ideal orientador en la estructuración del órgano Judicial respecto a sus competencias y al establecimiento de procedimientos que aseguren, entre otras cosas, el ejercicio del derecho a la defensa; sin embargo no podemos apartarnos de su verdadera esencia que se trasunta en la obligatoriedad impuesta a los administradores de justicia de asegurar y garantizar la emisión de decisiones correctas, razonables e imparciales que, enmarcadas dentro de los cánones legales, materialicen el mayor fin del Estado: construir una sociedad justa y armoniosa para vivir bien (arts. 8.II y 9.I CPE).
En su dimensión de garantía jurisdiccional, se le atribuye la particularidad de constituirse en un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos en su núcleo, como elementos del debido proceso, entre ellos, la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, la facultad de recurrir, entre otros, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad.
En consecuencia, el debido proceso, se sustenta en la observancia obligatoria e ineludible de las formas propias de cada proceso, mismas que se encuentran previamente establecidas en el ordenamiento jurídico y que establecen con claridad las actuaciones, actos, diligencias y resoluciones de la iniciación del proceso, de su desarrollo y definición, en todas las instancias y etapas previstas para cada caso en particular.
Entonces, y atendiendo la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, concebida como un mecanismo judicial extraordinario destinado a la protección inmediata de derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados, el procedimiento que se siga para su restablecimiento, protección y ejercicio, se encuentra consagrado a través del debido proceso como derecho en sí mismo, como principio y como garantía jurisdiccional que, por mandato constitucional obliga a su aplicación a través de la observancia y respeto de todo el acervo normativo, se trate de disposiciones constitucionales, jurisprudencia, leyes, reglamentos, etc., que garantizan la efectivización de derechos y garantías constitucionales establecidas y reconocidas por la Ley Fundamental”.
III.2. Aplicación preferente de la ley especial sobre la general
Con relación a la aplicación preferente de la ley especial sobre la general, la Ley de Procedimiento Administrativo establece en su Disposición Transitoria Primera lo siguiente:
“I. En el plazo máximo de ocho (8) meses a partir de la promulgación de la presente Ley, el Poder Ejecutivo a través de los Ministerios de Justicia y Derechos Humanos y de la Presidencia de la República, procederá al análisis y presentación de los proyectos reglamentarios para cada sistema de organización administrativa, conforme establece el Artículo 2º de esta Ley.
En el mismo plazo, el Poder Judicial y el Poder Legislativo deberán elaborar normas internas respectivas.
II. En tanto se dicten las disposiciones reglamentarias señaladas en el numeral I, los sistemas de regulación SIRESI, SIREFI y SIRENARE, aplicación los procedimientos administrativos consignados en sus disposiciones legales sectoriales correspondientes”.
Por su parte, el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003, en su art. 1, dispone:
“El presente Reglamento tiene por objeto establecer las normas generales aplicables a los procedimientos administrativos en el Sistema de Regulación Financiera - SIREFI, así como el Procedimiento Administrativo para la interposición de recursos administrativos, de acuerdo a la Ley Nº 2341 de 23 de Abril de 2002 - Ley de Procedimiento Administrativo”; determinando en el art. 3 su ámbito de aplicación, al establecer:
“Las normas del presente Reglamento, se aplicarán por las Superintendencias del SIREFI en su relación regulatoria con los sujetos regulados e interesados, en toda tramitación de procedimientos administrativos, incluyendo procedimientos para la protección a usuarios, y en los trámites de interposición de recursos de revocatoria y jerárquico”; condicionando la activación de dichos mecanismos, cuando se trate de actos administrativos de menor jerarquía o de orden operativo, que según el art. 19 del mismo compilado se trata de circulares, órdenes, instructivos y directivas, obligarán a los regulados cuando los mismos sean objeto de notificación o publicación, que éstos deberán ser consignados en resoluciones administrativas a solicitud del interesado, conforme prevé el art. 20, cuyo texto instituye: “Para interponer los recursos administrativos contra los actos señalados en el Artículo anterior, los sujetos regulados o personas interesadas solicitarán al Superintendente Sectorial que los emitió, en el plazo de cinco (5) días hábiles administrativos de haber recibido la respectiva notificación, que consigne dicho acto administrativo en una Resolución Administrativa debidamente fundada y motivada”.
