AMPARO DIRECTO 169/2019. 27 DE JUNIO DE 2019. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: GUSTAVO GALLEGOS MORALES. SECRETARIA: CLAUDIA CAROLA CARMONA CRUZ.

"Artículo 15. Los trabajadores de confianza o de base de nuevo ingreso prestan sus servicios en virtud del nombramiento expedido por el funcionario facultado para ello, y sólo podrá ser definitivo, interino, provisional, por tiempo determinado, por obra determinada, sin que dichas modalidades puedan cambiarse.

"..."

De este numeral se aprecia, que si la trabajadora goza de un nombramiento de confianza, ya sea definitivo, interino, provisional, por tiempo determinado o por obra determinada, éste no puede ser cambiado, por lo que el citado numeral no puede servir para resolver los planteamientos de la trabajadora, quien solicita se le reconozca como una trabajadora de base, y se contemple su plaza en el presupuesto de ingresos correspondiente al siguiente ejercicio fiscal como trabajadora de base, como se contemplaba en el artículo 9 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, vigente con anterioridad a la reforma de ocho de mayo de dos mil catorce.

Conforme a estos argumentos, resulta violatorio de derechos fundamentales lo expuesto por la responsable, en donde desestima la acción intentada, por el hecho de sostener que de conformidad con los artículos 1, 4, 6, 7, 8 y 9 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y Municipios de Baja California, vigente a partir del ocho de mayo de dos mil catorce, su puesto está considerado como de confianza en el catálogo general de puestos de los trabajadores considerados como de confianza; sin embargo, con ello la autoridad responsable pierde de vista que el derecho que reclama la actora nació a la luz de la Ley del Servicio Civil anterior a la reforma de ocho de mayo de dos mil catorce; por tanto, la autoridad responsable no debió aplicar la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y Municipios de Baja California, vigente a partir de la fecha citada.

En efecto, aun cuando la trabajadora presentó su demanda laboral con fecha posterior a la entrada en vigor de la nueva Ley del Servicio Civil (dos de mayo de dos mil diecisiete) debe considerarse que al no contener la referida ley los supuestos para resolver sobre la petición hecha por la trabajadora (laguna jurídica), debió aplicarse, conforme al artículo 12 de dicho ordenamiento, los principios generales de derecho, como lo es el relativo a la teoría de los derechos adquiridos y de los componentes de la norma.

La teoría de los derechos adquiridos se define como aquella que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico, el cual se distingue de la expectativa de derecho, que se define como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha materializado.

Ahora bien, uno de los criterios que interpreta los derechos adquiridos, es el sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al referirse a la irretroactividad de las leyes, ya que en él precisó que esa teoría se apoya en la distinción fundamental entre derechos adquiridos y las meras expectativas de derecho, y estableció que no se pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de una ley anterior, ya que aquéllos se regirán siempre por la ley a cuyo amparo nacieron y entraron a formar parte del patrimonio de las personas, aun cuando esa ley dejara de tener vigencia al sustituirse por una diferente; en cambio, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha nacido en el momento en que entró en vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.

Tal criterio está contenido en la tesis 2a. LXXXVIII/2001, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 306, Tomo XIII, junio de 2001 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro y texto siguientes:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.—Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."

De los razonamientos anteriores se debe concluir que una ley es violatoria de la garantía de irretroactividad cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, porque éstos ya entraron en su patrimonio o esfera jurídica, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.

Por otra parte, también debe servir de apoyo para resolver el presente asunto, la teoría de los componentes de la norma, que aborda el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia por reiteración número P./J. 123/2001, publicada en la página 16, Tomo XIV, octubre de 2001 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 188508, cuyos rubro y texto son:

"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.—Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."

Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto, se estima que en el problema planteado se debe aplicar la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, vigente al momento en que se actualizó a favor de la trabajadora el supuesto y la consecuencia establecido en la ley, pues en este caso, ninguna disposición legal posterior podría variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia.

Lo anterior indica que la ley aplicable sería la vigente antes de las reformas y no el texto legal publicado el ocho de mayo de dos mil catorce, vigente a partir del día nueve siguiente.

Se considera así, porque las prestaciones demandadas por la actora –en lo que a esta parte de la sentencia es relevante– en el juicio laboral consistieron en el reconocimiento de antigüedad y en que se le otorgara la base y se le reconociera que desempeñaba sus funciones como trabajadora de esa categoría, cuya acción ejerció conforme a hechos acontecidos con anterioridad al ocho de mayo de dos mil catorce, bajo el argumento de que desde el inicio de su relación laboral, habían transcurrido más de seis meses y que desempeñó un puesto en el que realizaba funciones de base, lo que se ajusta al derecho que se confiere en el artículo 9 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, vigente con anterioridad a la reforma de ocho de mayo de dos mil catorce, pues en tal disposición se confería un derecho para los empleados de confianza o trabajadores incluidos en la lista de raya, que desempeñaran funciones de trabajadores de base, consistente en que al prolongarse por más de seis meses sus actividades, debía considerarse su plaza en el presupuesto de egresos correspondiente al siguiente ejercicio fiscal, como trabajador de base.

