DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0193/2015
Fecha: 21-Oct-2015
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0193/2015
Sucre, 21 de octubre de 2015
SALA PLENA
Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Consulta sobre la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado
Expediente: 12462-2015-25-CCP
Departamento: La Paz
En la Consulta sobre la Constitucionalidad del Procedimiento de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado interpuesta por Leónidas Milton Barón Hidalgo y Betty Beatriz Yañiquez Lozano, Senador y Diputada, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Por memorial presentado el 25 de septiembre de 2015, cursante a fs. 30 y vta.; Leónidas Milton Barón Hidalgo y Betty Beatriz Yañiquez Lozano, Senador y Diputada, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, señalaron lo siguiente:
El 17 de septiembre de 2015, Plácida Espinoza Mamani, en su calidad de Senadora y Eddy Henry Cabrera Carlo, en su condición de Diputado, ambos de la Asamblea Legislativa Plurinacional, presentaron ante la Presidencia del Órgano Legislativo, como iniciativa legislativa, el proyecto de Ley de Reforma Parcial sobre el art. 168 de la Constitución Política del Estado (CPE), en sujeción al art. 411.II de la misma norma fundamental del Estado.
Posteriormente, el 22 de igual mes y año, mediante informe En virtud a ello, adjuntando la exposición de motivos y el Informe aprobado por la Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral; y amparados en el art. 149 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), elevan en Consulta “el Proyecto de Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado”.
Finalmente, los consultantes, en el memorial de subsanación de 2 de octubre de 2015 cursante a fs. 99, aclararon que la consulta se encuentra vinculada a la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, aprobada por dos tercios de votos, en sesión de la Asamblea Legislativa Plurinacional de 26 de septiembre del mismo año; solicitando por ende se continúe con el procedimiento señalado en los arts. 149 y ss. del CPCo, cursando la Ley anotada, de “fs. 56 a 57”.
I.2. Petición
Solicitan se efectúe el control de constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado, en relación a la “Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado”, aprobada por dos tercios de votos en la duodécima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de 26 de septiembre de 2015.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Subsanadas las observaciones efectuadas por la Comisión de Admisión de este Tribunal, a través del Auto Constitucional (AC) 0358/2015-CA de 1 de octubre (fs. 89 a 94); la instancia aludida, emitió el AC 0365/2015-CA de 5 de octubre (fs. 101 a 105), por el que, admitió la consulta sobre la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado; ordenando posteriormente, por decreto de 6 del mes y año precitados (fs. 107), el adelanto del sorteo de la causa, al tratarse de un asunto de relevancia nacional, de conformidad a lo establecido por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional por Acuerdo Jurisdiccional 0005/2015 de 28 de abril, que faculta a la Presidencia de la Comisión de Admisión, a proceder en dicho sentido.
II. CONCLUSIONES
II.1. Mediante nota de 17 de septiembre de 2015, dirigida al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; Plácida Espinoza Mamani, Senadora miembro del Comité de Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos de la Cámara de Senadores; y, Eddy Henrry Cabrera Carlo, Diputado Presidente de la Comisión de Economía Plural, Producción e Industria de la Cámara de Diputados; en su calidad de integrantes de la “Bancada” del Movimiento al Socialismo Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP), presentaron el proyecto de “Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado”, de conformidad al art. 411.II de la CPE; proyecto que refirieron fue elaborado por las organizaciones sociales que componen la Coordinadora Nacional por el Cambio (CONALCAM). Solicitando su tratamiento como iniciativa legislativa (fs. 11).
II.2. La exposición de motivos del proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, referente a la reforma parcial del art. 168 de la Ley Fundamental; contiene las siguientes justificaciones jurídicas y políticas: a) Justificaciones jurídicas: 1) El proyecto de ley de reforma, relativo al art. 168 constitucional; no contraviene el art. 411.“1” de la misma norma suprema, toda vez que, su marco regulatorio, se halla establecido en relación exclusiva al periodo de mandato y la posibilidad de reelección de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente, por dos veces de manera continua, obedeciendo aquello a una reforma parcial, que cumple los procedimientos específicos al efecto, no afectando las bases fundamentales de la Norma Suprema, ni el modelo de Estado, menos los principios, valores y fines, ni el sistema de gobierno, instituido en función al art. 11 de la CPE, que prevé una democracia directa y participativa, representativa y comunitaria; 2) La reforma constitucional tampoco afecta los derechos, deberes y garantías instituidos por la Norma Suprema, manteniéndose perennes sus características de inviolabilidad, universalidad, interdependencia e indivisibilidad; y, 3) No se afectan la primacía o mecanismos de reforma a la Constitución, al mantenerse íntegros los criterios de primacía y del bloque de constitucionalidad; posibilitando la reforma parcial, que la Ley Fundamental, se adapte a los cambios que inevitablemente se producen en todas las sociedades, basados fundamentalmente en la voluntad del pueblo; y, b) Justificaciones políticas: i) Bolivia, a través de su primer Presidente Indígena, ha planteado la denominada Agenda Patriótica 2025, como una estrategia para llegar al bicentenario de la creación de la República, superando la extrema pobreza; y con un grado de desarrollo que coloque al país en una posición privilegiada en América Latina; situación posible considerando “lo avanzado hasta ahora”; ii) Bolivia, “en definitiva tiene el derecho de labrarse un mejor futuro de la mano de un gobernante que ha transformado definitivamente la forma de hacer política en nuestro país, ha construido una realidad diferente en beneficio de la sociedad boliviana”; y, iii) Conforme a lo antes anotado, la iniciativa del pueblo boliviano representado por sus organizaciones sociales, debe ser acogida y considerada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, considerando que “en definitiva la legitimidad de la reforma parcial pasa por un acto de democracia directa cual es un referéndum constitucional”; por lo que, debe permitirse que sea el mismo pueblo, quien finalmente defina democráticamente si desea o no la reforma planteada (fs. 12 a 20).
