CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 11/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y QUINTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 24 DE OCTUBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE SIETE VOTOS DE LA MAGISTRADA SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARA

66. Como resultado de las citadas contradicciones se emitieron las jurisprudencias 1a./J. 21/2016 (10a.) y 1a./J. 15/2018 (10a.). La primera explica que tratándose de un lanzamiento ejecutado (acto positivo) procede restituir la posesión de la parte quejosa sobre la apariencia del buen derecho, el peligro en la demora y la posibilidad jurídica y material. La segunda tesis concluye que la suspensión aplica igualmente en materia penal y es posible que tenga efectos restitutorios cuando el acto reclamado consista en la citación para comparecer a la audiencia inicial de formulación de imputación o respecto de la negativa de desahogo de pruebas en la averiguación previa, pues la medida cautelar, en general, tiene efectos restitutorios.

67. Ahora bien, en lo que al caso importa, la Primera Sala del Alto Tribunal Constitucional resolvió la contradicción de criterios 85/2018, de donde derivó su jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.) –analizado en el anterior considerando–, en el sentido de que, sí cabe la posibilidad de conceder la suspensión en el amparo contra actos de naturaleza omisiva, en tanto que ello no implica un factor determinante, ya sea para conceder o negar la medida cautelar solicitada; de ahí que, más bien, la naturaleza de los actos –especialmente los de naturaleza omisiva–, sí resulta indispensable, pero sobre todo para decidir si el efecto de la suspensión que se llegase a conceder deberá consistir en que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran, o bien, si debe restituirse provisionalmente a la persona en el goce de sus derechos transgredidos.

68. A ese respecto, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación añadió que, el amparo provisional pretendido con la suspensión definitiva, también permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio, de tal manera que pueda confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes de la promoción del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo jurídicamente relevante es que los efectos de la suspensión puedan actualizarse de momento a momento, de modo que los efectos no coincidan exactamente, agoten o dejen sin materia una eventual sentencia estimatoria.

69. Para pronta referencia, se cita en su integridad la tesis de jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.), de título, subtítulo y texto:

"SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA. Los artículos 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución y 147 de la Ley de Amparo vigente, dotan a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, cuya finalidad consiste en conservar la materia de la controversia y evitar que las personas sufran una afectación a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada (efectos restitutorios), para lo cual es necesario analizar: (i) la apariencia del buen derecho; (ii) las posibles afectaciones al interés social; y (iii) la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida. En ese sentido, la naturaleza de los actos, ya sea positiva, declarativa o negativa, no representa un factor que determine en automático la concesión o negativa de la medida cautelar, pues la locución ‘atendiendo a la naturaleza del acto reclamado’, que refiere el precepto de la Ley de Amparo, debe analizarse en función de las consecuencias que caso a caso pueden producir los actos reclamados, lo que a su vez es determinante para decidir si el efecto de la suspensión debe consistir en el mantenimiento de las cosas en el estado que se encuentran o debe restituirse provisionalmente a la persona en el goce del derecho violado. En estos términos, la naturaleza omisiva de los actos reclamados es relevante para determinar el contenido que adoptará la suspensión, pero no para determinar si la medida cautelar procede o no. En efecto, dado que el amparo provisional que se pretende con la suspensión definitiva permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo importante para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, y todo esto va más allá del tipo de medidas que deben dictarse en caso de que proceda conforme a lo anterior."(21)

70. En ese línea de pensamiento, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 146/2019, sostuvo que conforme a la Ley de Amparo vigente, la suspensión puede tener dos clases de efectos: a) conservativo (medida conservativa); o b) de tutela anticipada o anticipatoria; es decir, puede restablecerse al quejoso en el goce de la garantía o derecho afectado con el acto reclamado (decisión o tutela anticipada), conforme al artículo 147 de la Ley de Amparo, esto es, siempre y cuando dicha tutela anticipada (efecto restitutorio provisional) sea jurídica y materialmente posible.

