SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0278/2019-S4

En este contexto y en el marco de los razonamientos previamente expuestos, es menester señalar que si bien por disposición del art. 2 de la LPA, toda la administración pública (Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas y los Sistemas de Regulación SIRESE, SIREFI y SIRENARE; Gobiernos Municipales y Universidades Públicas), debe ajustar sus actuaciones a las disposiciones contenidas en la referida Ley, no menos evidente es que, por mandato expreso del art. 1 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, las normas en el contenidas, tienen por objeto establecer las pautas generales aplicables a los procedimientos administrativos en el SIREFI, así como el Procedimiento Administrativo para la interposición de recursos administrativos, de acuerdo a la Ley 2341, debiendo ser aplicadas por las Superintendencias del SIREFI en su relación regulatoria con los sujetos regulados e interesados, en toda tramitación de procedimientos administrativos, incluyendo procedimientos para la protección a usuarios, y en los trámites de interposición de recursos de revocatoria y jerárquico.

De lo antes glosado, se colige entonces que la Ley de Procedimiento Administrativo se configura como la norma general; y, el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, se constituye en la norma especial y específica para la tramitación de procedimientos administrativos ante el sistema financiero; de donde se infiere que todas las actuaciones que emerjan de la actividad financiera, deben ser tramitadas bajo el orden normativo de carácter especial, pues conforme razonamos en los acápites precedentes, a la luz del principio de especialidad normativa, éste regula de forma específica un área determinada dentro de la materia principal.

En este contexto y en el marco de los entendimientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la impugnación de actos administrativos de menor jerarquía o de orden operativo, entre los cuales, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, se encuentran las notas, no puede activarse a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, siendo necesario para ello, que el acto administrativo de esta calidad, adquiera las cualidades de una resolución administrativa, mismas que se hallan establecidas en el art. 17.II del mismo Reglamento; las que, una vez cumplidas, darán lugar a su objeción al tenor de lo previsto en el art. 20.I de la referida normativa, pudiendo entonces solicitarse la ASFI, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos de haber recibido la respectiva notificación, que consigne el acto administrativo de menor jerarquía, en una Resolución Administrativa debidamente fundada y motivada, a efectos de poder, posteriormente, promover los recursos administrativos previstos en el art. 36 de la mencionada norma, en defensa de sus derechos.

Así entendió este Tribunal a través del AC 0290/2011-RCA de 28 de octubre, en el que estableció: “…la respuesta dirigida a la accionante por parte de la ASFI, si bien es una nota que no cuenta con las características de una resolución; sin embargo, al ser un acto administrativo la accionante debió pedir a dicha entidad que la respuesta a su reclamo se convierta en resolución y ante la misma proceda la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, tal como establece el art. 20 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial Financiera, aprobado mediante DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, (…) en consecuencia, al no activar las vías administrativas correspondientes acudió en forma directa ante la jurisdicción constitucional; por tanto, la presente acción no ha observado el carácter subsidiario desarrollada y enmarcada en los Fundamentos Jurídicos II.2 y 3 de la presente Resolución, puesto que el procedimiento aplicado en el caso en estudio no se pueden considerar recursos de revocatoria ni jerárquicos, para determinarse que se han agotado las vías administrativas, es así que la accionante debe tomar en cuenta previamente los procedimientos administrativos y si considera que se le han vulnerado sus derechos constitucionales, recién podría solicitar la tutela de los mismos por la vía constitucional”.

En el caso que se analiza, el accionante, evidentemente no observó el procedimiento establecido en el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, a objeto de que las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, se consignaran en una resolución administrativa debidamente fundamentada y motivada a objeto de su posterior impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, lo que derivó en que la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, rechazara su recurso de revocatoria; decisión que habiendo sido confutada ante la autoridad jerárquica superior, fue confirmada en todos sus extremos, en base a los mismos razonamientos de la inferior; determinación que si bien se adecuó a las normas y procedimientos jurídicos especiales y específicos que rigen la tramitación de los procesos administrativos del Sistema de Regulación Financiera, no observó debidamente los principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta que, la autoridad de primera instancia, ante la objeción planteada por el accionante respecto a las referida notas, considerando el fin último del recurso de revocatoria, debió, en aras de garantizar el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y la emisión de una decisión que solucione la controversia, orientar al administrado a efectos de que éste reencausará su pretensión adecuándola a las previsiones contenidas en el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI; es decir, que previó rechazo de la acción intentada, a la autoridad administrativa de instancia, bajo el principio de informalismo, le competía observar el incumplimiento de las formas procesales, y a la luz del principio de impulso procesal, señalar la forma en la que debió ser planteada y el procedimiento que a dicho efecto tenía que ejecutarse, lo que en efecto no sucedió, derivando en la activación de una segunda instancia que, en lugar de corregir la actuación de la inferior en resguardo de los derechos constitucionales del accionante, ante el excesivo formalismo de la inferior, confirmó lo decidido en base a los mismos argumentos, en total apartamiento de los principios constitucionales y legales señalados, que se constituyen en garantías del debido proceso y del derecho de acceso a la justicia.

