SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0176/2020-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0176/2020-S4

Sucre, 21 de julio de 2020

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:   René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                30633-2019-62-AAC

Departamento:          Santa Cruz

En revisión la Resolución 93/2019 de 16 de julio, cursante de fs. 2498 a 2505, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ronald Adalid Velasco Cáceres en representación legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Limitada (Ltda.) contra María Tereza Garrón Yucra, Presidenta, Ángela Sánchez Panozo y Elva Terceros Cuellar, ambas Magistradas de la Sala Primera, todas del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 28 de junio de 2019, cursante de fs. 2381 a 2397, la empresa accionante, a través de su representante legal, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señaló que es propietaria del predio agrario denominado “Alejandra y Toborochi”, ubicado en la provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, el mismo que fue sometido a saneamiento, que se inició con la Resolución Determinativa 008/2000 de 18 de agosto, y cumplió con todas la etapas y exigencias normativas, llegándose a verificar el derecho propietario, la posesión legal y el cumplimiento de la Función Económico Social (FES) y pese a que el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) emitió la Resolución Final de Saneamiento denominada Resolución Administrativa (RA) RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero; el Viceministerio de Tierras, interpuso en su contra una demanda contenciosa administrativa, el 1 de agosto de 2012; es decir, después de dos años y medio de emitida la Resolución que se impugnó.

Agregó que, durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, ante la duda sobre la constitucionalidad de la norma reglamentaria que facultaba al Viceministerio de Tierras a presentar demandas contencioso administrativas, permitiendo que el Estado se demande a sí mismo sin plazo alguno, los ex Magistrados del Tribunal Agroambiental promovieron de oficio una acción de inconstitucionalidad concreta, que fue resuelta a través de la SCP 0070/2017 de 24 de octubre, y pese a que debieron suspenderse la tramitación de la causa principal hasta que se resuelva la inconstitucionalidad demandada, la Sala Primera de dicho Tribunal, de todas formas emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, dejando sin efecto todo el procedimiento de saneamiento que duró más de dieciséis años.

En ese orden, denunció los siguientes actos lesivos: a) Falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa, por los efectos de la SCP 0026/2017 de 21 de julio, de inconstitucionalidad por omisión normativa, en violación al debido proceso por carencia de actitud legal activa para interponer la demanda, el derecho al juez natural en su elemento de juez competente vinculado al debido proceso e inobservancia al principio de seguridad jurídica y al principio de cosa juzgada material y el derecho a la propiedad agraria; b) Errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; c) Fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la Constitución Política del estado (CPE); y, d) Fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la CPE.

1.        Con relación al primer elemento denunciado, la SCP 0026/2017, determinó que el Viceministro de Tierras no cuenta con legitimación activa para plantear demandas contencioso administrativas, por haber vencido el plazo de noventa días que tenía el INRA para notificarle con la resolución final de saneamiento, y por ende, el término de treinta días para interponer dicha demanda, corría a partir de ese momento; omisiones que violaron el debido proceso por carencia de legitimación activa del demandante, así como el derecho al juez natural en su elemento competencia, en inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material, así como el derecho a la propiedad privada.

La SCP 0026/2017, se ejecuta erga omnes con efectos abrogatorios o derogatorios hacia futuro; por lo tanto, no puede afectar a sentencias con calidad de cosa juzgada por haberse fundado en la aplicación del derecho ordinario cuando se presumía su constitucionalidad; sin embargo, la declaratoria de inconstitucionalidad puede dejar sin efecto la sentencia o resolución ya dictada sobre la base de una norma considerada inconstitucional, la misma que hubiera sido demandada con anterioridad a su emisión. Por lo tanto, en el caso concreto, el Tribunal Agroambiental no debió seguir sustanciando el proceso sometido a su conocimiento, al contrario, debió haber cumplido retrospectivamente la SCP 0026/2017, aplicándola favorablemente y disponer que se anule el proceso contencioso administrativo hasta el auto de admisión de la demanda y se tenga por concluido el mismo, disponiéndose su archivo de obrados; en razón a que éste se encontraba en trámite; y por lo tanto, no existía cosa juzgada constitucional. Similar entendimiento fue desarrollado en la SC 0076/2005-R de 26 de enero.

