DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0162/2015

En relación a este tópico, la DCP 0082/2014, declaró la incompatibilidad del término “Autónomo” específicamente en relación al departamento de Tarija y de la frase “…limita al norte con la Provincia Avilés, al sur con el Municipio de Bermejo y la República Argentina, al Este con las Provincias O’Connor y Gran Chaco y al Oeste con la Provincia Avilés”, pues por un lado, el proyecto de la Carta Orgánica Municipal (COM) de Padcaya, confundió la noción de “unidad territorial” prevista en el art. 269 de la CPE, con los alcances del concepto de “autonomía” en los términos del art. 272 de la Norma Suprema, de los que se colige que la primera hace referencia al espacio geográfico delimitado para la organización del territorio, mientras que la segunda, refiere a la cualidad gubernativa y condición que se reconoce a las entidades territoriales para el ejercicio de la autonomía; y, por otro, efectuaba una delimitación unilateral de los límites y colindancias municipales, excediendo los límites establecidos en el régimen competencial y vulnerando el principio de lealtad institucional previsto en el art. 270 de la CPE.

En la DCP 0082/2014, se declaró la incompatibilidad del artículo en estudio, en razón a que el deliberante de Padcaya confundió los conceptos de “unidad territorial” y “entidad territorial autónoma”, pretendiendo modificar el denominativo de la primera (unidad territorial “municipio de Padcaya”), vulnerando de esta forma lo dispuesto en el art. 269.II de la CPE, análisis al que se adicionaron además los argumentos desarrollados para el test del art. 4 del proyecto de COM.

Analizado en texto reformulado, se verifica que si bien el término “autónomo” fue suprimido lo que resulta apropiado en razón a que la cualidad autonómica se otorga a la ETA (gobierno municipal) y no así a la unidad territorial (municipio); sin embargo, persiste en gran parte la causal de incompatibilidad inicialmente identificada, pues se pretende cambiar de denominación y naturaleza al Municipio de Padcaya (unidad territorial) para asumirla como Gobierno Autónomo Municipal de Padcaya (Entidad Territorial), todo mediante la COM, lo que no es coincidente con la distinción que el art. 6 de la LMAD, efectúa en relación a estas dos figuras, además de vulnerar la reserva de ley previsto en el art. 269.II de la CPE y que conforme al art. 71 de la LMAD, se reputa al nivel central del Estado.

La incompatibilidad del presente artículo se sustentó en razón a que si bien el establecimiento de unos determinados principios en las normas básicas institucionales de las ETA puede ser en líneas generales constitucionalmente admisible, siempre que se realice en el marco de lo previsto por el art. 270 de la CPE, desarrollado por el art. 5 de la LMAD; sin embargo, en el presente caso se observó que se realizó una transcripción del nomen de la mayor parte de los principios establecidos en las disposiciones precitadas pero con la pretensión de redefinir sus contenidos y dimensionar sus alcances al contexto de la ETA, lo que no es constitucionalmente admisible pues todos los niveles territoriales están impelidos asumir tales principios en los términos establecidos por los arts. 270 y 271 de la CPE y 5 de la LMAD, dado su carácter general para la organización territorial del Estado y las ETA.

Por otra parte, deberá entenderse que, conforme dispone el art. 9.4 de la Norma Suprema, es el Estado, en este caso en su manifestación local (ETA o Gobierno Municipal), el garante del cumplimiento de los derechos de las personas, siempre en el marco de sus competencias y en el desarrollo de sus actividades y no así la unidad territorial “municipio”.

En base a lo dispuesto por art. 283 de la CPE, se declaró la incompatibilidad de la presente disposición, el ejercicio de las facultades asignadas por la Norma Suprema a cada órgano de gobierno a nivel municipal no puede ser limitado más que por los preceptos constitucionales y no así por la COM, razón que llevó a este tribunal a declarar su incompatibilidad.

Revisado el texto reformulado se evidencia que, salvo un cambio de formato (el número romano que designa al parágrafo II se confunde con el texto del I), el contenido de la disposición inicialmente se mantiene invariable, adoleciendo de las mismas causales que motivaron la declaración de incompatibilidad en la DCP 0082/2014, correspondiendo declarar nuevamente su incompatibilidad.