III.3. El principio de informalismo de la jurisdicción administrativa y su vinculación con el principio de impulso de oficio, como garantía del derecho de acceso a la justicia en prevalencia del derecho sustancial sobre el formal
De acuerdo a su naturaleza jurídica, el principio de informalismo dispone que la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, podrán ser excusadas siempre a favor del interesado o administrado, aplicando el principio pro actione a efectos de asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del proceso; consiguientemente, la autoridad administrativa, en el ámbito de su jurisdicción y competencia, podrá interpretar el recurso planteado ante ella, no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo y/o en su defecto supliendo los errores formales de los administrados.
Ahora bien, el principio de informalismo como elemento configurador de la actividad administrativa del Estado, se halla previsto en el art. 4 inc. l) LPA, que establece que éste consiste en: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”; principio que fue asimilado por la jurisprudencia de este Tribunal a través de la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, que sostuvo lo siguiente: “...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación mas favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento…”; es así que con anterioridad, la justicia constitucional, ante la activación errada de las vías recursivas administrativas, mediante la SC 0022/2004-R, de 7 de enero, razonó que: “...en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, ‘Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico′, (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el ‘Recurso Jerárquico de Revocatoria′ que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto”.
Antecedentes jurisprudenciales que, según la SCP 0992/2005-R de 19 de agosto, demuestran que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye la exigencia de requisitos formales; por lo que, a partir de su consagración en la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia constitucional, dicho principio encuentra aplicación práctica cuando: “…i) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; ii) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; iii) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; iv) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y v) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término”; presupuestos que la citada Sentencia Constitucional considera de carácter enunciativo y no limitativo, dejando abierta la posibilidad de que a éstos se sumen o adhieran otros supuestos, en los cuales el rigorismo procesal y formalidad extrema, tiendan a vulnerar derechos y garantías constitucionales; pues es solamente en la medida en que dicho principio sea aplicado en que se materializará la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; consecuentemente, toda pretensión que sea formulada ante la administración, con mayor razón durante la tramitación de un proceso, debe ser examinada de forma tal que se haga efectivo de modo preferente, el objetivo de la Constitución Política del Estado, en lo que respecta a la protección y resguardo de los derechos fundamentales, a la luz del principio de aplicación directa de los derechos, instituido como criterio de interpretación constitucional, en el art. 109.I de la Ley Fundamental.
Ahora bien, inescindiblemente ligado al principio de informalismo, se encuentra el principio de impulso de oficio instituido en el art. 4 de la LPA y que implica que en aplicación de éste, el órgano administrativo tiene el deber de promover el procedimiento en todos sus trámites, ordenando la realización de los actos de iniciales adecuados, lo que supone que la administración pública y sus órganos, en la tramitación de los procesos sometidos a su conocimiento, se halla constreñida a dirigir el procedimiento administrativo, ordenando que se practiquen las diligencias que sean necesarias para resolver y dictar la resolución final; lo contrario supone dejar de lado el contenido esencial del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, que por ausencia de actividad e impulso por parte de la administración, pueden quedar subsumidos en rigorismos procesales que acarreen la fractura de los postulados constitucionales y restrinjan el derecho de tutela judicial efectiva o de acceso a la justicia.
Consecuentemente, la autoridad administrativa que actúa en calidad de juzgador, se halla compelida a desempeñar un papel activo en la tramitación y conducción del proceso, lo que no reduce su actuación a la mera verificación del cumplimiento de formalismos procesales, sino que más allá de esto, debe orientarse, a partir de la materialización del principio de verdad material, a la búsqueda de elementos que le permitan comprender a cabalidad la problemática que se encuentra en su conocimiento, para poder asumir una decisión de fondo que responda al derecho de acceso a la justicia y que, por medio del análisis integral de los antecedentes, provea una solución efectiva al conflicto que proteja los derechos fundamentales del administrado.