II.3. Mediante nota 0897/2015-2016 de 17 de septiembre, el Secretario General de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Héctor Ramírez Santiesteban; envió el proyecto de ley, al Presidente de la Cámara de Senadores (fs. 21); remitiendo éste a su vez, el mismo, por nota 339/2015-2016 de 18 del mismo mes, al Presidente de la Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral, “para su tratamiento” (fs. 22).
II.4. Conforme al informe INFO.COM-MIX.C/DD.HH./L-SE/PL-ALP/2015-16, la Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral de la Cámara de Senadores, aprobó y recomendó aprobar el proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, modificando el texto con las precisiones allí indicadas (fs. 23 a 28).
II.5. De acuerdo a la certificación de 28 de septiembre de 2015, emitida por el Presidente en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el proyecto de Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado, fue debatido y sancionado en grande y en detalle, en observancia del art. 411.II de la CPE; el 26 de ese mes y año, durante la duodécima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en la que se realizó la votación nominal respectiva, conforme a los arts. 104 a 110 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, aplicable en virtud al art. 158.II de la Ley Fundamental; obteniendo la votación en grande, de dos tercios, estando presentes ciento cincuenta y siete asambleístas, de los que ciento trece votaron por el sí y cuarenta y cuatro por el no (fs. 58; adjuntando respaldo de fs. 59 a 83).
II.6. Mediante memorial presentado el 29 de septiembre de 2015, el Senador José Alberto Gonzales Samaniego, en su calidad de Presidente en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional en aplicación del art. 152.I del CPCo, notificó al Tribunal Constitucional Plurinacional con la Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado, señalando que fue aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en la sesión de 26 de septiembre de 2015 (fs. 84 a 85).
II.7. La Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado, de fs. 56 y vta., establece en su contenido, lo siguiente:
“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL
DECRETA:
LEY DE REFORMA PARCIAL A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
ARTÍCULO 1. (Objeto).- La presente ley tiene por objeto reformar parcialmente la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009.
ARTÍCULO 2. (Reforma).- Se reforma parcialmente el artículo 168 de la Constitución Política del Estado, quedando redactado de la siguiente manera:
‘Artículo 168. El periodo de mandato de la Presidente o del Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado es de cinco años, pudiendo ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua’.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA
DISPOSICIÓN TRANSITORIA ÚNICA.- Para efectos de la presente Ley, el primer periodo constitucional en aplicación de la Nueva Constitución Política del Estado fue el comprendido entre el 2010 y 2015; la primera reelección constitucional es la que corresponde al periodo 2015 – 2020 y la segunda reelección constitucional sería la correspondiente al periodo 2020 – 2025.
DISPOSICIÓN FINAL
DISPOSICIÓN FINAL ÚNICA.- La presente Ley será promulgada solemnemente una vez conocidos los resultados del referéndum constitucional aprobatorio, en caso de ser favorable, de conformidad a lo establecido en el artículo 411 del texto constitucional. En caso de ser rechazada la reforma parcial, la presente Ley quedará sin efecto.
Es dada en la Sala de Sesiones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a los veintiséis días del mes de septiembre de dos mil quince años” (fs. 56 a 57).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Leónidas Milton Barón Hidalgo y Betty Beatriz Yañiquez Lozano, Senador y Diputada, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, efectúan consulta sobre la constitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política del Estado -que modifica en parte el art. 168 de la CPE-; aprobada en la duodécima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de 26 de septiembre de 2015. En consecuencia, corresponde someter a control de constitucionalidad el Procedimiento y la Ley anotada, a objeto de determinar su constitucionalidad o no, aplicando el procedimiento previsto por el art. 149 y ss. del CPCo.