71. En ese precedente, el mismo Tribunal Pleno estableció, que de acuerdo con la actual redacción del artículo 107, fracción X, de la Constitución General y de su interpretación teleológica subjetiva, es factible advertir que tratándose de la suspensión a petición de parte en la que el quejoso alega tener un interés jurídico, el principal presupuesto de procedencia al que debe atender el órgano jurisdiccional de amparo ya no lo es "la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con la ejecución del acto reclamado", sino el análisis ponderado de elementos como la apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, pues es este "juicio de ponderación" la nueva base fundamental de un sistema equilibrado que permite que la medida suspensional cumpla cabalmente con su finalidad protectora.

72. Es decir, el amparo provisional que se pretende con la suspensión, únicamente permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo importante para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, porque ello implicará desbordar los límites de la medida cautelar en el juicio de amparo.

73. Las consideraciones medulares del anterior criterio se plasmaron en la tesis de jurisprudencia P./J. 19/2020 (10a.), que establece:

"SUSPENSIÓN A PETICIÓN DE PARTE. LA ACREDITACIÓN DE DAÑOS Y/O PERJUICIOS DE DIFÍCIL REPARACIÓN CON MOTIVO DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO NO ES UN REQUISITO PARA QUE SE OTORGUE CUANDO EL QUEJOSO ALEGA TENER INTERÉS JURÍDICO.

"Hechos: Tanto la Primera Sala como la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunciaron respecto al siguiente problema jurídico: ¿Conforme a la Ley de Amparo vigente, cuando el quejoso alega tener interés jurídico, la acreditación de daños y/o perjuicios de difícil reparación con motivo de la ejecución del acto reclamado es un requisito para que se otorgue la suspensión? La Primera Sala consideró que la acreditación de daños de difícil reparación derivados de la ejecución del acto reclamado no constituye un requisito para la procedencia (otorgamiento) de la suspensión en un juicio de amparo en el que se aduce un interés jurídico respecto del acto reclamado; en cambio, la Segunda Sala sostuvo que sí constituye un requisito para tal efecto. "Criterio jurídico: La acreditación de daños y/o perjuicios de difícil reparación con motivo de la ejecución del acto reclamado no es un requisito para que se otorgue la suspensión cuando el quejoso alega tener interés jurídico.

"Justificación: De acuerdo con la actual redacción del artículo 107, fracción X, de la Constitución General y de su interpretación teleológica subjetiva, es factible advertir que tratándose de la suspensión a petición de parte en la que el quejoso alega tener un interés jurídico, el principal presupuesto de procedencia al que debe atender el órgano jurisdiccional de amparo ya no lo es ‘la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con la ejecución del acto reclamado’, sino el análisis ponderado de elementos como la apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, pues es este ‘juicio de ponderación’ la nueva base fundamental de un sistema equilibrado que permite que la medida suspensional cumpla cabalmente con su finalidad protectora. Esta conclusión se corrobora si se atiende a la evolución jurídica de la regulación de la suspensión, en atención a que el artículo 128 de la Ley de Amparo vigente, por cuanto hace a los requisitos para su otorgamiento, conservó una redacción y contenido prácticamente idénticos en comparación con el diverso 124 de la Ley de Amparo abrogada, salvo por una diferencia fundamental, a saber: en la legislación de amparo vigente ya no se prevé una fracción III que establezca expresamente como requisito para decretar la suspensión, que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto. Aspecto este último que evidencia la finalidad del legislador de prescindir de ese requisito para que exista una consistencia normativa entre la Ley Fundamental y la ley reglamentaria. Además, de acuerdo con su actual regulación, la suspensión no se reduce sólo a una medida cautelar con un efecto conservativo, sino que de forma innovadora, la Ley de Amparo prevé la posibilidad de que dicha medida tenga un efecto de ‘tutela anticipada’ (restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, siempre y cuando ello sea jurídica y materialmente posible). Por consiguiente, dado que las nuevas reglas de la suspensión giran en torno al postulado según el cual la necesidad de acudir a un proceso de amparo para obtener la razón no debe perjudicar a quien la tiene, la dificultad de reparación de los daños y/o perjuicios que pudiera sufrir la parte quejosa con la ejecución del acto reclamado, no debe ser considerada como un requisito para el otorgamiento de la suspensión."(22)

