CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 15/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO, CUARTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 28 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ROBERTO CHARCA

• Mediante sentencia definitiva dictada por la Cuarta Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, se ordenó emitir un dictamen de trazo, uso y destinos específicos, para modificar el espacio verde, abierto y recreativo, al diverso uso mixto distrital intensidad alta (MD-4), respecto del predio ubicado en ********** número **********, en el Municipio de Zapopan, Jalisco.

• Esa resolución fue confirmada mediante sentencia dictada por el Pleno el Tribunal de Justicia Administrativa, dentro del expediente de apelación **********.

• En cumplimiento a esa determinación, el director de Ordenamiento de Territorio de Zapopan, Jalisco, emitió el dictamen de trazo, uso y destinos específicos (expediente **********), mediante el cual autorizó el diverso uso mixto distrital intensidad alta (MD-4), respecto del predio en cuestión.

• Con base en lo anterior, terceras personas iniciaron procedimientos ante el Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, Jalisco, con el propósito de obtener autorizaciones y/o permisos, para demoler, urbanizar y construir en las áreas indicadas en el dictamen relativo.

• En ese contexto, los condominios de la zona y sus habitantes, promovieron sendos juicios de amparo, en contra del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, de quien se reclamó la sentencia de apelación dictada en el expediente **********, así como las consecuencias jurídicas de esa resolución, reprochadas al director de Ordenamiento de Territorio y al Ayuntamiento Constitucional, ambas autoridades del Municipio de Zapopan, Jalisco; lo anterior, además, por no llamarlos al procedimiento como terceros interesados.

• En ese contexto se presentaron los problemas jurídicos que dieron origen a los asuntos, materia de esta contradicción de criterios, los cuales serán relatados y analizados en los párrafos subsecuentes.

Primera postura jurídica: Sentencia dictada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 133/2019.

• Juicio de amparo. El conocimiento de este asunto le correspondió al Juez Decimocuarto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, bajo el número de expediente **********, quien pese a haberse declarado impedido para conocer del asunto, por encontrarse en el supuesto previsto en la fracción VII del artículo 51 de la Ley de Amparo, consideró que no se estaba en el supuesto prohibitivo para proveer sobre la suspensión de los actos reclamados, por lo que en el incidente de suspensión relativo decidió otorgar provisionalmente la medida cautelar solicitada, para los siguientes efectos:

"... para que se mantengan las cosas en el estado que actualmente guardan, particularmente para que se detengan las consecuencias de los actos reclamados, es decir, que se suspenda el cumplimiento de las resoluciones dictadas dentro del expediente ********** del índice de la Cuarta Sala Unitaria del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco y del recurso de apelación ********** del Pleno de dicho tribunal, así como los actos que de ellas se hayan derivado.

"Esto es, no se otorgue ni se emita algún tipo de venia, licencia o autorización con sustento en las sentencias reclamadas; tampoco, apoyado en el dictamen de trazo, usos y destinos expediente **********, se lleve a cabo obra urbanística en el ‘club’ del fraccionamiento "**********" (**********), ubicado en **********, que se encuentra dentro de la acción urbanística denominada ********** en el Municipio de Zapopan, Jalisco y no se modifique el uso de suelo que contempla el plan parcial bajo la simbología **********."

• Recurso de queja. Inconforme con la decisión, la tercera interesada **********, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su representante legal, interpuso recurso de queja, el cual fue admitido a trámite bajo el número de expediente 133/2019, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; y, una vez agotada la instrucción, el asunto se resolvió en sesión de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve,(5) a cuyo efecto se declaró fundado el recurso interpuesto y, consecuentemente, se negó la suspensión solicitada.

• Fundamentos jurídicos. Para resolver en ese sentido, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, se apoyó en los siguientes razonamientos jurídicos:

• Consideró que, contrario a lo alegado por el disconforme, el Juez de Distrito sí se encontraba en posibilidad de proveer sobre la suspensión, por ubicarse en el caso de excepción previsto en el artículo 53 de la Ley de Amparo, que dispone que quien se excusa deberá, en su caso, proveer sobre la suspensión.