En ese orden, en el presente caso, el plazo de noventa días para que el INRA hubiera notificado al Viceministerio de Tierras con la Resolución Final de Saneamiento (RA RA-SS 0052/2010), estaba superabundantemente vencido, cuya diligencia de notificación se produjo el 30 de julio de 2012; por lo tanto, dicha autoridad no contaba con legitimación activa para interponer la demanda contenciosa administrativa; por lo que, el Tribunal Agroambiental ya no tenía competencia para emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, ante la inexistencia de parte procesal que promueva la misma; al haber actuado de modo distinto, vulneró el debido proceso, así como al juez natural en su elemento de competencia; y por lo tanto, debe ser reparado por la acción de amparo constitucional; así lo comprendió la SC 0693/2012-R de 2 de agosto, que moduló el precedente contenido en la SC 0099/2010-R de 10 de mayo. Asimismo, incumplió los efectos erga omnes y la aplicación retrospectiva de la SCP 0026/2017 de inconstitucionalidad, en inobservancia al principio de seguridad jurídica y los derechos a la propiedad agraria que fueron consolidados en el proceso de saneamiento en favor de la empresa impetrante de tutela.

Nótese que, el Tribunal Agroambiental también reconoció los efectos retroactivos de la SCP 0026/2017 a los procesos contencioso administrativos en curso; empero, incurrió en una grosera interpretación al señalar que los efectos de la Sentencia sólo afectaban a la legitimación del Viceministerio de Tierras para la interposición de nuevas demandadas o en los procesos que estando en trámite, aún no se hubiera constituido la relación jurídica procesal, tomando este momento procesal como parámetro para aplicar los efectos retrospectivos. A más de ello, se debe considerar que la acción de inconstitucionalidad concreta, no obstante que duró en su tramitación más de cuatro años y seis meses, desde que se la promovió hasta que se emitió la SCP 0026/2017; y la SCP 0070/2017 no fue cumplida, “teniendo en cuenta su efecto erga omnes ni la retrospectividad explicada” (sic), sino, contrariamente, el Tribunal Agroambiental dio una aplicación discrecional de la misma, determinando proseguir y pronunciar la Sentencia Agroambiental ahora impugnada, haciendo inútil y oficioso acudir a la justicia constitucional, más aún cuando fue dicha instancia, que de oficio promovió la acción de inconstitucionalidad concreta.

A efectos de resolver correctamente la retrospectividad peticionada, se debe tomar en cuenta también que, si el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Supremo (DS) 3467 de 24 de enero de 2018, abrogando la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 agosto de 2007 que facultaba al Viceministerio de Tierras a presentar demandas contenciosas administrativas, fue debido a que enmendó sus propios errores y las consecuencias nefastas para el Estado Constitucional de Derecho, reconduciendo así en derecho, la verdadera naturaleza jurídica de dichos procesos contenciosos, donde lo que se discute a través del control de legalidad son los derechos de los administrados como personas particulares y no los intereses del Estado.

En consecuencia, se violó el principio de cosa juzgada; y por ende, el derecho a la propiedad privada agraria, por cuanto la demanda contenciosa administrativa fue admitida, tramitada y resuelta de manera arbitraria en la Sentencia Agroambiental impugnada en esta acción de amparo constitucional, pese a que la notificación con la resolución final de saneamiento se realizó fuera del plazo máximo de noventa días establecido por la SCP 0026/2017; y que por lo tanto, la misma ya contaba con calidad de cosa juzgada formal y material; incluso ya se emitió el Titulo Ejecutorial en favor de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., estando pendiente únicamente la firma del Presidente del Estado Plurinacional, como mera formalidad, conforme se demuestra de la certificación emitida por el INRA del 14 de abril de 2011; hecho que inviabilizaba abrir cualquier inicio del procedimiento contencioso administrativo; extremo que fue reclamado a través de un incidente de excepción de incompetencia e impersonería en el proceso; empero, el Tribunal Agroambiental, mediante Auto de 4 abril de 2013, declaró improbadas tales excepciones, bajo el argumento que el predio “Alejandra y Toborochi”, no se encontraba titulado, cuando el propio Viceministerio de Tierras, a través del Informe Legal INF/VT/DGT/UST/0023-2011 de 11 de mayo, concluyó que el INRA emitió el Titulo Ejecutorial MPANAL001274 sobre el predio “Alejandra y Toborochi”, a nombre de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda.

