CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 15/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO, CUARTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 28 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ROBERTO CHARCA

33. Como premisa de partida, resulta importante puntualizar que de conformidad con la tesis de jurisprudencia 1a./J. 22/2010(15) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el objeto de resolver una contradicción de criterios consiste en unificar los criterios contendientes, atendiendo al principio de seguridad jurídica. Así, para determinar si en la especie existe o no esa contradicción, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

34. Así, para la existencia de la contradicción de criterios, se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese;

b) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica resulta preferente en relación con cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

35. Con base en las anteriores premisas y al atender las particularidades del caso en estudio, este Pleno de Circuito considera que en la especie sí se justifica la existencia de la contradicción de criterios denunciada, pues como se pasará a explicar a continuación, derivado del análisis de las posturas jurídicas de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, se obtiene que éstos, a través de sus respectivas interpretaciones, ejercieron su arbitrio judicial respecto de la misma cuestión jurídica, arribando a conclusiones divergentes sobre un punto de derecho, lo que a la postre detonó un genuino cuestionamiento de derecho.

36. Para evidenciar lo anterior, es oportuno referir en abstracto las conclusiones a las que arribó cada uno de los órganos jurisdiccionales que participan en esta contradicción.

• El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 133/2019, decidió lo siguiente:

• El otorgamiento de permisos o licencias para demolición de inmueble y el inicio de la construcción de uno nuevo, no son actos futuros de realización inminente que deriven necesaria y directamente del dictamen de trazos emitido en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

• Lo anterior, en términos de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 5/93(16) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la cual estableció que, por regla general, tratándose de la suspensión provisional, el juzgador debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos y que existe peligro inminente de que se ejecuten en perjuicio de la parte quejosa, ya que en esa etapa procesal los únicos elementos con los que se cuenta son las manifestaciones que en ese sentido vierte el quejoso bajo protesta de decir verdad.

• Dentro de los efectos del referido fallo no se encuentra necesaria y automáticamente el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones para que se lleve a cabo la demolición del inmueble a que alude la parte quejosa, ni el inicio de una nueva obra de edificación en el mismo lugar; máxime si en cuenta se tiene que para el otorgamiento de las licencias de demolición y/o edificación, se requiere no sólo del aludido dictamen de trazos, usos y destinos, sino de que primero se formule una solicitud y se cumplan otros requisitos marcados por el Código Urbano del Estado y el Reglamento de Construcción para el Municipio de Zapopan, Jalisco, cuya falta de observancia puede, incluso, dar lugar a que las licencias sean negadas.

• En consecuencia, las aludidas licencias o permisos de demolición y/o edificación no forman parte del cumplimiento de la sentencia dictada en el juicio de origen, ni constituyen actos de realización inminente; lo que corrobora la improcedencia de la suspensión provisional solicitada, misma que debe sustentarse, antes que nada, en la naturaleza de la violación alegada, conforme al artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• En los mismos términos se pronunció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al decidir sobre los recursos de queja 358/2019 y 220/2021.

• El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la queja 90/2021, estableció, en lo que interesa, lo siguiente:

• El acto reclamado no se puede considerar como un acto negativo, porque con la expedición del dictamen de trazos, usos y destinos específicos de dos de diciembre de dos mil quince, que autorizó el cambio de uso de suelo del predio aludido, deben tramitarse licencias y permisos que así lo autoricen, por lo que no se trata de un acto futuro de realización incierta, sino inminente, pues esa había sido la razón para hacer el cambio de uso de suelo.

•Si bien ese acto hasta el momento tiene características de uno de naturaleza omisiva, no es exacto que su realización sea futura e incierta, pues existe un dictamen favorable de trazos, usos y destinos.

• Además, la inminente emisión de la licencia relativa, sí sería consecuencia directa del dictamen favorable materia de la impugnación en la demanda de amparo, por ser el sustento de la misma.

• Derivado del análisis de la interlocutoria en la que se otorgó la suspensión provisional, se advierte que la naturaleza jurídica del acto reclamado sí permite su paralización y, por ende, con su otorgamiento, suspensión, sus efectos y consecuencias no tienen un impacto en la esfera normativa del disconforme que convierta el acto impugnado en un acto consumado e irreparable.

• Finalmente, se otorgó la suspensión provisional solicitada por el condominio quejoso, en los siguientes términos: "... para que con sustento en las consecuencias jurídicas de la sentencia dictada en el expediente **********, entre ellos el dictamen que ahí se ordenó emitir, se puedan iniciar los procedimientos administrativos por los terceros interesados tendientes a la obtención de licencias de demolición, urbanización y construcción, pero no se emita resolución final a dichos procedimientos, a la postre aquellos que tengan que ver con el bien inmueble ubicado ... en el Municipio de Zapopan, Jalisco."