• Por otro lado, el órgano jurisdiccional declaró fundados los diversos agravios, relacionados con la aplicación de la eficacia refleja de la cosa juzgada, porque la diversa suspensión definitiva declarada en un diverso expediente de amparo indirecto (**********), impactó la materia de la suspensión en el diverso amparo que originó el recurso de queja 133/2019 (materia de la denuncia de contradicción), pues de concederse, existirían dos resoluciones que se anularían entre sí, en tanto que la primera ordena que el dictamen de trazos, usos y destinos siga surtiendo sus efectos jurídicos y validez ante cualquier órgano o dependencia y, en la otra, se concedió la suspensión para que dicho dictamen deje de surtir efectos legales; y, además, se basó en un precedente del Tercer Tribunal Colegiado de la misma materia y Circuito, en el que había resuelto el recurso de queja 97/2019, revocando la suspensión provisional otorgada en un asunto de la misma naturaleza.

• Para justificar esa calificación, el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito valoró las copias certificadas de las constancias que integraron el sumario de origen número 517/2019, a saber: i) el juicio de nulidad **********; ii) la resolución de diez de abril de dos mil catorce dictada por la Cuarta Sala del Tribunal de los (sic) Administrativo del Poder Judicial del Estado de Jalisco, iii) así como la diversa que la confirmó dictada por el Pleno de dicho Tribunal Administrativo, al resolver el recurso de apelación **********; iv) el dictamen que en cumplimiento a la anterior determinación emitió el director de Ordenamiento del Territorio del Ayuntamiento de Zapopan, con número de expediente **********, de dos de diciembre de dos mil quince otorgado en favor de la tercera interesada en el juicio de amparo.

• Con base en el contenido de esa información, el órgano jurisdiccional indicó que el propio Juez Decimocuarto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, previamente había conocido del asunto y, así, mediante resolución de diez de enero de dos mil diecinueve, en una parte negó la suspensión definitiva y en el resto la concedió, para los efectos siguientes: "i. Las cosas se mantengan en el estado que actualmente guardan, esto, es si a la fecha no ha acontecido, no se ejecute jurídica ni materialmente la resolución que revoque el dictamen de trazo, usos y destinos específicos que se identifican como ********** de dos de diciembre de dos mil quince, expedido a favor de la quejosa por parte de la Dirección de Ordenamiento del Territorio del Municipio de Zapopan, Jalisco.

"En otras palabras, no se deje sin efectos el referido dictamen, con la finalidad de que éste siga surtiendo sus efectos y validez, para todos los fines que se encuentren relacionados con dicho documento ante cualesquier órgano o dependencia.

"Lo anterior, hasta en tanto se reciba la notificación de la sentencia ejecutoriada en el juicio principal de donde deriva el incidente de suspensión en el que se actúa.

"La presente medida suspensiva se concede con las más amplias facultades que la ley concede al suscrito y para conservar la materia del juicio de amparo ..."

• No obstante –acotó el órgano colegiado–, el mismo juzgador constitucional, después de integrar la litis y fijar la materia de la suspensión, en la resolución recurrida en la queja –materia de esta contradicción–, consideró colmados los requisitos de procedencia previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, para luego establecer que no resultaba obstáculo para el otorgamiento de la medida cautelar, que en el diverso incidente de suspensión derivado del juicio de amparo 1506/2018, se hubiera concedido la suspensión definitiva para que siguiera surtiendo sus efectos y validez el dictamen de trazos, usos y destinos específicos del expediente **********, de dos de diciembre de dos mil quince, porque:

– Esa suspensión derivó de la presunción de certeza del acto reclamado por falta de informe previo, pero que posteriormente la autoridad omisa, por conducto del síndico del Ayuntamiento de Zapopan, rindió su informe justificado, en el que manifestó la inexistencia de alguna resolución que haya ordenado dejar sin efectos el aludido dictamen de trazos; por lo que, en consecuencia, aquella medida cautelar ya no tiene materia; y

– La suspensión del acto reclamado, por ser una medida cautelar, se rige por el principio de variabilidad, es decir, no constituye cosa juzgada y puede ser modificada cuando cambien los supuestos en que se sustenta tal determinación.

• Al respecto, el Tribunal Colegiado contendiente declaró ilegal lo anterior, en lo medular, por considerar que la decisión asumida por el mismo juzgador federal en el incidente de suspensión 1506/2018 de su índice, no puede ser desconocida ni declarada sin materia, con base en un informe de las autoridades, porque ese documento no fue valorado como base para otorgar aquella medida cautelar, precisamente porque fue rendido con posterioridad al dictado de la interlocutoria respectiva, a lo que se suma que si bien, la suspensión puede ser objeto de modificación o revocación por hechos supervinientes, aunque para ello se requiere la tramitación del incidente a que alude el artículo 154 de la Ley de Amparo, lo cual no ocurrió y tampoco, que el otorgamiento de la medida precautoria relativa hubiese sido objeto de impugnación a través del recurso procedente.