A dicho efecto, el administrador a tiempo de impartir justicia, debe imprimir un elevado grado de diligencia en el cumplimiento de sus funciones desde el inicio del proceso administrativo, correspondiéndole en consecuencia, asegurarse que los requisitos mínimos de validez y legalidad de la pretensión sean correctamente formulados por el procesado, instándolo de ser necesario a que subsane los errores u omisiones en que pudo haber incurrido, o advirtiéndole que la acción o recurso intentado, no se corresponde con la intención de su acción; esto con la finalidad de asegurar la materialización del derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; asimismo, durante la sustanciación de la causa y atendiendo al principio de impulso procesal, también le atañe promover la actividad probatoria a efectos de obtener una perspectiva clara de los hechos y afirmaciones que propugnan el proceso, con la finalidad de poder decidir –en el marco de lo estrictamente legal– el asunto sometido a su conocimiento, resguardando en todo momento los derechos que pudieran haberse reclamado como vulnerados o incluso aquellos que no obstante no haber sido invocados, puede evidenciarse que, por su vinculación con los peticionados, fueron igualmente lesionados; finalmente, en su labor de administración de justicia, el juez administrativo, se halla constreñido a emitir las órdenes necesarias para garantizar el cumplimiento de sus decisiones, inclusive en lo que a otras autoridades públicas se refiere; esto, con el fin de que no se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos.
Con base en todo lo expuesto, podemos concluir señalando entonces, que la aplicación del principio de informalismo en la vía administrativa, no se restringe al contenido formal de los actos procesales iniciales promovidos por el administrado, sino que debe ser observado durante todo el trámite del proceso a la luz del principio de impulso de oficio, con el objetivo primordial de eliminar cualquier extremismo formal que amenace o vulnere algún derecho constitucional; en tal sentido, la aplicación conjunta de dichos principios, deberá orientar la tramitación de una causa, para que las deficiencias formales puedan ser suplidas directamente por el juez o en su defecto observadas por éste a efectos de que el administrado, advertido de su error u omisión, pueda enmendarlos; actuaciones que no solamente proporcionarán los elementos fácticos esenciales, sino también las herramientas probatorias suficientes para sustentar el proceso y permitir una adecuada valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos que rodean el caso concreto, lo que a su vez derivará en la emisión de decisión más ajustada a derecho.
III.4. Análisis del caso concreto
El accionante alega la vulneración del debido proceso sustantivo en su elemento de razonabilidad; toda vez que, el recurso de revocatoria formulado por su parte contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, fue declarado improcedente con el argumento de que las mismas se configuraban como actos administrativos de menor jerarquía y que para su impugnación, debió solicitar que fueran consignadas en una Resolución Administrativa; decisión que motivó la interposición de recurso jerárquico que culminó con la emisión de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, que en lugar de corregir las violaciones evidentes cometidas por la Directora General Ejecutiva de la ASFI, confirmó totalmente el fallo confutado, ignorando los precedentes vinculantes establecidos en la jurisprudencia constitucional, respecto al derecho sustantivo sobre el formal y omitiendo considerar la jerarquía normativa, por cuanto, para la resolución del recurso de revocatoria, debió aplicarse la Ley 2341 y no el Reglamento del SIREFI.
Con carácter previo y a efectos de facilitar la comprensión del fallo constitucional a ser emitido, es preciso recordar que el debido proceso en su faceta sustantiva, se constituye en la garantía constitucional que constriñe al administrador de justicia a la correcta aplicación de la normativa vigente al caso concreto y valoración de la prueba, con el objeto de establecer un resultado o asumir una decisión que resulte proporcional entre las leyes y los hechos jurídicos discutidos, esto, a efectos de evitar incurrir en arbitrariedad a través de la emisión de un fallo exento de razonabilidad; es decir, el debido proceso sustantivo, se traduce en la observancia de las normas sustantivas y la debida decisión de fondo; entendiéndose como las primeras, a aquellas que establecen derechos y obligaciones a todos los sujetos que encuentran vinculados entre sí en base las reglas fijadas por el Estado, en el ordenamiento jurídico que rige la convivencia social.
Bajo dicho razonamiento, una decisión será arbitraria cuando de forma evidente su contenido se aparte de las reglas constitucionales, normas positivas, valores jurídicos supremos y principios generales del derecho, atentando en consecuencia contra el valor supremo de justicia; por el contrario, un fallo será razonable cuando se halle sustentado en la aplicación de la normativa vigente al caso concreto y cuando exista una valoración correcta y proporcional de las pruebas aportadas por las partes durante el curso del proceso.
