SENTENCIA CONSTITUCIONAL N° 061/00
Fecha: 30-Ago-2000
SENTENCIA CONSTITUCIONAL N° 061/00
Materia : Recurso contra tributos y otras cargas públicas
Expediente : 2000-01213-03-RTG
Distrito : Santa Cruz
Partes : Ronald Mario Campbell García en representación de Industrias de Aceite S.A. contra Alfredo Vaca Diez Saucedo y Samuel Vaca Franco, Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Warnes
Lugar y Fecha : Sucre, 30 de agosto de 2000
Magistrado Relator : Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
VISTOS: El Recurso contra tributos y otras cargas públicas interpuesto, los antecedentes remitidos por las autoridades recurridas así como su respuesta; y:
CONSIDERANDO I
Que, en su memorial de 29 de mayo de 2000 cursante de fs. 32 a 35, el recurrente manifiesta que:
I.1. El H. Concejo Municipal de Warnes, mediante Ordenanza Municipal N° 10/98 de 25 de agosto de 1998 establece la “Tasa de Alumbrado Público”, fijando la misma en el 10% sobre el valor del consumo de energía eléctrica para todas las personas naturales y jurídicas, las sucesiones indivisas, propietarios de bienes inmuebles que cuenten con el suministro de energía eléctrica, sectores domiciliarios, comercial e industrial dentro del ámbito de la jurisdicción de la Provincia Warnes del Departamento de Santa Cruz, indicando adicionalmente que “son sujetos pasivos de este impuesto todos los consumidores de energía eléctrica, tanto la energía provista por la Cooperativa Rural de Electrificación (CRE) como la adquirida de otros proveedores, para los consumidores no regulados y de la generada por los autoproductores” (sic).
I.2. En el Senado Nacional, el dictamen técnico del Ministerio de Hacienda señala que la referida Ordenanza no cumple con los requisitos fundamentales para poder definir los niveles de tasas y ante esta carencia propone fijar tasas diferenciadas de 10% para consumo domiciliario, 8% para el comercio y 5% para el sector industrial por el lapso de dos años mientras se cuente con la estructura de costos totalmente definida. Sin embargo, la Comisión de Hacienda, Política Económica y Crediticia y Comité de Política Económica y Crediticia del Senado sugiere la aplicación de la tasa del 10% sobre el consumo de energía eléctrica, con el argumento de que el resguardo y protección de las personas naturales y jurídicas así como de su patrimonio dependen del mejor servicio de alumbrado público que se pueda brindar, el cual no puede ser suspendido ni subvencionado para determinado sector de acuerdo a Ley.
I.3. En el caso de autos, la Cámara de Senadores mediante la Resolución del Senado N° 016/99-2000, homologó la Ordenanza N° 10/98 del Municipio de Warnes basándose en la sugerencia de la Comisión de Hacienda, Política Económica y Crediticia y Comité de Política Económica y Crediticia, dejando a un lado el dictamen técnico del Ministerio de Hacienda, en total transgresión del art. 201-1 de la Constitución Política del Estado que exige su aprobación sobre la base del dictamen técnico del Poder Ejecutivo. Asimismo, el artículo segundo de la Resolución Senatorial confiere a la Ordenanza Municipal efecto retroactivo, sujeto a conciliación de cuentas con referencia “al servicio recibido a partir del período observado con los nuevos niveles de tasa definitivos” (sic), en franca contradicción con el art. 33 de la Constitución que determina que la Ley sólo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo.
I.4. El concepto de tasa se encuentra señalado en los arts. 96-2) de la Ley Orgánica de Municipalidades vigente al momento de emitirse la Ordenanza Municipal N° 10/98 concordante con el art. 201-I de la Carta Fundamental, siendo su característica que “el hecho que genera la obligación de pagar la tasa, es la prestación efectiva de un servicio público individualizado en el contribuyente” (sic), debiendo utilizarse el producto de la tasa en el mismo servicio que se presta y no en otro ajeno; disposición que también contradice el artículo cuarto de la Ordenanza Municipal impugnada, cuando dispone que sus excedentes serán destinados a “proyectos de expansión y tendidos de líneas para aquéllas que no cuenten con este servicio como así también para la ejecución y acciones destinadas a la preservación de la ecología y el medio ambiente” (sic), a lo que se añade que las tasas son contribuciones por servicios públicos consistentes en sumas fijas, iguales para todos, cualquiera sea la capacidad del usuario que las paga.