2.        Respecto al segundo elemento demandado, como es la valoración de la prueba; alegó que el Tribunal Agroambiental lesionó su derecho a una resolución judicial fundamentada y motivada, al debido proceso y a la propiedad privada de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., por falta de valoración de la prueba que demostró el cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi”, pese a que se demostró en el proceso de saneamiento, en la fase correspondiente a la pericias de campo, el cumplimiento de la FES y la posesión legal del mismo; sin embargo, estos no fueron valorados ni reconocidos a la luz del principio de verdad material, limitándose las Magistradas demandados a señalar que el informe en conclusiones no fue debidamente fundamentado, y basándose en esa formalidad, determinaron la nulidad de la resolución final de saneamiento, sin fundamentar ni motivar en su Sentencia, el por qué no se valoró la documentación cursante en el proceso de saneamiento. En ese sentido, detalló las lesiones en la que incurrieron las Magistradas demandadas en cuanto a la valoración probatoria:

2.1.      No aplicó sus propios precedentes emitidos en casos idénticos, como ser la Sentencia Agroambiental Nacional S1 96/2015 de 4 de noviembre, razonamientos que no fueron aplicados respecto de los desplazamientos de los expedientes agrarios y el reconocimiento de la propiedad y la posesión legal, al no considerarse favorablemente la diferenciación de superficies que se sobreponen al área de saneamiento, en aplicación de los principios de favorabilidad y pro hómine en beneficio del administrado, considerando que las superficies de sobre posición al área de saneamiento del expediente agrario, fueron aumentando gradualmente en beneficio del propietario, conforme pudo corroborar de la siguiente documentación: ¡) Del “Informe Técnico INRA BID 1512 Nº 1947/2009” (sic) elaborado por el INRA, en el que se señaló que el expediente agrario 55479 no se sobrepone al predio mensurado “Alejandra y Toborochi” y que el antecedente agrario 56701 se sobrepone al predio antes mencionado en un 0,3% equivalente a 67 3047 ha. Lo que quiere decir, que el expediente 56701 se encuentra sobrepuesto al área de saneamiento en la superficie señalada, y con respecto al expediente 55479, éste no se encuentra en el área de saneamiento, por tanto, se encuentra desplazado; ii) Del Informe MDRyT/VT/DGDT/UTNIT 015/2011 de 19 de abril, suscrito por el Viceministerio de Tierras, el cual señala que respecto al expediente agrario 56701 se sobrepone parcialmente a la parcela “Alejandra y Toborochi” en un 0,48% (94 0461 ha.) y que el antecedente agrario 55479 no se encontraría sobrepuesto al predio mensurado. Es decir que, después de la comparación entre los expedientes agrarios 56701 y 55479 con los datos reales in situ obtenidos durante las pericias de campo del predio en el proceso de saneamiento, se encontraba sobrepuesto al área de saneamiento el expediente agrario en la superficie de 94 0461 ha y con respecto al expediente 55479 se encontraba desplazado de área de saneamiento a una superficie aproximada de 21.2 km del área de saneamiento; y, iii) El Informe Técnico TA-DTE 034/2018 de 5 de octubre, emitido por el Departamento Técnico Especializado de Geodesia pronunciado a solicitud del Tribunal Agroambiental, el cual señala que el predio mensurado “Alejandra y Toborochi”, se sobrepone aproximadamente 1,78% “(348.8422 ha)”; es decir, que después de la comparación entre los datos, concluye que los expedientes agrarios el 56701 se encuentra sobrepuesto en una superficie de “348.8422 ha” y con respecto al 55479 se encontraba a 5 km del área de saneamiento.

No obstante, dicha información, el Tribunal Agroambiental después de compulsar los señalados Informes, concluyó que ante la serie de imprecisiones de los datos técnicos que determinan la sobre posición de expedientes, en este caso del 56701, el INRA debe realizar relevamiento de información de gabinete, a fin de identificar derechos preexistentes, labor que a su decir, no fue cumplida en forma adecuada y precisa, contraviniendo lo previsto por el art. 304 inc. a) del DS 29215, norma vigente a momento en que se efectuó el informe en conclusiones. Extremo que no es evidente, puesto que el INRA identificó la sobre posición del expediente agrario 56701 al área de saneamiento, así como el expediente 55479 del área de saneamiento, datos corroborados por el Viceministerio de Tierras como por el propio Tribunal Agroambiental, diferenciándose con superficies no significativas; más aún cuando incluso, ya se cancelaron los precios al Estado de la superficie a adjudicar.

