DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0020/2014

Dictaminada en el proceso de control previo de constitucionalidad al Estatuto Autonómico Indígena Originario Campesino de la Marka Pampa Aullagas, iniciado a instancias de Eusebio Pizarro Garisto, Presidente del Concejo Autonómico Originario y Julian Mamani Zárate, Cacique Territorial, ambos de la referida Marka, en el marco de lo dispuesto por el art. 54 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), concordante con los arts. 271 y 275 de la Constitución Política del Estado (CPE).

El art. 5.I constitucional indica que los idiomas oficiales del Estado son: “…el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”.

En este marco, el parágrafo II del citado artículo trata acerca del uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”.

Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los treinta y siete idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de las AIOC, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales propios existentes en su jurisdicción territorial, estableciéndose así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE).

En el caso concreto, el artículo en examen se limita a declarar como idiomas de la ETA, el aymara, el quechua y el castellano, sin establecer criterios de oficialidad sobre los mismos; sin embargo, esta marcada generalidad en su redacción, impele a este Tribunal a declarar su compatibilidad siempre que su aplicación se limite a un uso administrativo preferente por parte del gobierno de la referida Marka (art. 5.II CPE) sin que ello niegue la oficialidad del resto de los treinta y cuatro idiomas enunciados en parágrafo I del mismo artículo.

En relación a este tópico, la DCP 0008/2013 de 27 de junio, expresó que:“…la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: ‘I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional; II. Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; III. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda’”.

Considerando que la propuesta de disposición ahora analizada, es remisiva en lo pertinente a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es lógico concluir que al haber sido declaradas inconstitucionales y expulsadas del ordenamiento jurídico las disposiciones relativas a la suspensión temporal y a la restitución, insertas en dicha norma, corresponde también declarar por conexitud la incompatibilidad parcial del artículo examinado en lo referente a dichas figuras (suspensión temporal y restitución), manteniendo su compatibilidad solo en lo relativo a la figura de la destitución del cargo.

Prima facie, es pertinente realizar un análisis del art. 157 de la CPE, al que se remite en parte el numeral 1 de la disposición analizada, cuyo tenor expresa: “El mandato de asambleísta se pierde por fallecimiento, renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados de acuerdo con el Reglamento”.

Una primera aproximación al análisis de este numeral devela que se atribuye a una instancia de gobierno como lo es el Jach’a Tantachawi, también las funciones de máxima autoridad del control social, lo que prima facie vulnera en apariencia el art. 4.II.4 de la Ley de Participación y Control Social  (principio esencial de independencia y autonomía) en relación al 241.IV de la CPE.

Sin embargo, en el caso concreto, tratándose del estatuto de una AIOC, el análisis debe ser abordado desde la perspectiva del autogobierno ampliado que les es reconocido a este tipo de estatalidad en base a su preexistencia y libre determinación. Evidentemente, no otra cosa se colige del texto del art. 290.II constitucional, cuando expresa que “El autogobierno de las autonomías indígenas originario campesinas se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y la ley”.

En este marco, es aplicable el análisis efectuado en la DCP 0009/2013 de 17 de julio cuando expresa que “…corresponde entender que en la gestión estatal a nivel de la AIOC la distinción entre lo público y lo privado tiende a hacerse más flexible, pues no aplica la lógica occidental cerrada entre lo individual y lo colectivo, lo público y lo privado, abriendo espacios de funcionamiento participativo más amplios y frecuentes, dinámica que puede trasladarse también a la determinación de su estructura de gobierno y de ahí que el art. 74 analizado no efectúe una distinción clara entre gobernantes (quienes ejercen la función de gobierno) y gobernados (sociedad civil que no gobierna pero participa y controla la gestión del gobierno). Ciertamente, desde la lógica occidental moderna, de carácter más eficientista, podrían vislumbrarse conflictos en la compleja relación política (gobernantes y gobernados) al no poder distinguirse con claridad las responsabilidades de quienes ejecutan y de quienes controlan, pero esto no vulnera ningún precepto constitucional pues se enmarca en el reconocimiento a la autonomía y autogobierno reconocidos a los pueblos IOC en la Constitución Política del Estado”.