I.5. La empresa Industrias de Aceite S.A. se encuentra ubicada a tres kilómetros de la plaza principal de la ciudad de Warnes, dentro de la Provincia Warnes, lugar donde no existe ni ha existido nunca ninguna clase de iluminación administrada o instalada por el municipio de Warnes, de donde se concluye que dicha empresa no ha usado ni disfrutado hasta la fecha de ninguna clase de alumbrado público del mencionado municipio, elemento esencial y fundamental para que exista el hecho generador ya que no se puede pagar por un servicio que no se usa ni es prestado por nadie y menos con carácter retroactivo. Pese a ello, la Cooperativa Rural de Electrificación, por orden y delegación del Alcalde Municipal de Warnes ha cobrado y obligado a pagar a la empresa Bs. 43.858,01 por concepto de tasa al alumbrado público, bajo presión y amenaza de cortarse el servicio de energía eléctrica, siendo que el cobro del 10% sobre el consumo de energía eléctrica de su industria no guarda relación con el servicio inexistente de alumbrado público, desvirtuándose el concepto de tasa señalado en el art. 201-1 de la Constitución.
I.6. El propio Gobierno Municipal de Warnes y el Senado Nacional, en gestiones anteriores determinaron no cobrar la tasa de alumbrado público a las industrias asentadas en la provincia en razón de que la mayoría no cuenta con este servicio; el art. 95 de la Ley 843 derogó todas las ordenanzas municipales aprobadas por el Senado cuyos hechos imponibles (consumo de energía eléctrica) sean análogos a los tributos creados por esa Ley, resultando en el caso que nos ocupa que el consumo de energía eléctrica está grabado por el IVA, IT, ICE y en el caso de Warnes, además por el 10% de tasa de alumbrado público, cuando el art. 95 de la Ley 843 es de aplicación preferente y con su incumplimiento se está violando el art. 228 de la Constitución Política del Estado.
I.7. La tasa establecida por la Ordenanza Municipal resulta realmente ser un impuesto, cuya creación le está prohibida al Concejo Municipal por determinación del art. 201-1) de la Carta Fundamental. Asimismo, el cobro del 10% sobre la factura de consumo de energía eléctrica establecido por la Ordenanza Municipal impugnada, implica cobrar impuesto sobre impuesto, ya que la factura emitida por la CRE ya tiene incluidos los impuestos señalados en la Ley 843 (IVA e IT), siendo por todas las razones expuestas un impuesto ilegal.
I.8. Por lo precedentemente señalado, formaliza Recurso contra tributos y otras cargas públicas creadas mediante la Ordenanza Municipal N° 10/98 de 25 de agosto de 1998, específicamente sobre la tasa de alumbrado público del 10% sobre el consumo de energía eléctrica, homologada mediante Resolución Senatorial N° 016/99-2000, pidiendo que previos los trámites pertinentes, se dicte sentencia declarando inaplicable la Ordenanza impugnada respecto a la empresa que representa.
CONSIDERANDO II
Que por Auto Constitucional N° 094/2000-CA de 30 de mayo de 2000 cursante a fs. 36, el Recurso es admitido, habiéndose citado a las autoridades recurridas mediante provisión citatoria de fs. 38 a 59 de obrados.
CONSIDERANDO III
Que en la respuesta presentada en 7 de julio de 2000 de fs. 128 a 131, los recurridos expresan que:
III.1. Es la cuarta vez que son demandados por Industrias de Aceite S.A., haciendo notar que anteriormente se plantearon tres Recursos de Amparo Constitucional, de los cuales el primero fue desistido, el segundo retirado y el tercero declarado improcedente.
III.2. El H. Concejo Municipal de la Primera Sección de la Provincia Warnes, en uso de las atribuciones que le reconoce el art. 201-1) de la Constitución Política del Estado, emitió la Ordenanza Municipal N° 010/98 de 25 de agosto de 1998 en la cual se fija el monto del 10% a la tasa por el Servicio de alumbrado público sobre el valor del consumo de energía eléctrica, para todas las personas naturales o jurídicas, en el sector domiciliario, comercial e industrial dentro de la jurisdicción de la Provincia Warnes del Departamento de Santa Cruz, teniendo como agente de retención a la Cooperativa Rural de Electrificación (CRE).