Lo señalado precedentemente, evidencia que la nulidad de la RA RA-SS 0052/2010, dispuesta por la Sentencia Agroambiental impugnada, es una medida forzada y nada razonable; toda vez que, por cuestiones formales se pretende retrotraer un trámite en el cual, el Estado tardó dieciséis años en emitir resolución final de saneamiento, afectando la seguridad jurídica de la empresa accionante, más aún cuando los hechos que alegan como causales para esta nulidad ya fueron analizados y considerados en el proceso de saneamiento. A lo que se suma que la Sentencia Agroambiental Nacional S1 96/2015 precitada, señala que aun existiendo desplazamiento de la superficie mensurada con los antecedentes agrarios, este aspecto no amerita el desconocimiento del derecho propietario del beneficiario.

De otro lado, alegaron que el INRA, en el Informe en Conclusiones de 23 de noviembre de 2009, no hubiera fundamentado ni considerado las pruebas que demuestran la posesión legal del predio, lo que no es evidente porque en el proceso de saneamiento se acreditó y demostró la tradición del derecho propietario que proviene de los documentos de compraventa de 14 de junio y 9 de agosto, ambos de 2005; y posesorio de sus beneficiarios iniciales, Alejandra desde el 31 de enero de 1991 y Toborochi desde el 18 de agosto de 1989; es decir, antes de 1996 conforme dispone la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 –Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria–; extremo desconocido por el Tribunal Agroambiental. Lo que demuestra que se incurrió en omisión valorativa, arribando a una conclusión errada, dado que los predios adquiridos por la empresa accionante, corresponden a la misma área de polígono de saneamiento, coincidentemente llevan los mismos nombres del predio mensurado, en ambos casos se estableció una superficie similar, no habiendo sido estos, fraguados, alterados o sin respaldo en los registros oficiales del ente ejecutor del saneamiento.

Es más, las mismas Magistradas evidenciaron a través del Informe Técnico TA-DTE 034/2018, que las superficies sobrepuestas de los expedientes agrarios al área de saneamiento fueron aumentando progresivamente “(67.3047 ha 94.0461 ha y 348.8422 ha.)” (sic) así como en los demás informes, en beneficio de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda.

2.2.      El Tribunal Agroambiental omitió valorar la prueba que acredita el cumplimiento de la FES en la totalidad del predio, apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad, cuando debió haber sido evaluada a la luz del principio de verdad material, así como lesionó el derecho a una resolución fundamentada y motivada, al debido proceso en inobservancia del principio de favorabilidad, principio pro hómine, prevalencia del derecho sustancial respecto a meras formalidades y en interdependencia el derecho a la propiedad y por el contrario, basaron su decisión, reflejando hechos diferentes al utilizado como argumento, por las siguientes razones:

a)  Pese a que dentro del proceso contencioso se constató la existencia de mejoras relacionadas a la actividad agropecuaria y forestal de la empresa; y por ende, el cumplimiento de la FES de acuerdo a los formularios de verificación de la FES y fotografía de las mejoras; sin embargo, el hecho de que: a.1) En el Informe en Conclusiones de 23 de noviembre de 2009, supuestamente el INRA no hubiera “descrito, enlistado, enumerado” el contenido de los formularios de la verificación de la FES y de las fotografías de mejoras; y, a.2) Exista una “aparente” contradicción entre un dato consignado en la Ficha de cálculo de la FES (específicamente en la casilla de análisis cuantitativo final que consigna como dato que en el predio “Alejandra y Toborochi” solo existiría cumplimiento de la FES en un 46.78%) con los otros datos de la misma Ficha de Cálculo de la FES, les llevaría a concluir que no se cumplió con la FES.

b)  Si bien formalmente el INRA en el Informe en Conclusiones de 23 de noviembre de 2009, “supuestamente” no describe, enlista o enumera el contenido de los formularios de verificación de la FES y de las fotografías de mejoras, materialmente, cuando sí valoró esos documentos; de donde se concluye que no existe contradicción entre el dato consignado en la ficha de cálculo de la FES y lo fundamentado en el informe en conclusiones, en lo que se refiere a la casilla de análisis cuantitativo final en sentido que solo existiría cumplimiento de la FES en un 46.78%. El Tribunal Agroambiental solo tomó en cuenta dicho porcentaje y no el de la integralidad de los datos introducidos en la misma ficha de cálculo de la FES, los datos del proceso agrario, los proporcionados por la encuesta catastral, los datos técnicos durante las pericias de campo. De todo lo cual, se hubiera concluido que se cumplió incluso con más del 100% de la FES. Lo que demostró del contenido de la sumatoria de la documentación contenida en la Ficha Catastral y la Ficha de Verificación de la FES.