III.1.El Poder Constituyente y su mandato en cuanto a la Reforma de la Constitución Política del Estado
La Constitución Política del Estado vigente del 7 de febrero de 2009, nacida de la Asamblea Constituyente, como expresión viva de la voluntad soberana del pueblo boliviano, en la Quinta Parte referida a la “Jerarquía normativa y reforma de la Constitución”, Título Único: “Primacía y Reforma de la Constitución”, art. 411, establece las siguientes modalidades de reforma constitucional: a) reforma total de la Constitución o aquella que afecta a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución; y, b) reforma parcial de la Constitución. Fijando para cada caso, brevemente el procedimiento respectivo, y necesariamente se debe ir a un referendo.
Así en cuanto a la reforma parcial, el art. 411.II de la CPE establece la posibilidad mediante “…iniciativa popular, con la firma de al menos veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional”; empero en la parte in fine es taxativa como imperativa dicha normativa constitucional cuando dispone que: “(…) Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”
Lo cual significa que el propio constituyente boliviano, -como se tiene descrito- ha previsto la figura de la reforma total y reforma parcial de la Constitución Política del Estado; razón por la cual, es posible afirmar que nuestra Constitución ingresa –según la doctrina- dentro de las denominadas Constituciones flexibles, pero con sus particularidades y exigencias propias y/o específicas, que para ciertos autores también la clasificarían como intermedia entre la rígida y la flexible dado que si bien puede darse mediante una Ley de reforma parcial, aprobada por dos tercios de votos, empero, para su validez, necesariamente debe ser aprobada mediante referendo; con lo cual, no sólo adquiría legalidad sino legitimidad, como es el caso boliviano.
Al respecto la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales, en la publicación digital efectuada por uno de sus miembros, Alan E. Vargas Lima, bajo el título de: “El legado de Pablo Dermizaky y su aporte al constitucionalismo boliviano: Homenaje póstumo”, -quien fuera Magistrado y primer Presidente del Tribunal Constitucional de Bolivia-; en sus Notas hizo referencia en lo pertinente a que: “(…) la adecuada configuración de las normas de procedimiento que regulan la reforma de la Constitución, el profesor Pablo Dermizaky consideraba que la clasificación que hacían algunos tratadistas de las Constituciones, en rígidas y flexibles, carecía de fundamento y habría perdido todo valor; y es que, según él, "una Constitución no debe ser ni tan rígida como un corsé, ni tan flexible como una túnica. En el primer caso se inmoviliza el cuerpo social, anquilosándolo, y en el segundo se lo deja muy suelto, sin ningún control, fuera del equilibrio (…). Una Constitución debe combinar en dosis adecuadas los caracteres de permanencia (que no es lo mismo que rigidez) y de cambio, que es un fenómeno constante en toda sociedad". Entonces -según el criterio de este destacado constitucionalista boliviano-, el procedimiento de la reforma constitucional no debe ser lo mismo que para las leyes ordinarias, ni uno que haga imposible, o muy difícil, la reforma. Cfr. Dermizaky Peredo, Pablo. Constitución, Democracia y Derechos Humanos, pp. 52-53”.
Si bien lo ideal es que la Constitución Política del Estado como norma suprema de la estructura jurídica se mantenga inalterable en el tiempo, resulta también ser una realidad la previsión constitucional de su reforma siempre y cuando -como se dijo precedentemente- se refrende y/o ratifique en las urnas mediante el referendo que es una de las máximas expresiones del soberano.
En definitiva es el pueblo quien dará el veredicto final que efectivice o paralice el proceso de reforma; al respecto la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2013 de 12 de marzo, señaló que: “…la soberanía reside en el pueblo, en ese sentido, la Constitución Política del Estado, emplea el denominativo de pueblo, por una parte para describir e identificar a la totalidad de bolivianas y bolivianos del país, comprendiendo así pueblo, su acepción amplia, la composición plural de toda la sociedad boliviana…”.
Así como la sociedad es plural, en lo político resulta lo propio, dado que en nuestro país coexisten varios sistemas democráticos, como por ejemplo la democracia comunitaria de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, y que si bien tienen un sistema de gobierno propio reconocido por la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad; se debe tener en cuenta que al ser Bolivia un Estado Unitario, están sujetos a un gobierno central, pero que sin embargo el mismo no puede desconocer, sino al contrario, fortalecer la lucha de los actores indígena originario campesinos, sociales y políticos del país, para así alcanzar la igualdad política que va de la mano de la política social que no es otra cosa que la búsqueda de bienestar, desarrollo con identidad cultural, seguridad y protección social, respetando la dignidad de las personas, naciones y pueblos indígena originario campesinos, por tanto toda decisión que el Estado asuma y sus instituciones, como el Tribunal Constitucional Plurinacional, deber ser bajo la égida que la sociedad boliviana en su composición plural que está conformada por todo el conglomerado social, del campo y de la ciudad, conforme se tiene explicado precedentemente.