74. En resumen, el Máximo Tribunal de Amparo ha desarrollado una amplia doctrina en materia de suspensión del acto reclamado, en donde con base en los estándares constitucionales y convencionales, ha contemplado diversas aristas, entre ellas, i) que las medidas cautelares se constituyen como un instrumento jurídico con que se garantiza la efectividad del recurso sencillo; ii) que su finalidad es conservar la materia del juicio de amparo y evitar que las personas sufran una afectación a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada con efectos restitutorios; iii) que la suspensión se traduce en un amparo provisorio o adelanto provisional, en el que el órgano jurisdiccional debe ponderar la apariencia del buen derecho, el interés social y la posibilidad jurídica y material de otorgarla; iv) que actualmente, cabe la posibilidad de conceder la suspensión en el juicio de amparo contra actos de naturaleza omisiva, porque ello no es un factor determinante para otorgar o negar la medida; y, v) que la suspensión permite a la persona alcanzar transitoriamente un beneficio, que pueda confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar con lo ocurrido antes o después de la promoción del juicio constitucional.

75. Con todo, en esa doctrina jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha tenido especial cuidado, en que no se confundan a las medidas cautelares en el juicio de derechos fundamentales con una verdadera protección constitucional constitutiva de derechos que sólo pudiera obtenerse a través de una resolución estimatoria en el juicio principal, al grado de consumar o dejar sin efectos la materia del amparo, ya que con ello se desnaturalizaría dicha institución jurídica precautoria.

76. En ese contexto, como se ha venido estudiando desde el apartado considerativo anterior, el Alto Tribunal Constitucional del País fijó puntualmente las bases jurídicas que permiten a los operados jurídicos "construir la solución a la problemática" a que se enfrentan; esto es, cuando como en los procesos constitucionales de origen se solicita la suspensión en el juicio de amparo –provisional o definitiva–, para el efecto de que los centros universitarios privados y las autoridades de la Secretaría de Educación Pública del Estado de Jalisco, prosigan con el trámite de expedición del título y cédula de licenciatura, que precisamente es el verdadero cuestionamiento jurídico que subyace en el caso en análisis.

77. Por lo tanto, como se anticipó al inicio de este apartado, esa interrogante debe responderse en sentido afirmativo, pues con base en las premisas apuntas (sic) y considerando las particularidades del caso en estudio, sí es factible otorgar la medida cautelar en el amparo para constreñir a las autoridades señaladas como responsables, prosigan con el trámite de expedición de título y cédula de licenciatura.

78. En efecto, debe decirse, como una cuestión de hecho, que pueden suscitarse una multiplicidad de eventualidades que, ante el retraso excesivo e injustificado del trámite de expedición de los documentos profesionales, se vislumbre una afectación superlativa en la esfera jurídica de la parte quejosa, como pudiera ser en su derecho a la educación o al libre ejercicio de una profesión, tutelados respectivamente por los artículos 3o. y 5o. de la Constitución Mexicana.

79. Por ejemplo, pudiera darse el caso de un inminente despido en algún puesto o función que ya se encuentre desempeñando la parte quejosa por no exhibir a tiempo el título o la cédula profesional; o bien, el riesgo de no ser admitido a algún posgrado en el que, pese a haberse realizado algún pago y ser admitido por acreditar un examen de admisión, no sea posible concretarse ese estudio de especialidad, por no acreditarse que la autoridad educativa correspondiente se encuentre próxima a entregar los documentos relativos o algún documento que avale el estado actual de dicho proceso, como el certificado de estudios.