Consiguientemente, la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., cumplió con las normas constitucionales, legales y reglamentarias arriba glosadas, porque demostró que se encuentra en posesión legal, pacífica y continuada del predio “Alejandra y Toborochi”, sin afectar derechos de terceros. Asimismo demostró el cumplimiento de la FES durante las pericias de campo, al haberse verificado “in situ” el trabajo efectivo sobre el predio. Por lo que, el Tribunal Agroambiental no podía concluir lo contrario.

3.        Sobre la prohibición contenida en el art. 396.II de la CPE y la interpretación del Tribunal Agroambiental

La precitada norma constitucional determina que las extranjeras y los extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado. Sin embargo, en el caso concreto, la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., fue constituida en Bolivia, con objeto de constitución de Servicios Agrícolas Integrales Producción y Comercialización de Granos Importación y Exportación de Maquinaria Agrícola Actividades Forestales y Pecuarias; por lo que se constituye en una empresa boliviana que tributa en el país y cuenta con número de Número de Identificación Tributaria (NIT) 128069022, hecho que no mereció consideración; y el hecho de sostener que una persona constituida en Bolivia debe considerarse extranjera por la nacionalidad de quienes conforman la sociedad, llevaría a un absurdo, pues aquellas personas jurídicas cuyos socios como en el caso pueden ser compuestos por un nacional y un extranjero, se reconocería el 50% del cumplimiento de la FES al nacional, aplicando la prohibición constitucional al 50% perteneciente al socio extranjero y peor si la composición societaria fuese de tres extranjeros y dos bolivianos. Interpretación que vulneró el debido proceso en sus elementos a una resolución fundamentada y motivada por falta de valoración de la prueba que acredita su condición de boliviano.

4.        Sobre la interpretación vinculante respecto a lo previsto por el art. 398 de la CPE

En la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en una interpretación correcta y sistemática de las normas constitucionales previstas en los arts. 398 y 399 de la CPE y en respeto al derecho de propiedad, entendió que la superficie máxima de cinco mil hectáreas, como límite para la adquisición de la propiedad agraria, es una norma constitucional que se debe aplicar a partir de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, y por lo mismo, los derechos de posesión y propiedad agraria que se hubieran adquirido con anterioridad a la norma constitucional deben respetarse. Dicho precedente fue desconocido por el Tribunal Agroambiental en la Sentencia impugnada, puesto que tanto el derecho propietario como el de posesión del predio “Alejandra y Toborochi”, son anteriores a la promulgación de la Norma Suprema, y por lo mismo, la superficie total de este predio se mantiene incólume; por lo tanto, el derecho propietario debe ser respetado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante alegó la lesión de sus derechos a la propiedad agraria, al debido proceso, y a sus elementos a la valoración probatoria, fundamentación y motivación, vinculados a los principios de verdad material, prevalencia del derecho sustancias sobre lo formal, de favorabilidad, pro hómine, seguridad jurídica y a la igualdad en la aplicación de la ley (como principio, derecho y valor constitucional), al juez natural en su elemento al juez competente; y la cosa juzgada material; citando al efecto los arts. 13.IV, 56.I, 115 y 117.I, 120.I, 178, 256, 393, 397.I y III de la CPE; 8, 21 y 29 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH); 5 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, dejando sin efecto legal la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, y se ordene: 1) Que la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, anule el proceso contencioso administrativo interpuesto por el Viceministro de Tierras hasta el Auto de admisión de la demanda y se tenga por concluido el mismo, disponiéndose el archivo de obrados, por incumplimiento de las Sentencia Constitucionales Plurinacionales 0026/2017 de 21 de julio y 0070/2017 de 24 de octubre; y, 2) Que las autoridades demandadas, emitan nueva sentencia, declarando improbada la demanda contenciosa administrativa, y por ende, se mantenga subsistente la RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 16 de julio de 2019, conforme se tiene del acta cursante de fs. 2485 a 2497 vta., en presencia de la parte accionante, del representante legal del Director Nacional del INRA tercero interesado y de la representante legal de las autoridades demandadas María Tereza Garrón Yucra, Presidenta y Ángela Sánchez Panozo, Magistrada de la Sala Primera, ambas del Tribunal Agroambiental, y en ausencia de Elva Terceros Cuellar, Magistrada de dicha Sala (codemandada) y del Viceministro de Tierras (tercero interesado); se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó los argumentos expuestos en la demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