Ahora bien, teniendo presente que si bien por disposición del art. 410 de la CPE, la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico se establece una pirámide escalonada respecto a la aplicación preferente de las normas, en cuya cúspide se encuentra la Constitución Política del Estado como Ley Fundamental, seguida de los tratados internacionales, leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, legislación departamental, municipal e indígena, decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes a todos los niveles de gobierno, no puede omitirse considerar que, cuando existe discrepancia en la interpretación y aplicabilidad, el orden de prelación se aplicará bajo los principios de: jerarquía, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior; temporalidad, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos, debe preferirse la posterior en el tiempo; y, especialidad; último éste que determina que ante una colisión normativa, se aplicará la norma específica sobre la general, pues si bien no existe una clara antinomia entre normas, debe entenderse que la norma general se aplica a todos los campos que regula, con excepción de aquél que es reglamentado por la norma especial; así también lo entendió la Corte Constitucional de Colombia, que refiriéndose al principio de especialidad normativa, destacó que éste: “…permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”[1]; entendimiento en mérito al cual, es posible concluir que el principio de especialidad normativa, cumple una función de organización, puesto que ante la existencia de una norma general y una especial, da prevalencia a la segunda, bajo el entendimiento de que la primera, se aplicará a todos los ámbitos de la materia, con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, debido a que la misma excluye una parte de la totalidad de la materia dominada por la ley general, para regularla de forma diferente y específica.
No obstante, en lo que atañe a la jurisdicción administrativa, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico precedente, ésta se encuentra regida –entre otros– por los principios de informalismo e impulso de oficio, que constriñen al juzgador a excusar las exigencias formales no esenciales en mérito al principio pro actione, con el fin de asegurar la efectiva resolución del conflicto; criterio bajo el cual, toda pretensión formulada ante la administración durante la tramitación de un proceso, debe ser examinada de forma tal que se haga efectivo el contenido sustancial de la Constitución Política del Estado, respecto a la protección y resguardo de los derechos fundamentales; por consiguiente, bajo la comprensión de que la autoridad administrativa se halla constreñida a flexibilizar los requisitos formales, con la finalidad de promover el derecho de acceso a la justicia, es que también se encuentra compelida a dirigir el procedimiento administrativo, independientemente de las gestiones y actividad del administrado, a quien se encuentra obligado a ilustrar y guiar, tanto respecto a los mecanismos legales de protección de sus derechos, cuanto a la forma de su presentación, pues su actuación funcional dentro del proceso no puede reducirse a la mera verificación de cumplimiento de rigorismos procesales, debiendo por el contrario orientarse a promover la correcta sustanciación de la causa, con el objetivo de asegurar el derecho de acceso a la justicia y emitir una decisión ajustada a derecho que ponga solución a la controversia, a través de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que materializará la vigencia del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales.
Ingresando en el análisis de la problemática elevada en revisión, de los argumentos expuestos en la demanda de acción de amparo constitucional, así como de los alegatos vertidos en audiencia, se tiene que el impetrante de tutela, manifiesta que su derecho al debido proceso sustantivo fue vulnerado en su vertiente de razonabilidad, toda vez que, mediante Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018, se confirmó la Resolución ASFI/ 1308/2017, emitida por la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, por la cual declaró la improcedencia del recurso de revocatoria interpuesto por su parte en impugnación de las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, bajo el argumento de que las mismas, al ser actos administrativos de menor jerarquía, a efectos de su objeción, debían ser previamente consignadas en una Resolución Administrativa, conforme prevé el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera; argumentos que el solicitante de tutela considera vulneraron el principio de razonabilidad sujeto al principio de jerarquía normativa, pues aplicaron las disposiciones contenidas en un Reglamento, en lugar de aquellas que se hallan previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo.
En este contexto y en el marco de los razonamientos previamente expuestos, es menester señalar que si bien por disposición del art. 2 de la LPA, toda la administración pública (Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas y los Sistemas de Regulación SIRESE, SIREFI y SIRENARE; Gobiernos Municipales y Universidades Públicas), debe ajustar sus actuaciones a las disposiciones contenidas en la referida Ley, no menos evidente es que, por mandato expreso del art. 1 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, las normas en el contenidas, tienen por objeto establecer las pautas generales aplicables a los procedimientos administrativos en el SIREFI, así como el Procedimiento Administrativo para la interposición de recursos administrativos, de acuerdo a la Ley 2341, debiendo ser aplicadas por las Superintendencias del SIREFI en su relación regulatoria con los sujetos regulados e interesados, en toda tramitación de procedimientos administrativos, incluyendo procedimientos para la protección a usuarios, y en los trámites de interposición de recursos de revocatoria y jerárquico.