La DCP 0082/2014, declaró la incompatibilidad del precepto en razón a que la inclusión de la figura de la “sentencia ejecutoriada” como causa para la pérdida del mandato resultaba muy general y ampliaba de manera desproporcionada la restricción a los derechos políticos sin considerar lo dispuesto por el art. 234.4 de la CPE, determina que uno de los requisitos para el acceso al cargo (que en este caso tendría cierta relación, por su naturaleza, también con el ejercicio) es el “…no (…) tener sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendiente de cumplimiento” (el subrayado es nuestro) y lo establecido por el art. 157 de la CPE, referido a las causales de pérdida del mandato de los asambleístas plurinacionales, al que se recurre por analogía.

Por otra parte, se evidencia que el deliberante de la ETA, procedió a la eliminación de la frase “…por abandono de funciones según normativa vigente…”, lo que en el presente caso es admisible puesto que si bien tal enunciado no fue objeto de observación específica alguna y tenido como compatible en la DCP 0082/2014, el artículo en cuestión fue declarado incompatible en su integridad. Queda así abierta la posibilidad de que el estatuyente reinserte la frase aludida en el texto de la COM, en tanto no presenta contradicción con los preceptos constitucionales.

El art. 240.III de la CPE, establece que: “El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público” (el subrayado es nuestro), no siendo la COM, norma idónea para modificar dicho porcentaje, razón por la que, se declaró la incompatibilidad de la frase “…al menos…”.

Examinada la reformulación, se observa que el porcentaje para el referendo revocatorio por iniciativa ciudadana ha sido modificado de acuerdo al porcentaje previsto por la Constitución Política del Estado; cabe; sin embargo, aclarar que la enunciación en la propuesta normativa de la frase “…padrón electoral del Municipio Autónomo de Padcaya…” será entendida no como la existencia de un padrón electoral municipal propio e independiente, sino como el conjunto de ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional dentro de la jurisdicción territorial del municipio.

La DCP 0082/2014, determinó que, en base a lo dispuesto en los arts. 284.II y III de la CPE, 34.I de la LMAD y 72 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), la inconstitucionalidad de la elección de concejales por circunscripciones territoriales uninominales, declarando en consecuencia la incompatibilidad de la frase “…en circunscripciones uninominales…” inserta en el parágrafo II y el parágrafo III en su integridad, ambos del art. 22 del texto original.

Sin embargo, corresponde, establecer que la aplicación de este artículo deberá apegarse estrictamente a lo dispuesto en el art. 284.II de la CPE, respetándose el derecho de representación política que ante el deliberante municipal asiste a las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), existentes dentro de la jurisdicción municipal y que no hayan accedido a la autonomía indígena originaria campesina (AIOC).

Entendiendo que la nueva elección de alcalde prevista en el art. 286.II de la CPE, debe ser aplicada en relación con el art. 240.II de la Ley Fundamental, lo que determina su inaplicabilidad, razón por la que, se determinó declarar la incompatibilidad de la frase “…o revocatoria…” inserta en el parágrafo II de la disposición examinada.

La incompatibilidad del precepto fue declarada en tanto pretendía limitar los actos de fiscalización solo a acciones ex - post; es decir, a una suerte de control circunscrito a los actos administrativos ya ejecutados, restringiendo el ejercicio de esta facultad más allá de lo previsto por los arts. 283 de la CPE y 137 de la LMAD.

La declaratoria de incompatibilidad de este precepto se sustentó en la posible intromisión de la estatalidad en la autonomía de las instancias de la sociedad civil, vulnerando los arts. 241.IV de la CPE; y, 4.II.4, 23.I y parágrafo II de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 341, razón por la que, se declaró la incompatibilidad de las frases “…principios, instancias…” y “…e instrumentos…” insertos en el parágrafo examinado.