III.2. Rol del Tribunal Constitucional Plurinacional en el Procedimiento de Reforma Constitucional
Bajo la premisa de que el art. 196.I de la CPE, establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”, y que el art. 202. 10 de la norma fundamental, referido a las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional -entre otras- establece la de conocer y resolver: “La Constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución”, no cabe duda que el rol del Tribunal Constitucional Plurinacional es preponderante y sine quanon en el procedimiento de reforma parcial de la Constitución.
Precisamente en desarrollo de dicha previsión constitucional, el Código Procesal Constitucional ha dedicado el Título Quinto a la: “Constitucionalidad del Procedimiento de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado”, señalando en su art. 149 como objeto de esta Consulta: “…declarar la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado”. Consulta a la que se han sometido las autoridades políticas peticionantes cuando han invocado dicha norma en su memorial de consulta.
Ahora, en cuanto al “Procedimiento ante el Tribunal Constitucional Plurinacional”, el art. 152 del CPCo, textualmente señala:
“I. La propuesta de reforma parcial de la Constitución Política del Estado, que tendrá como origen la iniciativa popular o una Ley de reforma de la Asamblea Legislativa Plurinacional, será revisada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, una vez que se haya notificado por el Órgano Electoral la obtención de la firma de por lo menos el veinte por ciento del electorado, o se haya notificado por la Asamblea Legislativa Plurinacional la obtención de un mínimo de dos tercios de votos del total de sus miembros presentes.
II. El Tribunal Constitucional Plurinacional decidirá si el contenido de la iniciativa popular o de la Ley de reforma está conforme con la materia que la Constitución Política del Estado asigna a la reforma parcial.
III. En caso que la iniciativa popular o la Ley de reforma contenga propuestas de modificación constitucional que correspondan a la reforma total de la Constitución Política del Estado, el Tribunal Constitucional Plurinacional declarará improcedente, total o parcialmente, la iniciativa o la Ley de reforma, que no podrá ser objeto de referendo en aquello que el Tribunal Constitucional Plurinacional haya declarado inconstitucional.
El cumplimiento del procedimiento señalado, será objeto de control a momento de realizar el análisis y juicio de constitucionalidad del caso concreto”.
En consecuencia, corresponde determinar a este Tribunal si en dicho procedimiento:
a) La Ley de reforma parcial emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, fue aprobada con un mínimo de dos tercios de votos del total de sus miembros presentes.
b) Si el contenido de la Ley de reforma parcial está conforme con la materia que la Constitución Política del Estado asigna a la reforma parcial.
c) Si la Ley de reforma parcial no contiene modificaciones que deberían ser objeto del procedimiento de reforma total.
III.3. Juicio de constitucionalidad de la Consulta respecto al Procedimiento y la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado objeto de la Consulta
III.3.1. En cuanto a la aprobación de la Ley de Reforma Parcial:
Teniendo en cuenta que el caso de autos se trata de la Consulta de Constitucionalidad respecto al procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado, es preciso remitirnos a lo previsto en la norma constitucional, que en su art. 411.II señala que: “La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”
En ese sentido, cabe señalar que, conforme se tiene descrito en el Punto II.5 de las Conclusiones de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, el proyecto inicial presentado por Plácida Espinoza Mamani, Senadora del Comité de Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos de la Cámara de Senadores; y, Eddy Henrry Cabrera Carlo, Diputado Presidente de la Comisión de Economía Plural, Producción e Industria de la Cámara de Diputados, en su calidad de integrantes de la “Bancada” del MAS - IPSP, con la debida exposición de motivos, que concentró justificaciones jurídicas y políticas para la modificación del art. 168 de la CPE, propuesta que conforme a la certificación de 28 de septiembre de 2015, emitida por el Presidente en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional, José Alberto Gonzales Samaniego, ahora Ley de Reforma Parcial del art. 168 de la Constitución Política del Estado, fue debatido y sancionado en grande y en detalle, y aprobado por dos tercios de votos del total de los miembros presentes en la duodécima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional de 26 de septiembre de 2015, habiendo asistido a la misma ciento cincuenta y siete asambleístas, de los que ciento trece votaron por el sí y cuarenta y cuatro por el no; aspectos que fueron notificados a este Tribunal Constitucional Plurinacional mediante memorial de 28 del mismo mes y año, suscrito por el Presidente en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme consta a fs. 84 y vta. Por lo que se ha cumplido -en lo pertinente- con lo establecido por el art. 411.II de la CPE, concordante con el art. 152.I del CPCo, es decir, que el Procedimiento aplicado para la reforma parcial, efectuado mediante Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, ha cumplido el procedimiento constitucional al efecto.