III.3. En cumplimiento del art. 66-4) de la Carta Fundamental, la mencionada Ordenanza fue remitida al Honorable Senado Nacional, el cual a través de la Comisión de Hacienda, Política Económica, Crediticia y Comité de Política Económica y Crediticia, mediante Informe N° 011/99/2000 recomienda mantener en el 10% la tasa de alumbrado público en los municipios de Warnes, Portachuelo, Santa Rosa y La Guardia, pues este porcentaje es aplicado en todos los municipios del país, pudiendo mantenerse este nivel tarifario por dos años más en atención a la inexistencia de una estructura de costos que se constituya en una base técnica que justifique la fijación de nuevas tasas diferenciadas, cuya aplicación no sólo reduciría significativamente las recaudaciones de los municipios sino que no llegarían ni a cubrir el 50% del costo de ese servicio, creando un desorden financiero en el resto de los municipios del país y una probable resistencia a pagar por parte de los contribuyentes, pidiendo equidad en la aplicación de los niveles de las tasas.
III.4. Expresan que mediante Resolución Senatorial N° 016/99-2000, el H. Senado Nacional homologó la indicada Ordenanza Municipal, haciendo notar que a pesar de que el indicado sector industrial ha dejado de pagar la tasa desde mediados de 1997 hasta la fecha, el municipio ha seguido prestando el indicado servicio y la tasa de alumbrado público ha beneficiado a más de diecisiete comunidades de la jurisdicción municipal de Warnes que ahora cuentan con alumbrado público, siendo necesario mantenerla para continuar ejecutando planes y programas de la misma naturaleza en toda la jurisdicción municipal.
III.5. Pese a que la empresa recurrida ha demandado en tres anteriores oportunidades tratando de eludir el pago de la tasa, el municipio a fin de resguardar la seguridad ciudadana industrial de las empresas que se encuentran dentro de su jurisdicción, ha procedido a la colocación de la mayoría de las luminarias, aunque las mismas siempre han tenido y tienen luminarias propias. Asimismo hace constar que la empresa demandante ha olvidado que durante los diez primeros años de su asentamiento en esa jurisdicción no pagó ningún tributo municipal.
III.6. La Ordenanza fue homologada por el Senado y comunicado este hecho a la entidad edilicia mediante oficio de 20 de septiembre de 1999 conforme prescribe el art. 66-4) de la Constitución Política del Estado, con lo que se han cumplido todos los requisitos legales establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Por otra parte, la Ordenanza impugnada crea una tasa de conformidad con el art. 96-2) con relación al art. 95-1, ambos de la Ley Orgánica de Municipalidades, por lo que la Alcaldía de Warnes no ha cometido actos ilegales ni omitido alguna disposición legal, tampoco ha restringido o suprimido los derechos y garantías de las personas reconocidas por la Carta Magna.
III.7. Explica que la empresa recurrente es la única de más de cincuenta empresas existentes en su jurisdicción municipal que trata de eludir por diferentes medios el cumplimiento de la mencionada Ordenanza, no habiendo interpuesto en su oportunidad el Recurso contra Resoluciones Congresales o Camarales, sino que más bien se dedicó a interponer Recursos extemporáneos.
III.8. Por lo expuesto y en consideración a que la dotación y mantenimiento de alumbrado público constituye el único mecanismo eficaz y real para llevar adelante la política nacional de seguridad ciudadana, solicitan que en sentencia se declare la aplicabilidad de la ordenanza impugnada, con costas al recurrente.
CONSIDERANDO IV
Que de la compulsa del expediente y del análisis de las normas aplicables en este Recurso, se llega a las siguientes conclusiones:
IV.1. Que a fs 20 el Honorable Concejo Municipal de la Provincia de Warnes dicta la Ordenanza Municipal N° 10/98 de 25 de agosto de 1998 en la que fija en diez por ciento la tasa por servicio de Alumbrado Público sobre el valor del consumo de energía para todas las personas naturales o jurídicas dentro del ámbito de la jurisdicción de la Provincia Warnes del Departamento de Santa Cruz. Establece asimismo, que los excedentes de este tributo estarán destinados a proyectos de expansión y tendidos de líneas en zonas que no cuenten con este servicio, así como para la ejecución y acciones destinadas a la preservación de la ecología y el medio ambiente.
IV.2. Que dicha ordenanza, en cumplimiento del art. 201 de la Constitución, es remitida al Senado Nacional, donde a su vez se recibe por parte del Ministerio de Hacienda los dictámenes técnicos Nos. 339/99 de 27 de mayo de 1999, 401/99 de 16 de junio de 1999, 435/99 de 28 de junio de 1999 y 360/99 de 31 de mayo de 1999, en los que se señala que dicha Ordenanza no cumple con los requisitos fundamentales para poder definir los niveles de tasas; proponiendo la formulación de tasas diferenciadas del 10% para el consumo domiciliario, 8% para actividades comerciales y 5% para actividades industriales, por el lapso de dos años mientras se cuente con una estructura de costos totalmente definida.