Asimismo, debe considerarse que en la peculiar visión andina del gobierno, se explica la existencia del Jach’a Tantachawi como un órgano, tanto de gobierno como de representación social; toda vez, que se inviste de un carácter asambleario ampliado, conformado por “…todas las aullagueñas y todos los aullagueños y por la estructura de autoridades originarias, sociales y políticas de las comunidades, ayllus y la Marka”, sin adquirir un carácter permanente, pues se reúne dos veces al año, en mayo y noviembre, limitando sus funciones gubernativas a las de un macro órgano deliberante y fiscalizador de las acciones de gobierno y de planificación, sin responsabilidades directas de ejecución y administración.

Dadas las especiales características de la participación y el control social en la Marka de Pampa Aullagas, con intervención directa de las autoridades públicas y, por ende, con capacidad de generar decisiones vinculantes, es necesario puntualizar que tal precepto debe ser interpretado y aplicado en el entendido de que la intervención de las instancias de participación y el control social en el resguardo de “…la educación ética moral basada en los valores y principios ancestrales” como bien se manifiesta en el propio texto del numeral analizado, no signifique el derecho que asiste a toda persona sobre la libertad de culto y el libre desarrollo a su personalidad, siendo pertinente aclarar que si bien una colectividad indígena se caracteriza por compartir una cosmovisión y por tanto una moral determinada, cuya protección está constitucionalmente garantizada; ello, no puede impedir o limitar el derecho de las personas a adoptar otras cosmovisiones o morales y el derecho a profesarlas con la más amplia libertad, siempre dentro de los marcos constitucionales como es lógico; toda vez, que el Estado boliviano está cimentado en la pluralidad y el pluralismo (art. 1 de la CPE).

Por su parte, el art. 304.I.3 de la CPE, establece que es de competencia exclusiva de la AIOC la “Gestión y administración de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitución”, lo mismo que la competencia referida a “áridos y agregados” conforme dispone el art. 303.I en relación al 302.I.41, ambos de la Constitución Política del Estado.

El análisis de este artículo y del siguiente, debe partir de las disposiciones constitucionales más generales relativas a la regulación de las competencias sobre los recursos genéticos, cuya amplitud conceptual abarca a todas las actividades relacionadas con el mejoramiento fitogenético (semillas y otras formas de reproducción vegetal) y zoogenético (mejoramiento del ganado).

Así, el art. 381.II de la CPE, señala que: “El Estado protegerá todos los recursos genéticos y microorganismos que se encuentren en los ecosistemas del territorio, así como los conocimientos asociados con su uso y aprovechamiento. Para su protección se establecerá un sistema de registro que salvaguarde su existencia, así como la propiedad intelectual en favor del Estado o de los sujetos sociales locales que la reclamen. Para todos aquellos recursos no registrados, el Estado establecerá los procedimientos para su protección mediante la ley”.

Sin embargo, para efectos del caso concreto, estas previsiones constitucionales generales deben ser interpretadas en relación a la competencia compartida establecida en el art. 299.II.16 de la Norma Suprema y que es desarrollada por el inciso d) del art. 91.I.1 de la LMAD, disponiendo que corresponde al nivel central el “Normar, promover y ejecutar políticas de desarrollo semillero nacional inherentes a la producción, comercialización, certificación, fiscalización y registro de semillas para contribuir a la seguridad y soberanía alimentaria”.

En este entendido, la posibilidad de que el gobierno IOC, participe con acciones concretas para ejercer la competencia compartida inserta en el precitado art. 304.II.3, solo será constitucionalmente admisible si es que se desarrollan conforme a la legislación básica a ser emitida por el nivel central del Estado, centrada esencialmente en los aspectos descritos en el art. 91.I.1 de la LMAD también citado, esto considerando que la actividad agrícola, en la que el tema de semillas es central, está íntimamente relacionado al consumo humano tanto a nivel nacional como internacional por sus posibilidades de exportación, ámbito en el que la producción, comercialización, certificación, fiscalización y registro de semillas se desarrolla en el marco de las relaciones comerciales internacionales.

Así, el art. 381.II de la CPE, que señala “El Estado protegerá todos los recursos genéticos y microorganismos que se encuentren en los ecosistemas del territorio, así como los conocimientos asociados con su uso y aprovechamiento. Para su protección se establecerá un sistema de registro que salvaguarde su existencia, así como la propiedad intelectual en favor del Estado o de los sujetos sociales locales que la reclamen. Para todos aquellos recursos no registrados, el Estado establecerá los procedimientos para su protección mediante la ley”.

Disposiciones generales que en el caso concreto deben aplicarse, considerando lo dispuesto en el art. 304.II.3 también de la CPE, en el que se establece como competencias compartidas de la AIOC el “Resguardo y registro de los derechos intelectuales colectivos, referidos a conocimientos de recursos genéticos, medicina tradicional y germoplasma, de acuerdo con la ley”.

En congruencia, el art. 298.II.4 de la CPE, asigna al nivel central y con carácter de exclusividad, la competencia relativa a “Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua”. A los cuales se añadiría el de “Hidrocarburos” inserto en el numeral 18 del parágrafo I del mismo artículo.

Ahora bien, el art. 304.I.3 de la CPE, reconoce a la AIOC, la exclusividad de la competencia relativa a la gestión y administración de los recursos naturales renovables específicamente, limitación que se amplía también a los recursos naturales declarados estratégicos por el art. art. 298.II.4 de la CPE, transcrito líneas arriba.

El art. 299.II.16 de la CPE, reconoce como una competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las ETA, la referida a: “Agricultura, ganadería, caza y pesca”; por consiguiente, el numeral analizado es compatible, siempre que las políticas de la AIOC se limiten al ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva, esto considerando que al tratarse de una competencia concurrente, el ejercicio de la facultad legislativa le corresponde al nivel central.

El art. 316.1 de la CPE, señala que la función del Estado en la economía y consiste en: “Conducir el proceso de planificación económica y social, con participación y consulta ciudadana. La ley establecerá un sistema de planificación integral estatal, que incorporará a todas las entidades territoriales”.

Como ha sido uniforme en la presente resolución, debe tenerse en cuenta que el Estado boliviano está cimentado en la pluralidad y el pluralismo (art. 1 de la CPE), previsión que constata la naturaleza diversa de nuestra sociedad; en consecuencia, promueve la pacífica coexistencia de diferentes visiones del mundo y el cosmos, todas protegidas y promovidas por la Constitución Política del Estado; en este sentido, el hecho de que la institucionalidad gubernativa IOC, establezca políticas de fomento al aprendizaje de los valores, principios, el respeto a la cultura, los saberes y prácticas ancestrales de la Marka Pampa Aullagas, es compatible con el texto constitucional en la medida que ello, no impida o limite el derecho de otras cosmovisiones o morales y respete el derecho de las personas a profesarlas con la más amplia libertad, siempre dentro de los marcos constitucionales.

Por lo expuesto, se declara la compatibilidad de los literales examinados, siempre que las políticas de fomento al aprendizaje de los valores, principios, el respeto a la cultura, los saberes y prácticas ancestrales de la Marka Pampa Aullagas, no impliquen menoscabo del derecho de las personas a la libertad de culto.

Siguiendo el criterio ya desarrollado para el control previo de constitucionalidad del art. 75.II.3, se declara la compatibilidad de los literales examinados, siempre que las acciones del gobierno indígena originario campesino para la protección, promoción, custodia y recuperación de la cosmovisión ancestral holística del Hombre - Pachamama en la Marka Pampa Aullagas, no impidan o limiten el ejercicio del derecho de las personas a sostener y cultivar otras cosmovisiones, creencias o moralidades y a profesarlas con la más amplia libertad, siempre dentro de los marcos constitucionales.

Así como el art. 303.I de la CPE, dispone que las competencias municipales pasan a ser ejercidas por la AIOC, el 305 establece que “Toda asignación o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio”.

En este marco, se entiende que para los efectos del ejercicio de las competencias municipales por parte de la ETA-IOC, los inmuebles del Concejo Municipal deberán ser transferidos por el titular del derecho, en este caso, el propio Gobierno Municipal a partir del cual se constituye la AIOC, y no así por el nivel central, consecuentemente, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo objeto de análisis.

Tratándose de la constitución de una AIOC por conversión de una municipalidad preexistente, es posible la existencia de contratos que se encuentren en vigencia durante el proceso de transición institucional, por lo cual, el proyecto de Estatuto Indígena Originario Campesino de la Marka Pampa Aullagas, prevé un margen de renegociación de los acuerdos contractuales inicialmente suscritos por el Gobierno Municipal en proceso de liquidación y cuyos efectos tienden a trascender el proceso de transición institucional.