Sobre este punto cabe dejar claramente establecido, que el Tribunal Constitucional Plurinacional se aboca a revisar la exigencia que establece el Código Procesal Constitucional respecto a la modalidad de la consulta, que es la establecida en los arts. 149 y 152 de dicha norma procesal especial, en coherencia o armonía con la Constitución Política del Estado, siendo lo determinante la aprobación por dos tercios de votos, que precisamente fue notificada a este Tribunal Constitucional Plurinacional; por lo que resulta irrelevante ingresar a otro tipo de análisis o cuestionamientos respecto al tratamiento interno del proyecto como antecedente de la ley de reforma parcial, por cuanto como se dijo, el procedimiento legislativo en el caso de la reforma parcial no es igual al de una Ley ordinaria, habiendo este Tribunal, cumplido su deber de verificar la aprobación por dos tercios de votos por parte de los asambleístas que ejercen la democracia representativa del soberano.
III.3.2. En cuanto a la verificación si el contenido de la Ley de reforma parcial está conforme con la materia que la Constitución Política del Estado asigna a la reforma parcial
De la lectura del contenido de la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, motivo de la presente consulta, se tiene que su objeto (art. 1) es: “reformar parcialmente la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009”; y la reforma parcial en concreto (art. 2) señala que:
“Se reforma parcialmente el artículo 168 de la Constitución Política del Estado, quedando redactado de la siguiente manera:
‘Artículo 168. El periodo de mandato de la Presidente o del Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado es de cinco años, pudiendo ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua’”.
Por tanto, a objeto de determinar si el contenido de la Ley de reforma parcial de la Constitución Política del Estado, es conforme o coherente no sólo con el procedimiento constitucional establecido en el art. 411.II de la CPE, sino también con el propio contenido o fondo constitucional, es preciso referirse al ejercicio del derecho político a ser elegido, al sufragio, a los principios de soberanía y de democracia; para lo cual en principio nos remitimos a lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0591/2012 de 20 de julio, mediante la cual este Tribunal, interpretando el art. 7 de la CPE, partiendo de la separación de funciones, en lo pertinente señaló que: “…la división primaria es la concebida por las normas del art. 7 de la CPE, que declara la reserva de la soberanía por parte del pueblo para ejercerla de modo directo, por medio de las vías constitutivas de su voluntad primigenia, esto es la función constituyente (art. 411 de la CPE), y otras como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato y la consulta previa; de las que derivan el texto constitucional y otros instrumentos jurídicos primarios, que también se constituyen en mecanismos restrictivos de los órganos constituidos”.
A objeto de comprender la Democracia como pilar del Estado de Derecho, resulta preciso remitirnos a lo establecido en el Dictamen 001-14-DRC-CC de 31 de octubre de 2014 pronunciado por la Corte Constitucional del Ecuador, que citando el concepto desarrollado por Norberto Bobbio de que: “…la Democracia es un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas, en el que es prevista y facilitada la más amplia participación posible de los interesados”, concluyó que: “… el elemento fundamental del Estado democrático es la participación de los ciudadanos en la adopción de las decisiones, mecanismos de participación que se articulan en torno a generar justamente “la más amplia participación posible (….) El elemento esencial del actual modelo democrático, participación ciudadana, impone varios presupuestos: a) derechos constitucionales de participación; b) mecanismos de participación ciudadana directos e indirectos, es decir reglas procedimentales que establecen quién y cómo se adoptan las decisiones; y c) un régimen jurídico político que se presenta en normas constitucionales y legales que desarrollen el equilibrio de las fuerzas políticas”.
En el mismo sentido la jurisprudencia nacional desarrollada por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1034/2013 de 27 de junio, refiriéndose en lo específico a las formas de participación democrática conforme al orden constitucional interno establecido en el art. 11 de la CPE, concluyó que: “…la participación ciudadana en Bolivia ahora reconoce tres tipos de democracia: a) La democracia directa y participativa; b) La democracia representativa; y, c) La democracia comunitaria, cada una con mecanismos concretos de participación ciudadana”.
A su vez la SC 0605/2011-R de 3 de mayo, citando a la SC 0066/2005 de 22 de septiembre, señaló que el derecho al sufragio: “…es un derecho político atribuido a los ciudadanos miembros de la comunidad política, para adoptar, mediante él, decisiones también de naturaleza política que atañen al gobierno del Estado. En ese ámbito conceptual, la doctrina del Derecho Electoral reconoce al derecho de sufragio diversas funciones, entre ellas la de producir gobiernos, esto es, que el pueblo delega el ejercicio de su soberanía en sus mandatarios y representantes a quienes los elige mediante el ejercicio del sufragio; la otra función esencial, es la de articular la participación del pueblo en el ejercicio del poder político, unas veces en forma directa, votando en los referendos o plebiscitos, y otras, indirectamente eligiendo a sus representantes.