De lo antes glosado, se colige entonces que la Ley de Procedimiento Administrativo se configura como la norma general; y, el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, se constituye en la norma especial y específica para la tramitación de procedimientos administrativos ante el sistema financiero; de donde se infiere que todas las actuaciones que emerjan de la actividad financiera, deben ser tramitadas bajo el orden normativo de carácter especial, pues conforme razonamos en los acápites precedentes, a la luz del principio de especialidad normativa, éste regula de forma específica un área determinada dentro de la materia principal.
En este contexto y en el marco de los entendimientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la impugnación de actos administrativos de menor jerarquía o de orden operativo, entre los cuales, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, se encuentran las notas, no puede activarse a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, siendo necesario para ello, que el acto administrativo de esta calidad, adquiera las cualidades de una resolución administrativa, mismas que se hallan establecidas en el art. 17.II del mismo Reglamento; las que, una vez cumplidas, darán lugar a su objeción al tenor de lo previsto en el art. 20.I de la referida normativa, pudiendo entonces solicitarse la ASFI, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos de haber recibido la respectiva notificación, que consigne el acto administrativo de menor jerarquía, en una Resolución Administrativa debidamente fundada y motivada, a efectos de poder, posteriormente, promover los recursos administrativos previstos en el art. 36 de la mencionada norma, en defensa de sus derechos.
Así entendió este Tribunal a través del AC 0290/2011-RCA de 28 de octubre, en el que estableció: “…la respuesta dirigida a la accionante por parte de la ASFI, si bien es una nota que no cuenta con las características de una resolución; sin embargo, al ser un acto administrativo la accionante debió pedir a dicha entidad que la respuesta a su reclamo se convierta en resolución y ante la misma proceda la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, tal como establece el art. 20 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial Financiera, aprobado mediante DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, (…) en consecuencia, al no activar las vías administrativas correspondientes acudió en forma directa ante la jurisdicción constitucional; por tanto, la presente acción no ha observado el carácter subsidiario desarrollada y enmarcada en los Fundamentos Jurídicos II.2 y 3 de la presente Resolución, puesto que el procedimiento aplicado en el caso en estudio no se pueden considerar recursos de revocatoria ni jerárquicos, para determinarse que se han agotado las vías administrativas, es así que la accionante debe tomar en cuenta previamente los procedimientos administrativos y si considera que se le han vulnerado sus derechos constitucionales, recién podría solicitar la tutela de los mismos por la vía constitucional”.
En el caso que se analiza, el accionante, evidentemente no observó el procedimiento establecido en el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, a objeto de que las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, se consignaran en una resolución administrativa debidamente fundamentada y motivada a objeto de su posterior impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, lo que derivó en que la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, rechazara su recurso de revocatoria; decisión que habiendo sido confutada ante la autoridad jerárquica superior, fue confirmada en todos sus extremos, en base a los mismos razonamientos de la inferior; determinación que si bien se adecuó a las normas y procedimientos jurídicos especiales y específicos que rigen la tramitación de los procesos administrativos del Sistema de Regulación Financiera, no observó debidamente los principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta que, la autoridad de primera instancia, ante la objeción planteada por el accionante respecto a las referida notas, considerando el fin último del recurso de revocatoria, debió, en aras de garantizar el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y la emisión de una decisión que solucione la controversia, orientar al administrado a efectos de que éste reencausará su pretensión adecuándola a las previsiones contenidas en el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI; es decir, que previó rechazo de la acción intentada, a la autoridad administrativa de instancia, bajo el principio de informalismo, le competía observar el incumplimiento de las formas procesales, y a la luz del principio de impulso procesal, señalar la forma en la que debió ser planteada y el procedimiento que a dicho efecto tenía que ejecutarse, lo que en efecto no sucedió, derivando en la activación de una segunda instancia que, en lugar de corregir la actuación de la inferior en resguardo de los derechos constitucionales del accionante, ante el excesivo formalismo de la inferior, confirmó lo decidido en base a los mismos argumentos, en total apartamiento de los principios constitucionales y legales señalados, que se constituyen en garantías del debido proceso y del derecho de acceso a la justicia.