El precepto fue declarado incompatible en tanto la COM, no se constituye en norma idónea para regular sobre aspectos presupuestarios o de gestión interna de las instancias del control social, conforme dispone la reserva de ley prevista en el art. 241.IV de la CPE, debiendo limitarse el gobierno autónomo municipal a la generación de espacios y mecanismos para el ejercicio del control social prevista en el parágrafo VI del mismo artículo.

La incompatibilidad de la frase “…siempre que ello no implique la derogación de tasas, derechos, o que pretendan ejecutar gastos que no se hallen previstos en el presupuesto y que no tengan los respectivos recursos asignados para cubrirlos…” fue sustentada en el entendido que la iniciativa legislativa ciudadana es un mecanismo democrático y un derecho político reconocido por el art. 11.II.1 de la CPE, no puede ser limitado por la COM en sentido alguno (art. 109.II de la CPE), como se colige del texto original.

Se declaró la incompatibilidad de la frase “…cuando el nivel central del Estado, le delegue o transfiera competencias que ejercerá de manera concurrente con este…” inserta en el texto original del parágrafo examinado, entendiendo que el ejercicio de las facultades en las competencias concurrentes y compartidas que correspondan al gobierno autónomo municipal, no pueden estar sujetas a procesos de delegación o transferencia, pues de acuerdo a lo previsto en el art. 299 de la CPE, estas deberán ser obligatoriamente asumidas de acuerdo a la distribución material de dichas competencias efectuada sea por la Ley básica en el caso de las competencias compartidas o por la legislación del nivel central en el caso de las concurrentes.

Considerando en relación a la materia de “energía”, el gobierno autónomo municipal tiene competencias exclusivas, no es constitucionalmente admisible que su ejercicio se sujete en todos los casos y de manera general a una ley sectorial (salvo el caso de las competencias concurrentes y/o compartidas), como lo hace el enunciado introductorio del artículo analizado, razón por la que, este Tribunal declaró su incompatibilidad.

En el texto reformulado, específicamente en lo referente al enunciado introductorio, el deliberante de la ETA, siguió las observaciones planteadas, eliminándose con ello la incompatibilidad inicialmente identificada; cabe advertir; sin embargo, que se obvió reinsertar los tres incisos que componen este artículo y sobre cuya compatibilidad este Tribunal ya manifestó criterio al declarar la incompatibilidad únicamente del enunciado introductorio; no obstante, más allá de ello, este hecho provoca incongruencias internas de relevancia constitucional en el texto normativo propuesto, ya que la exclusión de los numerales extrañados hace que éste pierda el sentido regulatorio previsto, siendo lo conducente que el deliberante de la ETA considere este aspecto a efectos de enmendarlo, sea mediante la reinserción de dichos numerales u otra medida que otorgue coherencia al texto normativo propuesto.

La incompatibilidad de este parágrafo, fue declarada en razón a su indebida inserción en las previsiones relativas para las competencias exclusivas del Gobierno Autónomo Municipal, las que son definidas por el art. 297.II de la CPE, como “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”, en este contexto, las figuras de la transferencia y delegación previstas por el art. 75 y 76.I de la LMAD, se limitan a movilizar algunas facultades competenciales concretas; por lo que, la ETA delegataria se circunscribe en talo marco a ejercer determinadas responsabilidades sin que por ello la titularidad de la competencia se vea afectada.

La incompatibilidad de este precepto se sustentó interpretando que la COM no se constituye en norma idónea para establecer los principios generales que rigen específicamente la asignación competencial, pues aplican en este caso los principios que rigen la organización territorial del Estado y las ETA que se encuentran ya establecidos en el art. 270 de la CPE y que son desarrolladas por el art. 5 de la LMAD.

Se declaró la incompatibilidad de la presente disposición en tanto presentaba en el texto original una incongruencia interna de relevancia constitucional entre su nomen iuris que hace referencia a las “competencias compartidas”, citando erróneamente al art. 299.II de la CPE, como su sostén constitucional, sin considerar que la misma hace referencia a las “competencias concurrentes”.