En definitiva, el sufragio, en sus diferentes funciones y objetivos, se constituye en la base esencial del régimen democrático contemporáneo, porque es través de él que el titular de la soberanía, el cuerpo electoral, expresa su voluntad política en los procesos de conformación de los órganos del poder público y en la adopción de las decisiones políticas trascendentales” .
Jurisprudencia constitucional que sirve de referencia para comprender el contenido de la reforma constitucional parcial mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que propone cambiar el término “una sola vez” del art. 168 de la CPE, por el término “dos veces”, manteniendo inalterable el resto del precepto constitucional existente, es decir, mantiene la “posibilidad” de la reelección y se resalta “posibilidad”, porque es una oportunidad, cuyo resultado dependerá de la decisión del Soberano quien en base al ejercicio de su derecho político y democrático elegirá a sus autoridades mediante el voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, conforme establece el art. 26.II de la CPE, es decir que, el pueblo tendrá la decisión final en sus manos.
En otras palabras, el fondo de la reforma parcial, es que dicha posibilidad de reelección actualmente establecida constitucionalmente, en lugar de ser una vez, será dos veces, de tal manera que nuevamente pueda tanto el Presidente o Presidenta, y el Vicepresidente o Vicepresidenta, volver a ser reelegido; beneficio que alcanza también a quienes por primera vez o primer periodo logren dichos cargos de Presidente o Presidenta, y Vicepresidente o Vicepresidenta, en el nuevo Estado, dependiendo de su gestión plasmada en la confianza del pueblo, puedan optar por dos reelecciones consecutivas sujetas al voto popular, por cuanto la norma en el sentido que está redactada, está de manera genérica y sin discriminación alguna para todos quienes deseen postular a dichos cargos, dado que la reforma parcial no va a ninguna persona en particular, sino a los cargos propiamente de Presidente o Presidenta y Vicepresidente o Vicepresidenta; por tanto se abre esta posibilidad constitucional para todos y todas las y los ciudadanos en general que deseen ejercer su derecho a ser elegido en los mencionados cargos.
Es decir, que partiendo de la progresividad de los derechos como elegible de todo ciudadano, queda ratificada la constitucionalidad; al respecto cabe tener presente que este Tribunal en la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señaló que: “El derecho al sufragio pasivo, es un derecho individual, cuyo elemento esencial es la “condición de elegibilidad” que asegura el respeto a la voluntad electora para su representación indirecta. Por lo expresado, de acuerdo a la teoría del contenido esencial de los derechos fundamentales, en virtud de la cual, los alcances de los elementos que configuran el núcleo de estos derechos no pueden ser alterado, limitado, ni restringido, se colige que establecer el presupuesto de “elegibilidad”, para no atentar contra los valores de justicia e igualdad, y por tanto no afectar al principio de razonabilidad, cualquier interpretación de requisitos o condiciones impuestas para este efecto, debe ser extensiva, favorable y de acuerdo a los arts. 13.IV y 256 de la CPE, concordantes con el art. 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, disposiciones del bloque de constitucionalidad que plasman el principio de favorabilidad para la interpretación de derechos fundamentales y que además aseguran la constitucionalización e irradiación de la Constitución axiomática y dogmático-garantista”.
En consecuencia, la reforma parcial propuesta mediante Ley, no afecta a la democracia ni atenta a los principios constitucionales, dado que la propuesta es clara y categórica “por dos veces” consecutivas, es decir, con un límite constitucional; distinto fuera que se hubiera propuesto la posibilidad de reelección de manera indefinida e ilimitada; por otro lado, la reforma parcial no es limitativa o restrictiva de derechos, sino más bien, ampliatoria al ejercicio del derecho político a ser elegido y/o reelegido por dos veces -en caso de ser ratificada o aprobada en referendo-; y beneficia a todos los candidatos a Presidente o Presidenta, y Vicepresidente o Vicepresidenta, fortaleciendo así los principios democráticos basados en el voto popular, sin que ello cause perjuicio a otros ciudadanos que deseen habilitarse y/o postularse, -se reitera debido a que la figura jurídica dé la posibilidad de segunda reelección en ningún momento resta la probabilidad de que todos aquellos que se sometan a la convocatoria respectiva y sean habilitados se conviertan también en elegibles y reelegibles, con los mismos derechos y oportunidades que los demás.