37. Como se ve, de los aspectos relevantes que se desprenden de las ejecutorias que dieron origen a los criterios que se consideran discrepantes, este Pleno de Circuito advierte que sí existe la contradicción de criterios denunciada, debido a que los tribunales contendientes examinaron una misma cuestión jurídica, pero arribaron a conclusiones diferenciadas.

38. Por un lado, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito estableció que el otorgamiento de permisos y licencias para demoler un inmueble e iniciar la construcción de uno nuevo, no constituye un acto futuro de realización inminente que necesaria y directamente derive del dictamen de trazos, usos y destinos emitido por la autoridad municipal correspondiente, en cumplimiento a una sentencia de nulidad dictada por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco. Ello, de conformidad con lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (jurisprudencia 2a./J. 5/93), en cuanto a que, por regla general, tratándose de la suspensión provisional, la persona juzgadora debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos y que existe peligro inminente de que se ejecuten en perjuicio de la parte quejosa "ya que en esa etapa procesal los únicos elementos con los que se cuenta son las manifestaciones que en ese sentido vierte el quejoso bajo protesta de decir verdad."

39. Pero que, aun así, dentro del referido fallo no se encuentra necesaria y automáticamente el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones para que se lleve a cabo la demolición del inmueble a que alude la parte quejosa, ni el inicio de una nueva edificación en el mismo lugar.

40. Lo anterior, puesto que para el otorgamiento de las licencias de demolición y/o edificación, se requiere no sólo del aludido dictamen, sino de que primeramente se formule una solicitud y que se cumplan los requisitos previstos en el Código Urbano del Estado y el Reglamento de Construcción para el Municipio de Zapopan, Jalisco, cuya inobservancia puede dar lugar a que las licencias sean negadas.

41. Por su parte, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo Circuito consideró que el acto reclamado no es un acto negativo, porque con la expedición del dictamen de trazos, usos y destinos específicos que autorizó el cambio de uso de suelo del predio en cuestión, deben tramitarse licencias y permisos que así lo autoricen, por lo que no se trata de un acto futuro de realización incierta, sino inminente, pues esa es precisamente la razón para hacer el cambio de uso de suelo. Es decir, que aunque de momento ese acto tiene características de naturaleza omisiva, no es exacto que su realización sea futura e incierta, puesto que existe un dictamen favorable de trazos, usos y destinos y, por ende, la emisión de la licencia relativa, sí sería consecuencia directa e inminente del dictamen favorable materia de la impugnación en la demanda de amparo, por ser el sustento de la misma.

42. Al respecto, ese órgano colegiado añadió que del análisis de la interlocutoria en la que se otorgó la suspensión provisional del "nuevo asunto", se advierte que la naturaleza jurídica del acto reclamado sí permite su paralización y, por ende, la suspensión de sus efectos y consecuencias, no tienen un impacto en la esfera normativa del disconforme que convierta el acto impugnado en un acto consumado e irreparable; máxime que en el caso en estudio, sí se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, incluso superándose el análisis de ponderación de la apariencia del bueno derecho frente al interés social. 43. Como puede advertirse, los Tribunales Colegiados Cuarto y Séptimo, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al ejercer su arbitrio judicial, decidieron sobre una misma cuestión (primer requisito), esto es, determinar si para efectos de la procedencia o no de la suspensión, la expedición de una licencia y/o permiso para demoler y llevar a cabo una obra de demolición, edificación o urbanización, cuando se reclama como una consecuencia del dictamen de trazos, usos y destinos autorizado mediante una sentencia de nulidad, constituye o no un acto futuro de realización inminente; y, sobre esa base, los respectivos órganos de control constitucional resolvieron de manera disímbola (segundo requisito).

44. En efecto, el Cuarto Tribunal Colegiado respondió ese cuestionamiento en sentido negativo porque, en su concepto, para que en un determinado momento se otorgue licencia o permiso para la demolición o construcción de una obra, se requiere, primero, que la parte interesada lo solicite y, además, que se cumplan los requisitos exigidos por la normatividad aplicable, cuya ausencia puede provocar que se niegue la autorización correspondiente; mientras que el diverso Séptimo Tribunal Colegiado sostuvo una postura opuesta, al establecer que el dictamen que autorizó un cambio de uso de suelo conlleva a que sea inminente la expedición de las licencias de demolición o construcción, pues precisamente por esa modificación del suelo es que se pretenden obtener licencias posteriores.

45. En tales condiciones, se actualiza el tercer requisito para la existencia de contradicción de criterios, pues surge el siguiente cuestionamiento jurídico:

• ¿La emisión de una licencia, permiso o autorización para realizar obras de urbanización, demolición y/o construcción, es un acto futuro de realización inminente para efectos de la suspensión cuando se reclama como consecuencia del dictamen favorable de trazos, usos y destinos expedido a favor del tercero interesado?

