SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 050/2023

Con respecto a la posesión o conjunción de la posesión en predios agrarios:

La parte final del parágrafo I del art. 399 de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, establece que: “A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley” ^{(la negrilla es nuestra)}.

La Disposición Final Primera de la Ley N° 1715, establece que: “Los asentamientos y ocupaciones de hecho en tierras fiscales, producidas con posterioridad a la promulgación de esta ley son ilegales y contravienen sus principios; por tanto, sus autores serán pasibles de desalojo, con intervención de la fuerza pública si fuere necesaria, a requerimiento de autoridad administrativa o judicial competente” ^{(las negrillas son nuestras)}.

De igual modo, la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 modificatoria de la Ley N° 1715, establece que: “Las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económico social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos” ^{(el subrayado y negrillas son nuestros)}.

De acuerdo al Reglamento Agrario de la Ley N° 1715 modificado por la Ley N° 3545, aprobado por D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, en su art. 309 (posesiones legales), se establece: “I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de “poseedores legales”. La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo. II. Asimismo, se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que se ejerzan sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o la ejercida por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas propiedades, solares campesinos y por personas amparadas en norma expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715. III. Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes. ^{(el subrayado y negrillas son nuestros)}.

Por su parte, el art. 310 (posesiones ilegales) del D.S. N° 29215, señala: “Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumplan la función social o económico – social, recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos” (^{el subrayado y negrillas son nuestros}).

Por su parte, el art. 346 del D.S. N° 29215 determina que: “Se dictará Resolución no constitutiva de derecho y de Ilegalidad de la Posesión, cuando el poseedor incumpla la función social o económico social, afecte derechos legalmente constituidos o la ejerza sobre áreas protegidas, conforme lo dispuesto en este Reglamento. Asimismo, incluirá si corresponde, lo establecido en el Parágrafo II del Artículo anterior.” ^{(el subrayado y negrillas son nuestras)}.

Finalmente, se deben tener en cuenta al momento de analizar y considerar la posesión sobre un predio agrario, los criterios para la valoración del derecho de propiedad agraria, entre otros, lo dispuesto por el art. 268 del D.S. N° 29215, respecto al “(Fraude en la Antigüedad de la Posesión). I. Si existiera denuncia o indicios de fraude respecto de la antigüedad de la posesión que se declara como legal, se realizará una investigación de oficio para establecer la fecha real de la posesión, recurriendo a: a) Información previa, actual o posterior, al relevamiento de información de campo, mediante el uso de imágenes satelitales u otros instrumentos complementarios. b) Inspección directa en el predio. En caso de comprobarse el fraude, se dispondrá la nulidad de actuados y declarará la ilegalidad de la posesión. Si recayere sobre tierras fiscales se estará a lo previsto en el Artículo 345 de este Reglamento. II. Asimismo, el Instituto Nacional de Reforma Agraria asumirá las acciones o medidas legales en la vía administrativa u ordinaria, contra los presuntos responsables, sean éstos servidores públicos, poseedores, autoridades y personas que hubieren certificado falsamente sobre la antigüedad o extensión poseída.”

Con respecto a la Función Económica Social:

La Constitución Política del Estado (2009), en el art. 393, señala: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda.”, disposición concordante con el art. 56.I.II, que determina: “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.”

De igual modo, el art. 397.I.III, dispone que: “I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad (…) III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social.”

En ese entendido, es necesario mencionar que el art. 2.III.IV.VII.XI de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545, refiere lo siguiente: “III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado. XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social.”

Por otra, el artículo 41 de la Ley N° 3545, incluye el principio de “Función Social y Económico - Social” en el artículo 76 de la Ley N° 1715, con el siguiente entendimiento: “En virtud del cual la tutela del derecho de propiedad y de la posesión agraria se basa en el cumplimiento de la Función Social o Función Económico-Social conforme el precepto constitucional establecido en el Artículo 166 de la Constitución Política del Estado y de conformidad con el Artículo 2 de la Ley N° 1715, modificada por la presente Ley y su Reglamento.”

El precepto legal supra referido, guarda relación con el art. 159 del D.S. Nº 29215, que expresa lo siguiente: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria. El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo”.