De lo expuesto precedentemente, no cabe duda de su constitucionalidad, por encontrar sustento con la parte dogmática de la Constitución Política del Estado cuyo art. 1 entre otras características establece que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho (…) libre, independiente, soberano, y democrático (…)”, y el art. 7 de la CPE establece que: “La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce en forma directa y delegada. De ella emana, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”, y el art. 11.I que establece que Bolivia: “…. adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”, y específicamente su parágrafo II añade que: “La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley; 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa (…), 2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto conforme a ley (…)”, y 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (…); o lo que es lo mismo, la modificación constitucional no contraviene, sino al contrario, es acorde a los principios de soberanía y democracia que -entre otras- son la base fundamental del Estado; como también es afín al derecho político previsto por el art. 26.I de la CPE que señala que: “Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres”.
Por otro lado, tampoco se altera la previsión jurídica de “cinco años” como periodo límite al mandato obtenido en las urnas, lo cual garantiza que el soberano, luego de transcurrido ese plazo prudencial de gestión, tenga el sagrado derecho democrático de elegir nuevamente a sus gobernantes, según la nómina de candidatos habilitados al efecto, ello en ejercicio de sus derechos políticos como el derecho al sufragio; por lo que se ratifica la constitucionalidad del término “dos veces” del art. 168 propuesto en la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado.
Si bien el memorial presentado por los asambleístas Leónidas Milton Barón Hidalgo y Betty Beatriz Yañiquez Lozano, que activó la “Consulta sobre la Constitucionalidad del Procedimiento de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado” pide que éste Tribunal se remita a la exposición de motivos y a sus justificaciones “jurídicas y políticas” (sic), y por otra parte, han existido posiciones contrarias de otros asambleístas, que contraponen la continuidad –ya sea de las actuales autoridades o de las políticas estatales-, frente a la renovación de autoridades por la alternancia; son aspectos que no corresponden dilucidar al Tribunal Constitucional Plurinacional, que por mandato constitucional y legal se limita a verificar únicamente la Constitucionalidad o no del procedimiento y de la Ley de Reforma Constitucional, más allá de las ventajas o desventajas u otras argumentaciones similares que no sean de pertinencia estrictamente constitucional.
Para concluir este punto de análisis resulta preciso recordar que en definitiva es el pueblo quien va a decidir con su voto de confianza, la continuidad o la renovación de autoridades; ahora, quien resulte electo en ejercicio de un derecho debe saber que: “… ello conlleva una obligación de servicio a la colectividad, es decir, un “mandato” que debe ser ejercido en observancia de los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados (art. 232 de la CPE)” SCP 1238/2013 de 1 de agosto.
III.3.3. En cuanto a la verificación si el contenido de la reforma parcial no involucra aspectos que deberían ser objeto de un procedimiento de reforma total
Para determinar si la reforma parcial del art. 168 de la CPE, involucra aspectos que debieron ser objeto de reforma total y no parcial, corresponde determinar si dicha modificación afecta o no a las bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, constitucionales o al principio de supremacía constitucional.
Para ello, debemos partir de la premisa de que la Constitución Política del Estado, contiene dos partes, una dogmática y otra orgánica, también conocidas como mínimos constitucionales, dado que sólo a partir de la existencia de normas de estas características quedará constituido el Estado. En lo que atañe al ámbito dogmático, ésta se encuentra configurado básicamente por normas inherentes al establecimiento del modelo de Estado, sistema de gobierno, valores y principios de rango constitucional, derechos fundamentales, deberes y garantías constitucionales; mientras que la parte orgánica establece la estructura de los órganos de poder, las competencias y las relaciones entre estas; empero, también debe tenerse en cuenta que una norma constitucional podría ingresar al ámbito dogmático sin siquiera estar comprendida en el capítulo inherente al modelo de Estado, sistema de gobierno, valores, principios derechos y garantías constitucionales, puesto que también hay normas dogmáticas diluidas en la parte orgánica, siendo un parámetro para su consideración el contenido y alcances del texto constitucional.
De manera más puntual, cabe hacer notar que la Primera Parte de la Constitución Política del Estado, está referida a las “Bases Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías”, cuyo Título I aborda el modelo de Estado, principios, valores y fines del Estado, y sistema de gobierno; el Título II, se aboca a los derechos fundamentales, civiles y políticos, de las naciones y pueblos indígena originario campesino, derechos civiles y económicos, entre ellos derecho al medio ambiente, a la salud y seguridad social, al trabajo y empleo, a la propiedad, de la niñez, adolescencia y juventud, de las familias, de las personas adultas mayores, de las personas con discapacidad, de las personas privadas de libertad, de las usuarias y usuarios y de las consumidoras y consumidores; derecho a la educación, interculturalidad y derechos culturales, que conlleva el respeto a la educación en general, superior, culturas, ciencia tecnología e investigación, deporte y recreación y comunicación social; Título III referido a los deberes; el título IV establece las Garantías jurisdiccionales y acciones de defensa como ser: acción de libertad, de amparo constitucional, protección de privacidad, de inconstitucionalidad, de cumplimiento y acción popular, regulando a su vez el Estado de excepción; y finalmente el Título V respecto a la nacionalidad y ciudadanía; y que abarcan del art. 1 al 144 de la norma constitucional.