IV.3. Que la Comisión de Hacienda, Política Económica y Crediticia y Comité de Política Económica y Crediticia del Senado, emite el informe No.-011/99/2000 (fs. 67), en observación a lo previsto por el art. 49 a) y e) del Reglamento General de la Cámara de Senadores, en el que puntualiza los siguientes extremos con relevancia jurídica:
a) Que de “acuerdo con el ordenamiento jurídico tributario vigente en el país, este servicio se encuentra dentro del concepto tributario de tasa, cuyo costo debe ser cubierto por los contribuyentes beneficiarios ya que constituye una contraprestación de un servicio público".
b) Que, “en este marco, los Gobiernos Municipales de: La Guardia, Warnes, Santa Rosa del Sara y Portachuelo, han remitido sus Ordenanzas Municipales : No, 009/98 del 21-7-98, No.10/98 del 25-8-98, No. 001/99 del 18-1-99 y No. 43/98 del 12-11-98, respectivamente, adjunto a su estructura de costos, proponiendo una tasa del 10% del porcentaje que ha venido y vienen cobrando desde varias gestiones atrás”.
c) Consideran que se debe “Mantener en 10% la tasa de alumbrado público en estos cuatro Municipios, ya que no existe una estructura de costos que se constituya en una base técnica que justifique la fijación de nueva tasa diferenciada”.
d) La Comisión considera que “la aplicación de tasas diferenciadas no sólo reduciría significativamente las recaudaciones de los Municipios, ni llegarían a cubrir el 50% del costo del servicio en alguno de ellos (ver anexo 1), más aún crearían un desorden financiero en el resto de los municipios del país y una probable resistencia a pagar de sus contribuyentes, argumentando equidad en la aplicación de los niveles de tasa”.
e) Como conclusión la Comisión expresa que “compatibilizando la sugerencia del Ministerio de Hacienda expresado en sus Dictámenes Técnicos ya referidos y los criterios de la Comisión de Hacienda, Política Económica y Crediticia y el Comité de Política Económica y Crediticia, nos permitimos recomendar al H. Plenario la homologación de las Ordenanzas Municipales No. 009/98, 10/98, 01/99 y 43/98 de los Municipios de la Guardia, Warnes, Santa Rosa del Sara y Portachuelo respectivamente por el tiempo de dos años, plazo en el cual deberán remitir al Ministerio de Hacienda los costos totalmente definidos”
IV.4. Que el Honorable Senado Nacional mediante Resolución Senatorial N° 016/99-2000 de 20 de septiembre de 1999 (fs. 23), homologa la Ordenanza Municipal N° 10/98, con una vigencia de dos años, plazo en el cual deberá tramitar las tasas definitivas, disponiendo que en el marco conceptual de tasa, la Alcaldía de Warnes y sus contribuyentes concilien cuentas en consideración al servicio recibido a partir del período observado con los nuevos niveles de tasa definitivos.
IV.5. Que el recurrente interpuso un Amparo Constitucional sobre los extremos demandados, el cual fue declarado improcedente y aprobada esta resolución mediante Sentencia Constitucional N° 629/00 con los fundamentos de que: a) Existen otras vías para hacer valer los derechos supuestamente conculcados y b) Su interposición es extemporánea y desvirtúa el principio de inmediatez que caracteriza al Amparo. Es decir que el Recurso señalado deja la vía expedita al recurrente para interponer la presente acción.
CONSIDERANDO V
V.1 Que, en cuanto a la competencia, del contenido del art. 201-I de la Constitución Política del Estado, se tiene:
a) Que, el “Consejo Municipal tiene potestad normativa y fiscalizadora”; de lo que se extrae que tiene facultad para dictar normas (Ordenanzas)que regulen la vida del Municipio en cuestión.
b) Que los Gobiernos Municipales no podrán establecer tributos que no sean tasa o patente...”. Esto implica que es menester precisar si el tributo objeto del presente Recurso constituye o no una tasa. El concepto jurídico de tasa se halla descrito por el art. 96.2 de la Ley de Municipalidades de 1985 (de desarrollo constitucional), del siguiente modo: “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva de un servicio público individualizado en el contribuyente. En el caso de autos se tiene que el hecho generador es la prestación efectiva por parte del Municipio del alumbrado eléctrico público al contribuyente, en caso concreto, al recurrente, conforme lo establece la Ordenanza No. 10/98 y el informe No.-011/99/2000 expedido por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Senadores; con lo cual se ha llenado la exigencia conceptual de tasa.
