SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0232/2010-R

A efectos de resolver la problemática planteada por el accionante, y tomando en cuenta que la misma versa y emerge de un procedimiento de licitación, es pertinente efectuar algunas precisiones al respecto. Así, se debe señalar que el procedimiento de licitación es esencialmente un conjunto de actos y hechos destinados a la elección de un oferente de bienes y servicios a una entidad estatal; ahora bien, ese procedimiento, su preparación, desarrollo y ejecución, se realiza a través de actos administrativos, y precisamente en virtud a esa particular naturaleza del procedimiento de licitación, es que el ordenamiento jurídico dota de mecanismos adecuados que lo regulen, normas previstas en el Texto Ordenado del DS 27378, previsto por el DS 28271 de 28 de julio de 2005, normativa que si bien fue abrogada por DS 29190 de 11 de julio de 2007, que a su vez fue abrogado por DS 0181 de 28 de junio de 2009 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios); empero, al ser la normativa que estaba vigente durante la licitación, y en base a las cuales se convocó, desarrolló y finalizó el proceso de licitación, son de aplicación al caso concreto; es decir, que el Texto Ordenado del DS 27378 y su Reglamento, se constituye en la normativa vigente y de desarrollo del procedimiento de licitación objeto de la presente causa.

Dentro de ese marco, respecto a los recursos de los que disponen quienes acceden a un procedimiento de licitación, se debe señalar que la licitación es un conjunto de actos administrativos previos autónomos dentro del proceso, que tienen por objeto la firma de un contrato administrativo, en este caso, referido a una obra de construcción, siendo de importancia esta diferenciación, puesto que tanto el procedimiento de licitación como la firma del contrato específico con todos sus efectos, se constituyen en actos separables, es más, la normativa procedimental licitatoria boliviana reconoce algunos actos separables, que pueden ser impugnados antes de la conclusión del procedimiento de licitación; lo que significa que los actos separables, al ser considerados actos administrativos autónomos, tienen todas las características del acto administrativo, que conforme a las normas del art. 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), son de validez y eficacia, produciendo efectos jurídicos desde su notificación.

En ese sentido, al existir actos separables dentro de un proceso de licitación, los mismos pueden ser impugnados aún antes de la conclusión de dicho procedimiento, conforme lo precisó la SC 1207/2006-R de 30 de noviembre, al señalar: “…la doctrina denominada de los 'actos separables; es decir, que ciertos actos administrativos que no dan por concluido el procedimiento de licitación, pero sirven para concluir una etapa del mismo, pueden también ser cuestionados por medio del recurso de impugnación; tal supuesto es posible porque los actos separables constituyen decisiones unilaterales de la administración en las etapas precontractuales, no siendo de contenido bilateral como es propio de los contratos, sino autónomos o unilaterales de la entidad contratante; los actos separables impugnables deben ser actos administrativos decisorios en el sentido técnico jurídico, porque los simples actos de la administración, meramente preparatorios, no pueden ser objeto de impugnación”.

En efecto, la normativa boliviana, al reconocer esos actos separables del procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, -firma del contrato-, prevé la protección jurídica de los oferentes, toda vez que posibilita la impugnabilidad directa de éstos que forman parte del procedimiento de licitación y aun después de celebrado el contrato, a través de los recursos administrativos previstos por las normas procedimentales administrativas que regulan la licitación; es así, que la norma prevista por el art. 60 del Texto Ordenado del DS 27328, instituye el recurso administrativo de impugnación, como un mecanismo de revisión y reconsideración de la decisión final del procedimiento administrativo de licitación, es decir, de la Resolución de adjudicación; por su parte, y conforme al entendimiento ya expuesto de los actos separables, la norma contenida en el art. 61 del citado Decreto Supremo, establece la posibilidad de impugnar también algunas otras resoluciones previas a la conclusión del procedimiento de licitación; disponiendo:

a) La resolución que apruebe el Pliego de Condiciones o Solicitud de Propuestas, cuando se considere que los mismos contienen errores, exclusiones anticipadas o preferencias discriminatorias que puedan resultar atentatorias a los principios de igualdad e imparcialidad previstos por disposición legal.

Finalmente, se debe precisar que, presentado el recurso de impugnación, la resolución que resuelva el mismo tiene sus propias características establecidas por la norma prevista por el art. 163 del Reglamento del Texto Ordenado del DS 27378, que dispone: “La Resolución que resuelva el recurso cumplirá las siguientes particularidades: