DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0020/2014

Mediante memorial de 31 de octubre de 2012, cursante de fs. 73 a 76, las autoridades consultantes, acreditando su calidad de representantes del Pueblo Indígena Originario Campesino (PIOC) de la Marka Pampa Aullagas, solicitan a este Tribunal se realice el juicio de constitucionalidad del proyecto de Estatuto Autonómico Indígena Originario Campesino de la Marka Pampa Aullagas, en base a los siguientes argumentos: a) Como argumentos de hecho, señalan que la conversión del municipio en autonomía indígena originario campesina (AIOC) es producto de la determinación soberana de los habitantes de la Marka Pampa Aullagas, manifestada en el referéndum de “6 de diciembre de 2009”; asimismo, el “8 de noviembre de 2009”, se conformó, mediante normas y procedimientos propios entre los representantes de los diferentes ayllus, el Concejo Autonómico Originario de la Marka Pampa Aullagas, a cuya cabeza se ejecutó de manera participativa el proceso de construcción del correspondiente Proyecto de Estatuto Autonómico Indígena Originario Campesino, hasta su aprobación en grande y detalle el 29 de diciembre de 2011, todo bajo la supervisión Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático dependiente del Tribunal Supremo Electoral, como se colige de la Resolución TSE-RSP 181/2012 de 27 de septiembre emitida por dicha instancia estatal, aprobando el informe de supervisión de acceso a la autonomía indígena originaria campesina  por conversión del municipio de Pampa Aullagas; b) Seguidamente, fundamentan jurídicamente su petitorio en el reconocimiento y protección que la Constitución Política del Estado otorga a los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, especialmente en lo referente a su autonomía, consistente, conforme dispone el art. 289 de la CPE “…en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias”; mencionando adicionalmente los arts. 291 y 296 de la Norma Suprema, el primero referido a la constitución de este tipo de autonomía a partir de aquellos municipios que adopten esta cualidad y el segundo que les reconoce el derecho a sus propias normas y formas de organización para su autogobierno; y, c) Finalmente, sustentan su petición en las siguientes disposiciones constitucionales y legales: arts. 2, 30, 289 a 296 y 303 a 304 de la CPE, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (ratificado por Ley 1157 de 11 de julio de 1991), la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (ratificado por Ley 3760 del 7 de noviembre de 2007), el Decreto Supremo 0231 de 2 de agosto de 2009, Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031 de 19 de julio de 2010), Ley del Órgano Electoral Plurinacional (Ley 018 de 16 de junio de 2010) , Ley del Régimen Electoral (Ley 026 de 30 de junio de 2010), Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (Ley 027 de 6 de julio de 2010) en sus arts. 145 al 148 y Código Procesal Constitucional (Ley 254 de 5 de julio de 2012).

De donde se extraen los cinco elementos cualificadores que distinguen a las normas orgánicas territoriales del resto de la legislación nacional: a) Son normas de validez derivada, pues son secundarias a la Constitución Política del Estado, de la cual se desprenden (como todas las normas de acuerdo al 410.II de la Norma Suprema); b) Son aprobadas vía referendo, previo control de constitucionalidad, lo que las hace cualitativamente diferentes al resto de legislación; c) Se aplican a un segmento del territorio nacional (jurisdicción subnacional) coexistiendo con otras normas aplicadas en el mismo territorio de acuerdo al catálogo competencial establecido por la Constitución; d) Tienen carácter abstracto por su generalidad; e) Su naturaleza rígida deviene del procedimiento especial que las origina y las restricciones y requisitos impuestos para su reforma; y, f) Contenido pactado, pues su construcción debe ser altamente participativa, proyectándose como el resultado de un verdadero “pacto territorial”.

En tal sentido, las normas básicas institucionales de las ETA (proyecto de estatutos autonómicos y cartas orgánicas), tienen un carácter esencialmente distinto al resto de la normativa tanto nacional como subnacional y los probables conflictos o colisiones con aquellas deberán ser resueltos en la vía conciliatoria ante el Servicio Estatal de Autonomías que oficiará de mediador y, en caso de persistir la disputa, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 202.3 de la CPE).

En lo referente a su ubicación en la estructura normativa, el art. 410.II de la Norma Suprema hace referencia, entre otras cosas, al denominado “bloque de constitucionalidad” compuesto por la Constitución, los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario. La validez superior de la Constitución, se sustenta directamente en la soberanía popular, primando de esta forma el principio de “supremacía constitucional”, misma que decide integrar a su contenido los tratados internacionales de derechos humanos.

En este contexto, la validez del resto de la normativa de un Estado dependerá de su conformidad con el texto de la Constitución, instituida como la “ley fundamental y suprema de la organización política como resultado de los factores reales de poder que reúne los derechos individuales y sociales y sus garantías (parte dogmática); un gobierno y su organización; y los fines y los medios del gobierno instituido (parte orgánica)”.