Considera este Tribunal, que sumado a lo anterior, las autoridades ahora demandadas, no comprendieron la verdadera esencia y el alcance los principios de informalismo e impulso de oficio, que rigen a la administración pública; toda vez que, de la normativa inherente cuyo incumplimiento se alega, así como de los argumentos expuestos por ellas mismas, la única modificación que se produciría en la cartas motivo de impugnación, es la inserción del rótulo de “Resolución Administrativa” y la correspondiente numeración, manteniéndose por demás incólume su contenido; aspecto que desde todo punto de vista, en un Estado Constitucional de Derecho, basado y sustentado en principios y valores tendientes a garantizar con la mayor amplitud el goce de los derechos establecidos en su Ley Fundamental, no puede constituirse en un óbice que, impuesto al tenor de la letra muerta de la ley, atente contra su integridad.
Dicho razonamiento, se sustenta expresamente en el hecho de que, conforme se tiene de la reseña fáctica, las autoridades demandadas, a su turno, rechazaron la impugnación de las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, porque éstas, conforme a lo previsto por el art. 220.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, no contaban con el rótulo de “Resolución Administrativa” y su correspondiente numeración; es decir, por inobservancia de la ley especial para la tramitación de causas ante el Sistema de Regulación Financiera, inobservando los principios de formalismo e impulso de oficio que las compelían a la flexibilización de requisitos formales y a la efectiva orientación del recurrente respecto al trámite que debía realizar; pues el solo hecho de que un acto administrativo no cuente con una nominación específica y su respectiva notación, no le restan los efectos legales negativos que pueda alcanzar sobre los derechos y garantías del administrado.
Consecuentemente, el Tribunal Constitucional Plurinacional, considera que con su omisión, los entonces jueces de instancia –ahora demandados–, que a su turno conocieron los reclamos del hoy impetrante de tutela, además de haber hecho inefectivo el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, transgredieron la esencia fundamental de los tantas veces señalados principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, incurriendo en un accionar que, apartándose de todo criterio de razonabilidad, perfeccionó un acto evidentemente lesivo y vulneratorio del debido proceso.
Bajo tal comprensión, es preciso señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en reiteradas oportunidades, ha dispuesto la nulidad de actos procesales que, apartándose de la reglas de un debido proceso y en inobservancia de los más elementales principios del derecho, han afectado severamente los derechos constitucionales; pues no es dado que en sede constitucional, una actuación lesiva a éstos sea convalidada, aun cuando el trámite de la causa hubiera concluido en las instancias que conocieron del proceso.
En este contexto y dadas las características especiales de la acción de amparo constitucional ante la efectiva transgresión de un derecho fundamental, emergente de la inaplicación de los principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en ejercicio de la potestad de revisión de los fallos de instancia y de control de constitucionalidad que le asigna la Norma Suprema del ordenamiento jurídico, habrá de revocar las decisiones sometidas a examen, ordenando a la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, constituida en jueza de primera instancia, que en aplicación convergente de los principios de informalismo e impulso procesal, observe del recurso de revocatoria formulado contra la nota ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017 y otorgue al administrado, un plazo razonable a efectos de que éste, en ejercicio de su derecho de acceso a la justicia, a la luz del principio de aplicación directa de los derechos y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pueda reencausar el procedimiento de acuerdo a las previsiones contenidas en el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI; dado que, en la medida en la que dichos actos no sean cumplidos, resulta imposible emitir una decisión de fondo que solucione la controversia suscitada en la vía administrativa.
En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada, ha evaluado en forma parcialmente correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:
1º CONFIRMAR en parte la Resolución 413/2018 de 23 de noviembre, cursante de fs. 724 a 738, dictada por la Jueza Pública Civil y Comercial Décima Segunda del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías; y en consecuencia, CONCEDER en todo la tutela impetrada;
2º Dejar sin efecto la Resolución ASFI/1308/2017 de 10 de noviembre y la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 026/2018 de 20 de abril; y,
3º Ordenar a la máxima autoridad ejecutiva competente de la ASFI, emitir nuevo pronunciamiento respecto al recurso de revocatoria formulado contra las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 de 28 de agosto y ASI/DCF/R-179217/2017 de 19 de septiembre, en base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
[1] Sentencia C-451 de 2015 de 16 de julio. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Consecuentemente, en mérito a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, corresponde la aplicación del principio general del derecho que refiere que la Ley especial, es de aplicación preferente frente a la ley general, por lo que, cuando se aplica la ley específica, no se incurre en vulneración de ningún derecho ni garantía constitucional.