46. Previo a resolver el anterior cuestionamiento jurídico, es oportuno mencionar que este Pleno de Circuito no emitirá pronunciamiento alguno en relación con el diverso punto respecto del cual los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes arribaron a conclusiones distintas.

47. En efecto, los órganos jurisdiccionales que participan en esta contradicción de criterios, también decidieron de manera disímbola en relación a que si el Juez de Distrito se encontraba o no obligado a respetar la suspensión definitiva otorgada en un primer juicio de amparo para el efecto de que el dictamen autorizado continuara surtiendo efectos para todos los fines relacionados, ante cualquier órgano o dependencia; es decir, si existía o no alguna colisión frente a la diversa medida cautelar solicitada en el "nuevo asunto"; y, con base en la justipreciación que cada uno de los contendientes le asignó a las constancias aportadas a los sumarios, resolvieron en sentido opuesto, ya que uno de ellos otorgó la medida cautelar, mientras que el otro la negó.

48. En cuanto a esa temática, este Pleno de Circuito considera que no se actualiza una genuina divergencia de criterios, por tratarse de aspectos particulares sobre los que se ejerció la valoración jurisdiccional, que si bien tienen su génesis en las mismas cuestiones fácticas, no justifican ni hacen procedente la emisión de un criterio jurisprudencial uniforme, respecto de cuestiones que deben apreciarse por el órgano resolutor más cercano a los hechos y al material probatorio, según las circunstancias del caso concreto.

49. Lo anterior es así, porque la divergencia de criterios debe ser clara y manifiesta, así como la actualización del presupuesto consistente en que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos, a fin de evitar la emisión de un criterio jurisprudencial vinculante que pueda aplicarse a toda una serie de casos de diversas características, probablemente sin justificación, máxime que ello afectaría las facultades de los órganos jurisdiccionales para decidir los casos de su conocimiento de acuerdo a sus particularidades.

50. Esto es, a diferencia de lo que sucede en cuanto al tópico relativo a si la licencia de demolición y/o edificación es o no un acto futuro de realización inminente derivado de la expedición del dictamen de trazos, usos y destinos; no sería dable jurídicamente emitir un criterio general respecto a aquel otro punto de aparente divergencia, toda vez que los órganos jurisdiccionales contendientes se pronunciaron a partir de la valoración de las características particulares de asuntos específicos, consistentes en si los efectos y alcances de la suspensión otorgada concretamente en el expediente del juicio de amparo indirecto 1506/2018 se contraponen o no a la medida cautelar solicitada específicamente en un amparo posterior promovido en contra de actos relacionados con los que son materia de ese otro juicio constitucional.

51. Sirve de apoyo a lo anterior, por su contenido jurídico, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 213/2007 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del siguiente tenor:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES INEXISTENTE CUANDO LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ANALIZARON ASPECTOS DE VALORACIÓN JURISDICCIONAL. Es cierto que conforme a los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, para que exista contradicción de tesis es menester que los Tribunales Colegiados de Circuito: a) examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales; b) realicen el examen respectivo a partir de los mismos elementos; y c) adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones de sus sentencias. Sin embargo, el análisis de la existencia de elementos normativos y fácticos comparables, como presupuesto para el estudio de fondo de los asuntos de contradicción de tesis, resulta delicado tratándose de negocios en los que el problema jurídico a dilucidar versa sobre valoración jurisdiccional (calidad de la prueba, buena fe, mala fe, etcétera), porque es especialmente sensible decidir uniformemente cuestiones que deben apreciarse por el órgano resolutor más cercano a los hechos y al material probatorio, según las circunstancias del caso concreto, por lo cual, en ese supuesto, debe ser clara y manifiesta la actualización del presupuesto consistente en que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos, a fin de evitar la emisión de un criterio jurisprudencial vinculante que pueda aplicarse a toda una serie de casos de diversas características, probablemente sin justificación, máxime que ello afectaría las facultades de los órganos jurisdiccionales para decidir los casos de su conocimiento de acuerdo a sus particularidades."(17)

52. SEXTO.—Estudio de fondo. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de este Pleno de Circuito, en el sentido de que la expedición de una licencia o permiso para llevar a cabo una obra de demolición y consecuente edificación de una nueva obra, no constituye, para efectos de la suspensión en el juicio de amparo, un acto futuro de realización o ejecución inminente, cuando se reclama como una consecuencia del dictamen de trazos, usos y destinos otorgado al tercero interesado.

53. Con el propósito de justificar el anterior criterio, en principio, es menester precisar el marco jurídico regulatorio de la suspensión del acto reclamado, tal como lo ha precisado este Pleno de Circuito en otros precedentes.(18)

54. En la suspensión provisional del acto reclamado, de conformidad con los artículos 107, fracción X,(19) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 128(20) y 139(21) de la Ley de Amparo, se requiere analizar, por regla general, los siguientes aspectos: