SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1560/2014

Agregan que en cumplimiento de dichas notificaciones, desocuparon la mayor parte de los comerciantes voluntariamente los predios de la Alcaldía Municipal siendo trasladados a nuevos puestos y casetas provisionales ubicados en la avenida Domingo Paz y en la ex Facultad de Derecho; sin embargo, un grupo liderados por los ahora demandados se niegan a hacerlo continuando con el expendio de sus productos en el edificio del mercado central en ruinas, sin contar con las condiciones mínimas para su funcionamiento, situación que se demuestra a través de: a) Nota CITE/476/DMAT/2013, por la cual la Empresa Municipal de Aseo de Tarija (EMAT), informa que el servicio de recolección de Basura ha sido irregular a partir del 1 de octubre de 2012, al no contar con las garantías necesarias para el desenvolvimiento del trabajo de los funcionarios municipales; b) Nota CITE/207/INT.MCPAL/2013, certificación de la Intendencia Municipal, mediante la cual se informa que en la actualidad no existen en el mercado central las condiciones de higiene adecuadas, los canales de aguas servidas se encuentran ya muy deterioradas y rebalsan casi todo el tiempo, los baños públicos no cuentan con las medidas de higiene suficiente, carecen de agua, los techos, tinglados se encuentran rotos y deteriorados por el transcurso del tiempo; c) No se está realizando el control de calidad de los alimentos ya que los dirigentes no dejan entrar al personal a realizar dicho control, hay obstaculización en el trabajo y según se menciona en el informe del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Tarija (Cite: SAMP 0192/2013 de 10 de octubre), el control de alimentos es muy importante; d) Hay muchos insectos y roedores en toda la infraestructura del mercado los cuales dejan sus heces por los alimentos que son expedidos al público; y, e) No existe un control de calidad e inocuidad.

Afirman, que por lo señalado, la venta y expendio de alimentos en el viejo mercado central constituye riesgo y amenaza al medio ambiente saludable y equilibrado y existe un potencial riesgo a la salud pública al no contar éste con las mínimas condiciones de inocuidad y calidad garantizadas por el art. 75 de la Constitución Política del Estado (CPE); situación que se ha visto agravada actualmente con la fehaciente noticia que los dirigentes como comerciantes y sus familiares están promoviendo el ingreso arbitrario de otros vendedores y vivanderos a los puestos ya desocupados, lo que agrava el peligro sanitario y la propagación de enfermedades ante la ausencia de control por la autoridad municipal.

Los accionantes, a través de su abogada reiteraron y ratificaron la acción popular presentada. Asimismo, la ampliaron sosteniendo que: a) Los hechos relatados en la demanda también atentan la higiene entendida como una disciplina parte de la medicina que tiene por objeto la conservación de la salud. Las acciones de los demandados contravienen el Manual del Inspector Sanitario de Alimentos emitido por el Ministerio de Salud y Deportes, definen que debe entenderse por contaminación, inocuidad, limpieza y por ende, protege los derechos de los usuarios y consumidores del viejo mercado central en ruinas, conforme también se demuestra a través de nota cite 2007 de la Intendencia Municipal emitida en mérito a lo dispuesto en el art. 302.13 de la CPE., que le otorga competencia a los Gobiernos Municipales para controlar la calidad, sanidad, elaboración, transportes y venta de productos de alimentación para el consumo humano y animal; en cuyo certificado también se ha informado la existencia de heces de insectos y roedores y el impedimento de la entrada de personal para realizar el control por parte de los dirigentes demandados. Ocurriendo algo similar con los baños públicos, el sistema de alcantarillado y la limpieza general de dicho mercado, en cuyo mérito solicitan en la fase suspensiva de la acción popular, el cese de la venta de alimentos y se proceda  a la desocupación de los vendedores, supuesto en el cual no puede invocarse la protección del derecho al trabajo, por cuanto debe tenerse en cuenta lo entendido en la “SC 004/2001” que señala los derechos fundamentales pueden ser limitados por la prevalencia del interés general, la primacía del orden público y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, afirmando que están dispuestos a ayudar para que el desalojo y la transición de los que ahora se encuentran en los puestos de venta del mercado central de Tarija sea pacífica y no resulte perjudicial a nadie; b) La acción popular es expresión de una encuesta realizada al 90% de la ciudadanía tarijeña; y, c) El derecho colectivo de la sociedad tarijeña de tener una nueva infraestructura para su mercado en condiciones sanitarias e inocuas, es la expresión del vivir bien.

Los abogados representantes del Alcalde Municipal de Tarija, en la audiencia pública de acción popular (fs. 332 vta., 334 vta. y 335 a 336), reiteraron los argumentos vertidos por la parte accionante y solicitaron se conceda la acción popular en su triple finalidad, esto es, preventiva, suspensiva y restitutoria, expresando que: a) Fue citado en su condición de tercero interesado; y, b) En el marco del ejercicio competencial exclusivo previsto en el art. 302 de la CPE, que faculta a los Gobierno Autónomos Municipales para controlar la calidad y la sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal, lo que hizo, con el proyecto de construcción del mercado central, es precautelar la salubridad pública, los derechos de los consumidores y usuarios y el derecho al medio ambiente, de ahí que dicha obra es de interés público.

Los fundamentos jurídicos que sustentaron la decisión de conceder la acción de amparo a favor de los vendedores del mercado central de Tarija, fueron que: a) El citado mercado es un bien municipal patrimonial que presta un servicio público en esa ciudad -arts. 86.I de la Ley de Municipalidades (LM)- y 34 de Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), por lo mismo, no puede ser empleado en provecho particular alguno (art. 339.II de la CPE), por lo que el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, tenía competencia para demoler y ejecutar la nueva construcción del mercado central si es en beneficio y disfrute de la colectividad. Sin embargo, al estar ocupado dicho bien por personas en calidad de arrendatarios con la ocupación de vendedores, lo que correspondía al alcalde de Tarija, era seguir un procedimiento administrativo sumario de desalojo acorde al sistema de garantías y derechos que culmine con una resolución administrativa de desalojo que pueda ser impugnada en la vía recursiva, así como proceder a su reubicación, antes de proceder a las tareas de demolición, al ser esa la única forma constitucionalmente válida de ser reintegrados posesoriamente los bienes patrimoniales a la administración municipal. Lo que no ocurrió y por el contrario, éste Tribunal Constitucional Plurinacional, constatando los hechos, advirtió el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, tratando de acortar el camino procesal exigible de iniciar previo proceso de desalojo administrativo con medidas de hecho, solicitó el corte de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, con el argumento que sólo así se obligaría el desalojo del Mercado Central, pretendiendo suplir su decisión con la emisión de un simple acto administrativo de notificación o justificar sus actos aludiendo a negociaciones y reuniones anteriores con los arrendatarios; y, b) A los anteriores argumentos, se sumaron, otros, que constataron la inexistencia de legislación especial que regule un procedimiento específico para el ejercicio de acciones de recuperación o defensa de la posesión de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas y bienes de dominio municipal, por lo que, éste Tribunal exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional, a que en el ámbito de sus competencias dicte tal legislación especial, atendiendo el mandato constitucional previsto en el art. 339.II de la CPE, que señala que las formas de reivindicación de los bienes de patrimonio del Estado serán regulados por la ley.

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales.

Entonces, si la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores tiene un carácter eminentemente o prevalentemente preventivo debido a que tiene que anticipadamente prever que el colectivo de personas se convierta en enfermos y en su consecuencia prevenir las causas externas (relacionadas con las mismas personas, animales, plantas y cosas que causan enfermedades) transformen a la persona sana de un colectivo en una persona enferma, éste derecho colectivo llena su contenido a partir de reglas normativas constitucionales (arts. 302.I.13 y 37 de la CPE), normas de desarrollo legislativo y reglamentario, así como de políticas públicas con esa finalidad, también de carácter preventivo.

Esta constatación guarda perfecta compatibilidad con la afirmación de que se evidenció únicamente amenazas y no así una vulneración evidente a la salubridad pública y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa), por cuanto el expendio de alimentos por los vendedores de dicho Mercado, que se acusan, en ésta acción popular, de que no cuentan con las mínimas condiciones de inocuidad y calidad garantizados por el art. 75 de la CPE, no ha sido demostrado que se hubiera decantado en un rebrote de alguna enfermedad (epidemia-propagación de enfermedades) a causa de dicha actividad; empero, sí existe la amenaza de que así sea, si continua la actividad comercial de alimentos por los vendedores de dicho rubro que aún permanecen en el mercado en proceso de demolición, conforme se tiene demostrado.

A más, nótese que la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria está contemplada en los preceptos de la Constitución Política del Estado, obligando al Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas en el ejercicio de sus competencias diferenciadas a su respeto y protección establece:

Así el art. 16 de la CPE, señala que: “I. Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación; II. El Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población”. Del mismo modo, el art. 75 respecto de los derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y consumidores estipula que estos gozan: “1. Al suministro de alimentos, fármacos y productos en general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestación eficiente y oportuna del suministro; y 2. A la información fidedigna sobre las características y contenidos de los productos que consuman y servicios que utilicen”.

Por su parte, las normas constitucionales que distribuyen las competencias del  Estado del nivel central, los gobiernos departamentales autónomos y los gobiernos municipales autónomos en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, son las contenidas el art. 298.II que refieren: “Son competencias privativas del nivel central del Estado: (…) 21. Sanidad e inocuidad agropecuaria. (…) 35. Políticas generales de desarrollo productivo (…)”. Por su parte, el art. 300.I. estipula que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: “(…) 11. Estadísticas departamentales. (…) 14. Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria. (…) 21. Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción. (…)”.

De otro lado, el art. 302.I. de la CPE, refiere que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos. (…) 9. Estadísticas municipales. (…) 13. Controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal. (…) 21. Proyectos de infraestructura productiva. (…) 27. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos sólidos en el marco de la política del Estado (…) 37. Políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal (…)”.

Por su parte, en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria el art. 91. Parágrafo II. de la Ley Marco de Autonomías (LMAD) establece lo siguiente: “De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 21, Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva de establecer políticas, normas y estrategias nacionales para garantizar la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria que involucren la participación de los gobiernos departamentales, municipales, pueblos indígena originario campesinos y el sector productivo”. Por su parte, el art. 91.IV. del mismo cuerpo legal, señala que: “De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 14, Parágrafo I del Artículo 300 de la Constitución Política del Estado, los gobiernos departamentales tienen la competencia exclusiva de implementar y ejecutar planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria en el marco de las políticas, estrategias y normas definidas por autoridad nacional competente”.

En esa misma línea de razonamiento, la afirmación de que se evidenció amenazas de lesión a la salubridad pública y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa), debido a que la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, también atenta la higiene.