Por tanto, en el caso, el tribunal responsable, a la luz de la legislación anterior, debe emprender el estudio para dilucidar si la actora, hoy quejosa, satisfizo los requisitos contenidos en la norma aplicable, aplicando para tal efecto las cargas de la prueba que ha establecido ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El criterio jurisprudencial a que se hace referencia en el párrafo anterior, es la tesis 2a./J. 118/2011, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 481, Tomo XXXIV, agosto de 2011 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto se transcriben enseguida:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA. CARGA DE LA PRUEBA CUANDO SE EJERCE LA ACCIÓN DE RECONOCIMIENTO DE ANTIGÜEDAD Y OTORGAMIENTO DE BASE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL RELATIVA.—El precepto citado establece que tratándose de empleados de confianza o de trabajadores incluidos en listas de raya que desempeñen funciones de trabajadores de base, al prolongarse por más de 6 meses sus actividades, deberá considerarse la plaza en el presupuesto de egresos del siguiente ejercicio fiscal como trabajador de base, debiendo ingresar en la plaza de la última categoría. Ahora bien, cuando un trabajador ejercite la acción de reconocimiento de antigüedad y otorgamiento de base en el puesto que desempeña con fundamento en el numeral indicado, la carga de la prueba corresponde a la patronal en relación con la antigüedad del trabajador, al establecerlo así expresamente la fracción II del numeral 784 de la Ley Federal del Trabajo, de aplicación supletoria en la materia conforme al artículo 12 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, por ser la parte que, acorde con las leyes aplicables, debe conservar determinados documentos vinculados con las condiciones de la relación laboral, como la antigüedad, mientras que al empleado corresponde demostrar que realiza funciones propias de trabajadores de base, pues dicho supuesto, como elemento constitutivo de la acción de otorgamiento de base, no se encuentra dentro de los que establece el numeral 784 citado, con independencia de que la patronal se haya excepcionado en la contestación de la demanda en el sentido de que aquél ostentaba un puesto de confianza, ya que para lograr el pretendido otorgamiento de base se requiere que: a) Se trate de empleados de confianza o de trabajadores incluidos en listas de raya; b) Desempeñen funciones de trabajadores de base; y c) Sus actividades se prolonguen por más de 6 meses, lo que implica que para el ejercicio de la acción se requiere, necesariamente, que los empleados ostenten un puesto de confianza o que se encuentren incluidos en listas de raya, calidad ésta que los legitima para acceder a una base, además del tiempo señalado."

Conforme a lo anterior, es evidente que en el laudo reclamado se debió aplicar la ley que regía la relación laboral al momento en que se actualizaron los componentes de la norma en que se basó la acción de la trabajadora y, al no hacerlo, se violaron en perjuicio de la quejosa, los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Al caso se considera aplicable la tesis de jurisprudencia XV.3o. J/2 (10a.), de este Tribunal Colegiado de Circuito, publicada en la página 2573, Libro 57, Tomo III, agosto de 2018 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de agosto de 2018 a las 10:11 horas», de título, subtítulo y texto siguientes:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA. LA ACCIÓN DE RECONOCIMIENTO DE ANTIGÜEDAD Y OTORGAMIENTO DE BASE DEBE RESOLVERSE CONFORME A LA LEY DEL SERVICIO CIVIL RELATIVA, ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 8 DE MAYO DE 2014, SI LOS HECHOS QUE LA SUSTENTAN OCURRIERON DURANTE LA VIGENCIA DE ESA LEY, AUNQUE LA DEMANDA SE HAYA PRESENTADO CON POSTERIORIDAD A DICHA REFORMA. Cuando un trabajador ejerza la acción referida, sustentada en hechos que tuvieron lugar durante la vigencia de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, en su texto anterior a la reforma publicada en el Periódico Oficial local el 8 de mayo de 2014, aquélla debe resolverse conforme a tal legislación, aunque la demanda se haya presentado con posterioridad a la entrada en vigor de las citadas reformas. Lo anterior es así, porque la nueva normativa no contiene los supuestos para resolver sobre la indicada pretensión, pues su artículo 9 sólo incluye a los trabajadores de nuevo ingreso, a quienes reconoce el derecho a solicitar su registro ante la Comisión Mixta de Escalafón de la autoridad pública atinente, para ser incorporados al sistema escalafonario y participar en los concursos, ascensos y promociones para la obtención de la base definitiva; por tanto, en términos del artículo 12 de dicha ley, ante la laguna legislativa enunciada debe acudirse a los principios generales del derecho, específicamente el relativo a la teoría de los derechos adquiridos, que permite la aplicación de la legislación vigente a la fecha en que se haya generado el derecho correspondiente y, en el caso, el artículo 9 de la ley en cita, en vigor hasta el 8 de mayo de 2014, establecía que tratándose de empleados de confianza o de trabajadores incluidos en listas de raya que desempeñen funciones de trabajadores de base, al prolongarse por más de 6 meses sus actividades, deberá considerarse la plaza en el presupuesto de egresos del siguiente ejercicio fiscal como trabajador de base, debiendo ingresar en la plaza de la última categoría."

Similares consideraciones, en cuanto a este tema, fueron sostenidas por este Tribunal Colegiado de Circuito en sesiones de fecha diecisiete de mayo y cinco de julio de dos mil dieciocho, al resolver los amparos directos ********** y **********.

Si bien es cierto, al resultar fundados los anteriores conceptos de violación analizados, se otorgará la protección de la Justicia de la Unión para que la responsable se pronuncie nuevamente respecto de la procedencia de la prestación de basificación reclamada, pero conforme a la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, que estuvo vigente con anterioridad al ocho de mayo de dos mil catorce.

Sin embargo, resulta oportuno precisar que resulta fundado el concepto de violación identificado como inciso r), en el que refiere la quejosa que la autoridad responsable, de manera incongruente, se pronunció sobre cuestiones ajenas a la litis.