Normas fundamentales en el Estado de Derecho, que pueden ser modificadas únicamente por la Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, conforme se tiene previsto en el art. 411.I de la CPE, no así por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Con dicha aclaración, cabe señalar que el art. 168 de la CPE, cuya reforma parcial ha sido sometida a control constitucional, no se encuentra dentro de la parte dogmática ni la afecta, no sólo por su ubicación técnica o estructura normativa que la ubica en la Segunda Parte, Título II referido al órgano ejecutivo, Capítulo Primero, respecto a la Composición y Atribuciones del órgano ejecutivo; refiriéndose en la Sección Segunda a la Presidencia y Vice-Presidencia del Estado, y en concreto trata sobre el periodo de mandato de cinco años y la reelección por una sola vez, respecto a lo cual ahora se propone sea dos veces, de manera continua; sino, sobre todo, porque el contenido de la reforma parcial, no afecta a los principios democráticos, al contrario amplia el ejercicio de derechos políticos -conforme se desarrolló precedentemente-, como tampoco incide ni directa ni indirectamente en el modelo de Estado, dado que al sentir del art. 1 de la Ley Fundamental del Estado, Bolivia continua siendo un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, con todas sus particularidades y características, fundada sobre la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, lo que permite suponer que la descolonización, la interculturalidad y el pluralismo en sus distintas facetas, se erigen como nuevos ejes fundacionales del Estado, que en esencia buscan consolidar un Estado inclusivo, justo y armonioso; asimismo, no busca limitar y menos distorsionar la integridad y la vigencia de los valores, principios y fines asumidos por el Estado boliviano, pues el carácter axiológico, principista y finalista de la Norma Suprema del Estado, pervive de manera eminentemente progresista; de la misma forma, en lo que concierne al sistema de gobierno, este continua siendo democrático participativo, representativo y comunitario, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres; y, en lo que concierne a los derechos fundamentales, en nada repercute en los mismos, ya que el reconocimiento, la integridad, la eficacia y el ejercicio de estos se encuentran plenamente garantizados, lo que permite resaltar que la posibilidad de reelección del Presidente o Presidenta y del Vicepresidente o Vicepresidenta del Estado por dos veces de manera continua, no restringe ni suprime derecho fundamental alguno, ya que sus titulares, -es decir todo aquel que se postule- se encuentran en igualdad de condiciones para ejercitarlos; de la misma manera, las garantías jurisdiccionales previstas en la Ley Fundamental del Estado, continúan incólumes; finalmente, el art. 168 de la CPE, con la reforma pretendida, no repercute de modo alguno en los deberes de los bolivianos tampoco en la nacionalidad y la ciudadanía.
Entonces, el art. 168 de la CPE, con la modificación consignada en la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, por su naturaleza denota ser una norma de carácter puramente orgánica, pues en esencia busca otorgar una segunda posibilidad de postulación y en su caso, si así lo decide el soberano, un segundo mandato de la presidencia y vicepresidencia del Estado, mediante la reelección por dos veces de manera continua.
Por tanto no cabe duda de que el término “dos veces” como reforma al art. 168 de la CPE propuesto en la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del estado, no está dentro de los alcances de la reforma total, sino de la reforma parcial y por tanto el procedimiento aplicado es constitucional.
En cuanto a la Disposición Transitoria única y Disposición Final Única, de la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, cabe aclarar que las mismas en su contenido, no involucran ninguna reforma o cambio a la Constitución, sino como su nombre lo indica son disposiciones transitorias y finales que no hacen al fondo; por lo que al respecto no corresponde mayor argumentación y/o pronunciamiento ni efectuar el test de constitucionalidad, dado que no afecta al procedimiento de reforma parcial propiamente dicho.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y los arts. 149 y 152.II del CPCo, resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD del Procedimiento y de la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado -que modifica en parte el art. 168 de la CPE en lo relativo al término “una sola vez” por “dos veces”-, Ley aprobada en la duodécima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de 26 de septiembre de 2015.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Tata Efrén Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
CORRESPONDE A LA DCP 0190/2015 (viene de la pág. 18)
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
“INFO.COM-MIX.C/DD.HH./L-SE/PL-ALP/2015-16”, la Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral, previa aprobación de la mayoría que exige el Reglamento General de la Cámara de Diputados, concluyó que el proyecto de ley es viable en virtud a lo dispuesto por el art. 411.II de la CPE, determinando someter a consulta de constitucionalidad el referido procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado, aclarando que la reforma parcial en cualquiera de las modalidades, sea por iniciativa popular o por ley de reforma parcial, necesitan de un referendo constitucional aprobatorio, garantizando así la participación del pueblo boliviano, como titular de la soberanía.