c) La creación de tasas o patentes “requiere aprobación previa de la Cámara de Senadores”. Este presupuesto legal se ha dado en el caso de autos con la Resolución No.-016/99-2000 (fs. 24).
d) En cuanto a la exigencia de que la Resolución Camaral esté “...basada en un dictamen técnico del Poder Ejecutivo”, se tiene que el mismo (dictamen técnico) ha sido emitido por el Ministerio de Hacienda, (fs.67 de obrados); el que no desaprueba la creación de la tasa en cuestión, sino que considera que deben introducirse en ella unas escalas porcentuales; de lo que se establece que la aprobación de la Ordenanza ha sido en base al dictamen del Ministerio aludido, aunque no asumió en toda su dimensión el criterio técnico emitido sino que por las razones expuestas por la Comisión, se pospuso la aplicación de los porcentajes propuestos; salvando esta exigencia la Resolución Senatorial NE 016/99-2000, con el contenido del artículo segundo que establece que: "En el marco conceptual de Tasa, la Honorable Alcaldía Warnes y sus contribuyentes, deberán conciliar cuentas en consideración al servicio recibido a partir del período observado con los nuevos niveles de Tasa definitivos".
De esto se establece que tanto la Ordenanza Municipal como la Resolución Senatorial no contradicen el texto ni el sentido de la norma constitucional, dado los alcances del art. 201 de la Carta Fundamental del País deben armonizarse con las atribuciones que de manera expresa le señala la Constitución en el art. 66.4 a la Cámara de Senadores; de lo que se constata que se cumplió con la exigencia constitucional de que la aprobación de la Ordenanza se base en un dictamen técnico del Poder Ejecutivo.
Que, en cuanto a la exigencia del art. 96.2 en sentido de que el producto de la tasa (recaudación) “no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación”, ya que en aplicación del Art. 4 de la Ley Nº 1836, este Tribunal considera que sólo será constitucional y por lo tanto aplicable la Ordenanza Municipal impugnada en la medida en que la expresión “...así como también para la ejecución y acciones destinadas a la preservación de la ecología y medio ambiente”, contenida en el artículo cuarto de dicha ordenanza, esté vinculada y se aplique a la probable depredación ambiental que la instalación y vertido del alumbrado eléctrico público, pueda causar al medio ambiente y la ecología.
Que, el texto del art. segundo de la Resolución Senatorial Nº 016/99-2000, no representa una aplicación retroactiva de la Ordenanza Municipal, sino más bien dispone que una vez determinadas las tasas definitivas, luego de los dos años de aplicación de la tasa porcentual del 10% se proceda a una conciliación de cuentas.
En cuanto a la supuesta doble tributación que significa la imposición de la tasa, tal situación no se presenta, como lo ha entendido este Tribunal; al considerar que "el art. 201, parágrafo I de la Constitución Política del Estado reconoce a los Concejos Municipales potestad normativa, a la vez que facultades para crear tasas o patentes previa aprobación de la Cámara de Senadores basada en un dictamen técnico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Hacienda), de donde resulta que el Gobierno Municipal de la ciudad de La Paz ha ejercido sus facultades de orden administrativo y técnico en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales (art. 200-II de la Constitución Política del Estado), por lo que al aprobar la Ordenanza Municipal Nº 172/98 de 8 de diciembre de 1998 no ha infringido normas constitucionales ni ha alterado la delimitación del dominio tributario a la que se refiere el art. 95 (modificado) de al Ley Nº 1606 de 22 de diciembre de 1994, sujetándose más bien a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, según lo establece la primera parte del art. 26 de la citada Ley Fundamental, consiguientemente la Ordenanza Municipal impugnada dentro del presente Recurso está dentro del marco constitucional". (Sentencia Constitucional 18/00)
POR TANTO:
El Tribunal Constitucional, en virtud de la Jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120-4ª de la Constitución Política del Estado, 68, 69 y 70 de la Ley N° 1836, y la Jurisprudencia dada en la Sentencia Constitucional No 18/00 de 19 de abril de 2000 declara la Aplicabilidad de la Ordenanza Municipal N° 10/98 impugnada, aprobada por Resolución Senatorial N° 016/99-2000 de 20 de septiembre de 1999, respecto al caso concreto.
Regístrese y hágase saber.
No interviene el magistrado Pablo Dermizaky Peredo, por encontrarse en uso de su vacación anual.
Dr. Hugo de la Rocha Navarro Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE a.i. MAGISTRADO
Dr. Willman Ruperto Durán Ribera Dra. Elizabeth I. de Salinas
MAGISTRADO MAGISTRADA
Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO SUPLENTE
En ejercicio de la Titularidad