Por su parte, el art. 166 del D.S. N° 29215, señala: “I. La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico - social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo. II. El funcionario del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la función económico - social, considerará de manera integral las: a) Áreas efectivamente aprovechadas; b) Áreas en descanso, sólo en predios con actividad agrícola; c) Áreas de proyección de crecimiento; y d) Servidumbres ecológico legales, cuando estén bajo manejo y regularmente autorizadas”.

Por su parte, el art. 163 de la norma citada (Cumplimiento de la Función Social y económico – Social en Áreas Protegidas), dispone: “A momento de verificar el cumplimiento de la función social o económico – social, conforme las previsiones dispuestas en las Leyes N° 1715 y N° 3545, y en el presente Reglamento, se analizarán las disposiciones especiales sobre el uso, contenidas en las normas de creación de las Áreas Protegidas, así como el Plan de Manejo y zonificación, respectivos”.

El art. 265.II (Alcance del Saneamiento) del D.S. N° 29215, establece: “Como resultado del proceso de saneamiento en áreas protegidas se regularizarán los derechos de propiedad agraria y se identificarán tierras fiscales, al interior de las mismas”.

Consiguientemente, es necesario mencionar el alcance de áreas protegidas en materia agraria, al respecto, la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215, establece: “A efectos de la aplicación del presente Reglamento, el alcance de áreas protegidas comprende las categorías de Parques Nacionales, Reservas Forestales, Áreas de Manejo Integrado, Santuarios, Áreas de Inmovilización y Reservas de Producción Forestal.” ^{(el subrayado y negrillas son nuestros)}.

De las normas descritas precedentemente, se estable que en materia agraria para el reconocimiento de derecho propietario sobre un predio, el beneficiario debe acreditar la fecha en que empezó a ejercer posesión efectiva, que conforme a procedimiento, esta posesión debe ser anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 y acreditar el cumplimiento de la Función Social y/o Función Económico Social, inclusive cuando se ejerzan sobre áreas protegidas o en reservas forestales, cuando se trate de pequeñas propiedades, comunales o comunitarias y en caso de medianas o propiedades empresariales, cuando la posesión sea anterior a la creación de la misma (art. 309.II, 29215); que en relación a la posesión ejercida sobre el predio en saneamiento, debe entenderse a diferencia de la civil, el corpus como elemento esencial de la posesión, que debe estar acreditado a través de elementos objetivos que se subsumen en los conceptos de cumplimiento de la Función Social (FS) o Función Económico Social (FES) en razón a que no podría existir posesión con simplemente acreditarse el ánimus o intención de poseer, en éste ámbito, de no acreditarse que, quien transfiere la posesión, se encontraba en posesión real y efectiva del predio (aspecto acreditado a través de elementos objetivos como el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias u otras de carácter productivo, conforme señala el art. 2 de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545), no tendría acreditado el acto de la posesión, por lo mismo no podría hablarse de una sucesión y/o conjunción de posesiones; por ello, para que una posesión legal sea reconocida durante el proceso de Saneamiento debe demostrarse una “posesión legal y/o la sucesión o conjunción de posesión”, cuya data de inicio debe ser anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, así como el cumplimiento total o parcial de la Función Económico Social, no siendo objeto de reconocimiento la ejercida de manera posterior. En consecuencia, por las características, institutos jurídicos y principios propios que rigen la materia agraria, el tratamiento de derecho de propiedad agraria está vinculado a la actividad y no solo el derecho propietario, habida cuenta que la posesión civil, como se dijo ut supra, está integrada en sus elementos corpus y ánimus, concepción que en materia agraria se encuentra supeditado al cumplimiento efectivo de la Función Económica Social y la posesión debe ser corporal, es decir, en materia agraria debe probarse actos de producción sea vegetal o animal u otras compatibles con la capacidad de uso mayor de la tierra y restricciones de uso de acuerdo a ley, en virtud a la sobreposición con la reserva forestal, y que sean anteriores a la creación de la misma.

Asimismo, en aplicación de las normas antes citadas y las que regulan la Reserva Forestal Guarayos, se tiene claramente establecido que, cualquier asentamiento posterior a la norma de creación de Reserva Forestal Guarayos de 19 de febrero de 1969, resultaría ser una posesión ilegal; en ese sentido, se debe dejar establecido que, así el beneficiario se encuentre cumpliendo con la Función Económica Social, empero, este cumplimiento de FES no siempre implicará el reconocimiento de la superficie total del predio, misma que estará sujeta a la verificación de la efectiva legalidad de la posesión sobre la misma, en los términos referidos precedentemente.