Considera este Tribunal, que sumado a lo anterior, las autoridades ahora demandadas, no comprendieron la verdadera esencia y el alcance los principios de informalismo e impulso de oficio, que rigen a la administración pública; toda vez que, de la normativa inherente cuyo incumplimiento se alega, así como de los argumentos expuestos por ellas mismas, la única modificación que se produciría en la cartas motivo de impugnación, es la inserción del rótulo de “Resolución Administrativa” y la correspondiente numeración, manteniéndose por demás incólume su contenido; aspecto que desde todo punto de vista, en un Estado Constitucional de Derecho, basado y sustentado en principios y valores tendientes a garantizar con la mayor amplitud el goce de los derechos establecidos en su Ley Fundamental, no puede constituirse en un óbice que, impuesto al tenor de la letra muerta de la ley, atente contra su integridad.

Dicho razonamiento, se sustenta expresamente en el hecho de que, conforme se tiene de la reseña fáctica, las autoridades demandadas, a su turno, rechazaron la impugnación de las notas ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017, porque éstas, conforme a lo previsto por el art. 220.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, no contaban con el rótulo de “Resolución Administrativa” y su correspondiente numeración; es decir, por inobservancia de la ley especial para la tramitación de causas ante el Sistema de Regulación Financiera, inobservando los principios de formalismo e impulso de oficio que las compelían a la flexibilización de requisitos formales y a la efectiva orientación del recurrente respecto al trámite que debía realizar; pues el solo hecho de que un acto administrativo no cuente con una nominación específica y su respectiva notación, no le restan los efectos legales negativos que pueda alcanzar sobre los derechos y garantías del administrado.

Consecuentemente, el Tribunal Constitucional Plurinacional, considera que con su omisión, los entonces jueces de instancia –ahora demandados–, que a su turno conocieron los reclamos del hoy impetrante de tutela, además de haber hecho inefectivo el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, transgredieron la esencia fundamental de los tantas veces señalados principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, incurriendo en un accionar que, apartándose de todo criterio de razonabilidad, perfeccionó un acto evidentemente lesivo y vulneratorio del debido proceso.

Bajo tal comprensión, es preciso señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en reiteradas oportunidades, ha dispuesto la nulidad de actos procesales que, apartándose de la reglas de un debido proceso y en inobservancia de los más elementales principios del derecho, han afectado severamente los derechos constitucionales; pues no es dado que en sede constitucional, una actuación lesiva a éstos sea convalidada, aun cuando el trámite de la causa hubiera concluido en las instancias que conocieron del proceso.

En este contexto y dadas las características especiales de la acción de amparo constitucional ante la efectiva transgresión de un derecho fundamental, emergente de la inaplicación de los principios de informalismo, impulso de oficio, aplicación directa de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en ejercicio de la potestad de revisión de los fallos de instancia y de control de constitucionalidad que le asigna la Norma Suprema del ordenamiento jurídico, habrá de revocar las decisiones sometidas a examen, ordenando a la Directora General Ejecutiva a.i. de la ASFI, constituida en jueza de primera instancia, que en aplicación convergente de los principios de informalismo e impulso procesal, observe del recurso de revocatoria formulado contra la nota ASFI/DCF/R-162294/2017 y su complementaria ASFI/DCF/R-179217/2017 y otorgue al administrado, un plazo razonable a efectos de que éste, en ejercicio de su derecho de acceso a la justicia, a la luz del principio de aplicación directa de los derechos y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pueda reencausar el procedimiento de acuerdo a las previsiones contenidas en el art. 20.I del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI; dado que, en la medida en la que dichos actos no sean cumplidos, resulta imposible emitir una decisión de fondo que solucione la controversia suscitada en la vía administrativa.