María Tereza Garrón Yucra, Presidenta y Ángela Sánchez Panozo, Magistrada de la Sala Primera, ambas del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito de 15 de julio de 2019, cursante de fs. 2470 a 2473 vta., señalaron lo siguiente: i) La demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra Juanito Félix Tapia García ex Director Nacional a.i. del INRA, concluyó con la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional que declaró probada la misma y nula la RA RA-SS 0052/2010, disponiendo que la entidad ejecutora subsane las irregularidades y deficiencias en las que incurrió, efectuando acorde a procedimiento un nuevo informe en conclusiones según los datos obtenidos en el saneamiento; y consecuentemente, emita una nueva resolución conforme a la normativa agraria; ii) En cuanto a la denuncia sobre falta de legitimación del Viceministerio para demandar proceso contencioso administrativo, el Tercer Considerando de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, se refirió a la suspensión de plazo, en mérito a la interposición de la acción de inconstitucionalidad concreta contra la Disposición Final Vigésima del DS 29215, hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional emita sentencia; y posteriormente, se aclaró en el mismo fallo que, en atención a lo dispuesto en el Auto de 15 de noviembre de 2018, se otorgó plazo complementario de quince días calendario, para la emisión de sentencia, misma que se dictó dentro del plazo de ley; iii) En cuanto a la legitimación activa del citado Viceministerio para continuar actuando en procesos contenciosos administrativos interpuestos con anterioridad a la vigencia del DS 3467, en el Cuarto Considerando de la Sentencia se señaló que se emitiría el fallo tomando en cuenta la situación de hecho y de derecho en la que se encontraban las partes y el objeto del proceso al momento de constituirse la relación procesal; pues el DS 3467 y la SCP 0026/2017, no privan a dicha autoridad del interés legítimo de su pretensión como parte actora, en los casos en los que, la relación procesal se trabó de forma previa, manteniendo incólumes las condiciones objetivas y subjetivas existentes al momento en que se trabó la relación procesal entre las partes; coligiendo que no son válidas las condiciones que modifican la legitimación activa del demandante que se produzcan con posterioridad a la constitución de la relación jurídica procesal, pues el Decreto Supremo y jurisprudencia constitucional señalados, solo afectan a la legitimación de demandas para la interposición de nuevas demandas o en los procesos que estando en trámite, aún no se hubiera constituido la relación jurídica procesal; lo que demuestra que la mencionada autoridad mantenía su legitimación activa; iv) En relación a la posesión legal del predio, en el Quinto Considerando, punto 4, se afirmó que la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., no acreditó posesión legal; debido a que, de la compulsa del Informe en Conclusiones de 23 de noviembre de 2009, se verificó que el INRA no efectuó una debida fundamentación y motivación respecto a determinar de forma precisa y en base a documentación fehaciente, si el beneficiario tiene posesión legal o no sobre la superficie del predio que no se sobrepone a los antecedentes agrarios 56701 y 55479, máxime si se tiene constancia del desplazamiento del expediente agrario 55479 y que la data de las mejoras registradas en los formularios contenidos en la carpeta predial de “Alejandra y Toborochi”, son posteriores a 1996; v) Como el INRA no estableció sin lugar a duda razonable la posesión legal ejercida en el citado predio, por parte de los apersonados al proceso de saneamiento, no se ingresó al análisis respecto a la supuesta omisión del art. 398 de la CPE; vi) Respecto a la falta de correcta valoración del cumplimiento de la FES, en el punto 4 del Quinto Considerando, se afirmó que de la revisión del Informe en Conclusiones de 23 de noviembre de 2009, se coligió que los elementos señalados por el INRA no fueron considerados y menos descritos a efectos de su correspondiente valoración; pues además que los datos consignados en el formulario no coinciden con los elementos recopilados duran el Relevamiento de Información en Campo, desconociéndose de manera clara, el origen y la superficie, pues además en la casilla de análisis cuantitativo final se consigna que solo existía cumplimiento de la FES en un 46,78%, lo que demostró datos contradictorios, hecho que conllevó a que la determinación del cumplimiento de la FES en una superficie de “19,666,9895 ha”, establecida en la Resolución Administrativa impugnada, no esté acorde a los datos del proceso y a una valoración correcta de la FES; vii) Los datos del proceso, llevan a concluir que la “Empresa CONSULTER” no hubiera elaborado el levantamiento de las Fichas Catastrales y la verificación de la FES respecto de los predios denominados “Alejandra y Toborochi”; viii) En mérito al Análisis Técnico de Imágenes Satelitales Multitemporales, se demuestra que desde 1996 al 2003 no existió actividad antrópica; consecuentemente, tampoco posesión de los anteriores propietarios y que las mejoras introducidas por la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., son posteriores a la Ley 1715; y, ix) En cuanto a la extranjería, se concluyó que la entidad administrativa no se enmarcó en lo establecido por el art. 396.II de la CPE; puesto que, Joao Geraldo Raymundo y José Marcos Sarabia, socios propietarios de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., si bien demostraron que dicha empresa se encuentra constituida legalmente; sin embargo, los socios propietarios no acreditaron su nacionalidad como ciudadanos bolivianos. Por lo señalado y al considerar que cumplieron con realizar una debida fundamentación del fallo impugnado, solicitaron que se deniegue la tutela impetrada.