Se declaró la incompatibilidad del texto original de esta disposición, en la cual, se identificó una incongruencia interna de relevancia constitucional pues tanto en el nomen iuris del artículo en cuestión como en la parte inicial de su texto se hacía referencia a las “competencias concurrentes”, citando erróneamente al art. 299.I de la CPE, como su sostén constitucional, sin considerar que dicha disposición está relacionada con las “competencias compartidas”.

En el texto reformulado se observa que la cita errónea a la Constitución Política del Estado, fue suprimida, correspondiendo declarar su compatibilidad; sin embargo, el deliberante de la ETA deberá velar porque se corrijan los errores de forma en el precepto, pues se consigna como “Estrado” en referencia a la palabra “Estado” siendo lo correcto.

Por su conexitud, se realizó el análisis de constitucionalidad de estas disposiciones de manera conjunta, señalando su incompatibilidad en razón a que el texto original del artículo en examen establecía una calificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción casi literal de los arts. 84, 85, 86, 89 y 91 de la Ley 2028 de Municipalidades de 28 de octubre de 1999, la cual fue abrogada por la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014, norma ésta que al cumplir el principio de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE, en relación a lo dispuesto por el art. 70.II de la LMAD, resulta ser transitoriamente idónea para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado, esto mientras se emita una ley especial de nivel central que regule de manera específica esta temática, lo que no ocurre con la COM de Padcaya, la cual, al no enmarcarse en lo establecido por el precitado artículo constitucional (mandato a ley), no se constituye en norma competente para este efecto.

El texto original de la propuesta normativa analizada determinaba la aprobación de la planilla salarial, escala salarial y planilla presupuestaria del Gobierno Autónomo Municipal en su conjunto, lo que involucraba a ambos órganos de gobierno, por una norma de gestión interna del Concejo Municipal, como lo es una resolución municipal, lo que no resultaba ser constitucionalmente admisible, motivo por el cual, se declaró la incompatibilidad de la frase “…mediante Resolución Municipal aprobada por el Concejo Municipal…”.

La incompatibilidad de este precepto fue declarado considerando que si bien el contenido original del citado parágrafo no hacía más que transcribir textualmente lo previsto por el art. 323 de la CPE, dicho mandato a ley deviene directamente de la voluntad del constituyente, no constituyéndose la COM en norma idónea para este efecto.

La DCP 0082/2014, vinculó la noción de “ajuste competencial” con los procesos de transferencia y delegación de facultades competenciales, conforme establece el art. 305 de la CPE, en este marco, se observó una incongruencia interna constitucionalmente insalvable entre el contenido de éste parágrafo y el nomen iuris del artículo, en el que se hacía referencia a transferencias de recursos a terceros privados lo que no guardaba relación alguna con los procesos de transferencia o delegación competencial constitucionalmente definidos.

Analizado el texto reformulado, se observa una previsión general en la que se establece la posibilidad de “transferencias entre sí”, sin determinar a qué tipo de sujetos o entidades se refiere u obliga, sin observar los fundamentos de incompatibilidad insertas en la Declaración Constitucional Plurinacional precitada, en la que se establece una vinculación entre la noción de “ajuste competencial” y las figuras de transferencia y delegación competencial que por definición se producen entre el nivel central y las ETA y entre éstas.

La incompatibilidad de este parágrafo se sustentó en la pretensión del precepto para redefinir el Sistema de Planificación Integral del Estado ya definida en el art. 130.I de la LMAD, al incluir en el texto del proyecto normativo estudiado, la frase “…, se organizan junto a los actores sociales para adoptar decisiones estratégicas en relación a su desarrollo en función de sus características sociales, culturales, económicas, territoriales e institucionales…”, objeto de regulación para el que la COM no es norma idónea, además de establecer un mandato a otros niveles estatales.

El texto original de esta disposición fue declarado incompatible en tanto pretendía asumir para sí el carácter de obligatoria y establecer en tal sentido mandatos concretos, lo que no es constitucionalmente admisible; toda vez que, la COM, incluidas sus disposiciones finales y transitorias, entrarán en vigencia conforme lo dispuesto en el art. 275 de la CPE, mientras esto no suceda se mantendrá su carácter de proyecto normativo.