80. Por lo anterior, este Pleno de Circuito insiste en que deben atenderse los parámetros desarrollados claramente por la Superioridad y, por ende, en casos como los que originaron esta contradicción, debe concederse la suspensión en el juicio de amparo, únicamente para el efecto de conminar a las autoridades responsables a que, con toda la diligencia que amerite el caso, realicen los actos y gestiones necesarias para que a la brevedad pueda continuar y concluir el procedimiento de expedición de los referidos documentos, como pudiera ser, verbigracia, la verificación de los requisitos de titulación, autorizaciones requeridas, envío de los comunicados a las áreas pertinentes, de ser el caso otorgar citas al interesado, expedir una "constancia de avances" en el proceso, entre otros trámites de naturaleza afín, incluso a través del uso común de las herramientas electrónicas; todo lo cual deberá ser informado y verificado por la persona juzgadora del amparo correspondiente.

81. Es decir, la suspensión no tendrá como efecto que automática e invariablemente se expida el título y la cédula profesional, sino sólo hacer cesar cualquier omisión, paralización o retraso injustificado en la continuación y resolución del trámite respectivo.

82. En el entendido de que el otorgamiento de la medida cautelar está desde luego supeditado a que el quejoso acredite su interés jurídico, indiciariamente en la suspensión provisional y con más elementos en la definitiva, a través de datos que evidencien que ha realizado las gestiones necesarias y cumplido con los requisitos mínimos para acceder al referido trámite para la expedición del título y cédula profesional, de conformidad con la normativa aplicable y, según corresponda en cada caso en particular.

83. Lo anterior es posible jurídicamente, porque como se ha visto, los efectos de la suspensión en el juicio de amparo ya no se limitan a los de una medida conservativa que busca mantener las cosas en el estado en que se encuentran, sino que también puede tener los efectos de una "tutela anticipada", pues mientras sea jurídica y materialmente posible restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, el órgano jurisdiccional debe conceder la suspensión.

84. Además, la redacción del artículo 147 de la Ley de Amparo, no limita los efectos a los preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del juicio de amparo la protección de los derechos humanos y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el juicio en lo principal.

85. Esto es, que tenga efectos anticipatorios la suspensión, similares a los de una sentencia provisional, con independencia de que para ello los efectos de la suspensión deban ser preservantes, restitutorios, conservativos o incluso anticipatorios, pues ello dependerá de lo necesario para la protección del derecho humano o garantía y de la apariencia del buen derecho, en relación al cual será proporcional la medida cautelar de la suspensión.

86. Lo anterior, desde luego, no implica que deje de conservarse la materia del juicio de derechos fundamentales, porque a través de la concesión de la medida suspensional, en este caso anticipatoria, sus efectos se actualizarán de momento a momento, en tanto que las universidades privadas y las autoridades educativas responsables, en términos generales, sólo se encargarán de realizar con la debida diligencia las gestiones pertinentes para que no se paralice y se agilice el trámite de expedición de documentos profesionales, todo lo cual quedará al prudente escrutinio del o la juzgadora constitucional, según corresponda en cada caso particular; pero se insiste, la medida no será para el efecto de que se expida el título y la cédula de la licenciatura, que es la pretensión fundamental de la persona disconforme, aunque eventualmente ello pudiera acontecer. De ahí que resulte válido afirmar que "los efectos no coincidan exactamente, agoten o dejen sin materia una eventual sentencia estimatoria".

87. Finalmente, es propio aclarar que precisamente por lo antes señalado, con esta medida anticipatoria no se constituye un derecho al interesado, frente al de terceras personas que se encuentran en la misma situación, afectando así al interés social; más bien, a través de la suspensión se evita que las personas sufran una afectación en su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, pero respecto de un derecho ya adquirido, como lo es que a la brevedad y sin dilaciones injustificadas se continúe y concluya el trámite para acceder al título y cédula profesional; por lo que deberá acreditarse ante el órgano jurisdiccional del conocimiento, de manera indiciaria en la suspensión provisional y con mayores elementos en la definitiva, según corresponda en cada caso concreto, que el interesado cumplió con las gestiones y requisitos necesarios para acceder a ese trámite.