Más allá de ello, entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del mismo artículo, no es posible distinguir gradación jerárquica alguna, debiendo entenderse que su aplicabilidad preferente se determinará en razón del marco competencial y los principios que rigen la organización territorial del Estado. La única precisión normativa sobre este punto se encuentra en el parágrafo II del art. 60 de la LMAD, en la que se indica que “El estatuto y la carta orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tienen preeminencia”. Nótese, sin embargo, que la preeminencia anotada sólo opera en relación a la normativa autonómica y no así a la normativa del nivel central del Estado ni de otros niveles de gobierno, ratificándose su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

En el caso específico de las normas institucionales básicas de las ETA de la IOC, el art. 292 de la CPE, es claro al establecer que: “Cada autonomía indígena originario campesina elaborará su Estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, según la Constitución y la Ley”, debiendo posteriormente someterlo al referéndum previo control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En tal sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada se debieron haber considerado los siguientes aspectos: a) Que la determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; y, b) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de “lealtad institucional”, el cual está relacionado con los principios de “igualdad”, “complementariedad” y “reciprocidad”, aspectos que provocan la declaratoria de incompatibilidad parcial de la disposición referida.

Conforme al análisis precedente, se entiende que la norma analizada establece una delimitación unilateral de los límites y colindancias de la ETA con sus colindantes, lo que excede los límites establecidos por el régimen competencial; toda vez que, se trata de una atribución por norma asignada a otras instancias y que además responde a un procedimiento participativo con intervención activa de todas las ETA involucradas, por lo que corresponde declarar la incompatibilidad parcial del referido artículo, específicamente en lo referente a su parágrafo II.

Ahora bien, extrapolando este marco teórico/normativo al análisis de la disposición examinada, se tiene que: a) En lo referente a las causales naturales y voluntarias, no existe mayor duda de constitucionalidad, pues su aplicación precisa de mecanismos administrativos cuasi automáticos; b) Respecto de las causales sancionatorias, queda claro que estás estarán determinadas por el Jach’a Tantachawi, empero siguiendo los lineamientos previstos en el art. 190.II de la CPE, y en el marco del respeto a los derechos fundamentales, debe efectuarse en aplicación de sus propios procedimientos que deberán estar previamente establecidos, de acuerdo a sus propios mecanismos de regulación normativa, como manda el referido artículo de la Constitución Política del Estado; y, c) En relación a los mecanismos plebiscitarios, específicamente el referido a la “revocatoria del mandato”, se entiende que la figura del debido proceso carece de la importancia arriba anotada pues no se trata de una figura que implique el establecimiento de un escenario en el que se deba comprobar hechos para determinar responsabilidades y aplicar, si amerita el caso, sanciones (como si ocurre en las causales sancionatorias), sino de un mecanismo en el que el elector vuelve a manifestar su preferencia evaluando la gestión de la autoridad para ratificar o revocar su confianza política, por ende, basta para su activación el número de firmas necesario y la verificación del referendo correspondiente. Ahora bien, considerando las especificidades de la AIOC y las especiales características del autogobierno ampliado que la Norma Fundamental le reconoce, este proceso deberá regirse por sus propias normas y procedimientos, los cuales se enmarcan bajo la lógica de una revocatoria del mandato determinada por el Jach’a Tantanchawi, lo que es congruente con la naturaleza plebiscitaria de este mecanismo, considerando que dicha instancia está conformada por “…todas las aullagueñas y aullagueños y por la estructura de autoridades originarias, sociales y políticas de las comunidades, ayllus y la Marka” (art. 14 del propio proyecto de estatuto), lo que quiere decir que la manifestación de las preferencias no se efectúan en este caso de manera individual bajo la lógica de la democracia liberal (un ciudadano un voto) sino mediante una forma de democracia asamblearia ampliada a los ciudadanos.

Este entendimiento es reforzado por el reconocimiento expreso que el art. 26.II.3 de la CPE, cuando indica que “Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio”.

Por lo expuesto, considerando el autogobierno ampliado que asiste a la AIOC, este Tribunal declara la compatibilidad del numeral analizado, bajo el entendido de que el Jach’a Tantachawi es la sociedad civil organizada la que ejercerá el control social a la gestión del Gobierno Indígena Originario Campesino (GIOC), evitando: a) Que la bianualidad del Jach’a Tantachawi no implique un límite para que la sociedad civil de la Marka ejerza el control social de manera regular y permanente mediante sus propias organizaciones; y, b) Que el control social ejercido en el marco del Jach’a Tantachawi no limite ni excluya la participación de otras formas organizativas, en el ejercicio del control social de acuerdo a las previsiones constitucionales, enunciado que no impone límites de ningún tipo (art. 241.II de la CPE).