• Que, por tanto, resultaba ilegal que, para sustentar su decisión, el Juez de Distrito hubiera establecido que la suspensión definitiva otorgada en aquel diverso juicio quedó sin materia y, por ende, no se opone a la solicitada en el nuevo asunto sometido a su jurisdicción; y, en consecuencia estableció que: "no es jurídicamente procedente otorgar la suspensión provisional aquí peticionada, ya que de lo contrario se afectaría el interés público de que no se desatiendan resoluciones anteriores que concedieron la suspensión definitiva con relación a las mismas resoluciones de un Tribunal Contencioso Administrativo."

• Posteriormente, el Tribunal Colegiado consideró fundados los planteamientos del recurrente, por estimar que el otorgamiento de permisos o licencias para la demolición de inmueble y el inicio de la construcción de uno nuevo, no se trata de actos futuros de realización inminente que deriven necesaria y directamente del dictamen de trazos emitido en cumplimiento de la sentencia emitida por la Cuarta Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco en el juicio contencioso administrativo del que conoció.

• Lo anterior, en términos de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 5/93(6) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la cual estableció que, por regla general, tratándose de la suspensión provisional, el juzgador debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos y que existe peligro inminente de que se ejecuten en perjuicio de la parte quejosa, ya que en esa etapa procesal los únicos elementos con los que se cuenta son las manifestaciones que en ese sentido vierte el quejoso bajo protesta de decir verdad.

• Sin embargo –acotó el Cuarto Tribunal Colegiado–, esa regla general, admite supuestos de excepción, como sucede en casos como éste, en los que sí existen datos fehacientes que permiten dilucidar objetivamente la inminencia o no de la ejecución de los actos reclamados y, sobre todo, si conociendo el sentido y alcance de esos actos se puede establecer cuáles serán sus consecuencias inmediatas.

• Al respecto, indicó que la sentencia dictada en el juicio contencioso administrativo había constreñido a la autoridad municipal a emitir un nuevo dictamen de trazos, usos y destinos en sentido procedente o compatible con el uso de suelo solicitado por los actores, es decir, que determine procedente el uso mixto distrital con la intensidad que resulta aplicable conforme a la norma por vialidad con potencial de desarrollo (CUS MAX), únicamente respecto del predio ubicado en **********, esquina con **********, entre esa y la **********, en el **********, en Zapopan, Jalisco, precisando incluso que "la autoridad estará en plena aptitud de emitir de manera condicionada su autorización, al acatamiento y acreditación de los requerimientos y directrices establecidos en la legislación aplicable".

• De lo que se obtiene que dentro de los efectos del referido fallo no se encuentra necesaria y automáticamente, el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones para que se lleve a cabo la demolición del inmueble a que alude la parte quejosa, ni el inicio de una nueva obra de edificación en el mismo lugar; máxime si en cuenta se tiene que para el otorgamiento de las licencias de demolición y/o edificación, se requiere no sólo del aludido dictamen de trazos, usos y destinos, sino de que primero se formule una solicitud y se cumplan otros requisitos marcados por el Código Urbano del Estado y el Reglamento de Construcción para el Municipio de Zapopan, Jalisco, cuya falta de observancia puede, incluso, dar lugar a que las licencias sean negadas.

• Consecuentemente, las aludidas licencias o permisos de demolición y/o edificación no forman parte del cumplimiento de la sentencia dictada en el juicio de origen, ni constituyen actos de realización inminente; lo que corrobora la improcedencia de la suspensión provisional solicitada, misma que debe sustentarse, antes que nada, en la naturaleza de la violación alegada, conforme al artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• En los mismos términos se pronunció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, respecto a los diversos asuntos que forman parte del primer posicionamiento jurídico de esta contradicción de criterios, esto es, al decidir sobre los recursos de queja 358/2019 y 220/2021, los cuales derivan de los mismos supuestos fácticos y elementos jurídicos.

Segunda postura jurídica: Sentencia dictada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 90/2021.

Juicio de amparo. De este asunto, promovido por uno de los condominios del fraccionamiento **********, por conducto de su apoderado, le tocó conocer al Juzgado Decimocuarto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, con el número de expediente 2700/2019; en donde, previo requerimiento, en auto de quince de enero de dos mil veinte, se tuvo por admitida la demanda relativa.

• Inconforme con lo anterior, la parte tercera interesada, interpuso recurso de queja, por conducto de su autorizado. En proveído de seis de febrero siguiente, se ordenó la suspensión del procedimiento, hasta que se resolviera el recurso de queja antes mencionado.

• Una vez concluido el anterior remedio procesal, mediante proveído de cinco de abril de dos mil veintiuno, se levantó la suspensión del juicio de amparo, se fijó hora y fecha para la celebración de la audiencia constitucional, se le requirió a las autoridades responsables para que rindieran sus informes con justificación y se ordenó la apertura del incidente de suspensión y en auto de esa misma fecha, el Juez de amparo concedió la medida cautelar solicitada, "... para el efecto de que con sustento en las consecuencias jurídicas de la sentencia dictada en el expediente **********, entre ellos el dictamen que ahí se ordenó emitir, se puedan iniciar los procedimientos administrativos por los terceros interesados tendientes a la obtención de licencias de demolición, urbanización y construcción, pero no se emita resolución final a dichos procedimientos, a la postre aquellos que tengan que ver con el bien inmueble ubicado en: ... en el Municipio de Zapopan, Jalisco."

• Recurso de queja. No conforme con lo anterior, la tercera interesada **********, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su representación, interpuso recurso de queja, el que le fuera asignado al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, admitiéndolo a trámite bajo el número de expediente 90/2021. Una vez concluidos los trámites procesales correspondientes, el asunto se resolvió en sesión de dieciséis de abril de dos mil veintiuno,(7) a cuyo efecto se declaró infundado el recurso, se confirmó la resolución recurrida y, consecuentemente, se concedió la suspensión solicitada.

• Fundamentos jurídicos. Para resolver en ese sentido, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, se apoyó en los siguientes razonamientos jurídicos:

• En principio, el Séptimo Tribunal Colegiado de Circuito declaró ineficaces los argumentos de la parte disconforme, relacionados con la eficacia refleja de la cosa juzgada, por virtud de una diversa interlocutoria dictada por el propio Juzgado de Distrito, en el diverso expediente 1506/2018, mediante la cual concedió en definitiva la suspensión en el amparo "para que no dejara de surtir efectos y validez el dictamen de referencia para todos los fines que se encuentren relacionados con dichos documentos ante cualquier órgano o dependencia ... .". Y que, por tanto, si en el juicio de origen (2700/2019), se otorgó la suspensión provisional, vinculando a las responsables para que se abstuvieran de expedir las licencias de construcción, demolición y urbanización, en lo que se haya utilizado el dictamen de referencia como documento habilitante, generaría en consecuencia la colisión de suspensiones.

• Para calificar de ineficaces esos argumentos, el Tribunal Colegiado contendiente, luego de relacionar los antecedentes del caso, expuso que la suspensión definitiva de los actos reclamados en el juicio de amparo 1506/2018, fue otorgada para el efecto de que las autoridades responsables no ejecutaran ni jurídica ni materialmente la resolución que revocara el dictamen de trazos, usos y destinos específicos que se identifica como ********** de dos de diciembre de dos mil quince, expedido en favor de **********, esto es, para que ese dictamen continuara surtiendo sus efectos para todos los fines relacionados con ese documento ante cualquier órgano o dependencia.

• Que, por tanto, no se advertía alguna colisión en cuanto a los efectos de las medidas cautelares, por lo siguiente:

"En ese sentido, es claro que si la suspensión peticionada por la parte quejosa, en el juicio de amparo indirecto que nos ocupa (2700/2019) fue precisamente para que las responsables del Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, continuaran con todos los trámites administrativos iniciados con sustento en el aludido dictamen para demoler, urbanizar y/o construir en el predio ubicado en ... en el Municipio de Zapopan, Jalisco, pero se abstuvieran de emitir cualquier venia o autorización para tal efecto, o para el caso de que ello hubiere acontecido (emitido licencias), entonces para que se dejaran temporalmente sin efectos las licencias de demolición, urbanización o construcción respectivas, no puede sino concluirse que ello no contraviene o colisiona con los efectos para los cuales fueron paralizados los actos reprochados en el juicio de amparo indirecto 1506/2018 del índice del Juzgado Décimo Cuarto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, con residencia en Zapopan."