88. Por ello, no se trata de que se "constituya" un derecho humano a través de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, sino su reconocimiento como una obligación impuesta a todas las autoridades del país en términos del artículo 1o. constitucional.

89. Sirve de apoyo a lo anterior, por su contenido jurídico, el criterio sustentado con este Pleno de Circuito, al resolver la contradicción de criterios 25/2017 (antes contradicción de tesis), de donde se originó la tesis de jurisprudencia PC.III.A. J/60 A (10a.), que es del siguiente tenor:

"SUSPENSIÓN EN AMPARO INDIRECTO. CUANDO SE IMPUGNEN OMISIONES DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE, COMO LA FALTA DE RECOLECCIÓN DE BASURA O LA DE NO VERIFICAR SI ALGUNA PERSONA ESTÁ CONTAMINANDO EL ENTORNO, PROCEDE OTORGAR ESA MEDIDA CAUTELAR SI SE DEMUESTRA LA EXISTENCIA DEL DERECHO AFECTADO CON AQUÉLLAS, SIEMPRE Y CUANDO NO SE SIGA PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL NI SE CONTRAVENGAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO, SIN QUE ELLO CONSTITUYA UN DERECHO EN FAVOR DEL QUEJOSO. La sola circunstancia de que se reclame una omisión, es insuficiente para negar la suspensión solicitada, pues debe atenderse al caso particular y analizar si aparece de manera verosímil la existencia del derecho alegado (apariencia del buen derecho) y que por un cálculo de probabilidades pueda preverse que en la sentencia de amparo se declarará el derecho en sentido favorable a quien solicita la medida cautelar, a manera de una hipótesis que puede comprobarse con los medios de convicción que se alleguen durante el juicio, en cuyo caso procederá la concesión de la medida cautelar si no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público y se otorga la garantía correspondiente si se afectan derechos de tercero sin que ello constituya un derecho en favor del quejoso, ya que derivado de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, la institución de la suspensión busca evitar que las personas sufran afectaciones a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto mediante el restablecimiento provisional del derecho transgredido, en términos del segundo párrafo del artículo 147 de la Ley de Amparo, lo que no implica que se resuelvan cuestiones propiamente de fondo, sino evitar provisionalmente un perjuicio a los gobernados, por lo cual atendiendo a cada caso concreto podrá concederse la medida cautelar y, de resultar jurídica y materialmente factible, restablecer de manera provisional al quejoso en el disfrute de la prerrogativa que le fue afectada, sin importar si implica un hacer o un no hacer, como acontece tratándose de las omisiones, por ejemplo la afectación al medio ambiente, el cual se vería perjudicado por la omisión atribuida a la autoridad encargada de la recolección de basura de cumplir con su obligación o por no verificar las autoridades ambientales si alguna persona está contaminando el entorno." (23)

90. OCTAVO.—Criterio que debe prevalecer. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, plasmado en el considerando que antecede, cuya parte medular se cita a continuación:

91. Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que, sí procede la suspensión para el efecto de que los centros universitarios privados y las autoridades de la Secretaría de Educación Pública del Estado de Jalisco, realicen los actos y gestiones necesarias para que, a la brevedad, pueda continuar y concluir el procedimiento de expedición del título y cédula profesional, lo cual deberá ser informado y verificado por la persona juzgadora del amparo correspondiente. Sin que ello implique que, automática e invariablemente se expidan esos documentos, sino sólo hacer que cese cualquier omisión, paralización o retraso injustificado en la continuación y resolución del trámite respectivo, siempre y cuando la parte quejosa acredite su interés jurídico, indiciariamente en la suspensión provisional y con más elementos en la definitiva, a través de datos que evidencien que ha cumplido con los requisitos mínimos para acceder al referido trámite, de conformidad con la normativa aplicable y, según corresponda en cada caso en particular. Lo anterior, puesto que resulta material y jurídicamente posible el otorgamiento de esa medida cautelar, en la medida de que los efectos suspensorios pueden actualizarse momento a momento, de modo que no se agota ni deja sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, sin que ello constituya un derecho en favor de la parte quejosa.