En uso de la réplica, en audiencia, agregaron que no se encuentran en discusión terrenos civiles, sino rurales y que a los extranjeros no se les puede otorgar ningún título; pues si bien la empresa es una persona jurídica; empero, los beneficiarios son personas naturales, y en el caso son brasileras, por lo tanto, deben cumplir con las normas constitucionales.

Elva Terceros Cuellar, Magistrada de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, no presentó informe escrito alguno, así como tampoco se hizo presente en audiencia pública de esta acción de defensa, pese a su legal notificación, cursante a fs. 2446.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Juan Carlos León Rodas, Viceministro de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, no presentó escrito alguno, así como tampoco se hizo presente en audiencia pública de la presente acción de amparo constitucional, pese a su legal notificación, cursante a fs. 2422.

Roberto Luis Polo Hurtado, en ese entonces Director Nacional del INRA, en audiencia, manifestó lo siguiente: a) Dentro de la carpeta de saneamiento, cursan formularios y fichas catastrales, en las que el mismo accionante refirió tener una propiedad empresarial; sin embargo, no cuenta con las condiciones necesarias para sus trabajadores; b) En las fotografías capturadas por los funcionarios del INRA, no se demostró la existencia de algún domicilio para los ocho trabajadores permanentes y cincuenta eventuales, no se acreditó ninguna infraestructura para que los trabajadores permanezcan en dicho lugar; c) Se hizo mención a la SC 0070/2017, pero no se explica que en su Por Tanto, se declaró la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta; d) El Viceministerio de Tierras puede apersonarse a cualquier instancia sea civil, penal, administrativo o plantear procesos contenciosos administrativos, de conformidad a lo previsto por el art. 110 incs. e) y f) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; y, e) La Sentencia impugnada dispone que se vuelva a realizar el informe en conclusiones, mas no priva de derecho propietario a la parte accionante.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 93/2019 de 16 de julio, cursante de fs. 2498 a 2505 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, disponiendo que se dicte una nueva Sentencia; con base en los siguientes argumentos: 1) En cuanto al primer agravio relativo a la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contencioso administrativa, habida cuenta que dentro del trámite de dicho proceso, se interpuso acción de inconstitucionalidad concreta, de oficio, por parte de las autoridades demandadas, la misma que se declaró improcedente, empero remitió a las partes a lo resuelto en la SCP 0026/2017 de 21 de julio, la cual no despoja de la legitimación activa a la citada repartición estatal, tan solo establece un plazo para la notificación a su máxima autoridad por parte del INRA que no debe sobrepasar los noventa días; por lo que, no se evidencia vulneración alguna en este punto demandado; 2) En lo que respecta a que el Tribunal Agroambiental no hubiera considerado la tradición anterior a la transferencia del predio, de años anteriores a 1996, se evidencia que fue un elemento reclamado en la contestación a la demanda contenciosa administrativa; 3) Con relación a la tradición de la posesión y su antigüedad; de un lado el Tribunal Agroambiental reconoce que el INRA no realizó una correcta compulsa de la documental adjunta por la empresa ahora accionante; empero, se omitió argumentar con referencia al memorial de contestación como en la documental adjunta en la demanda contenciosa administrativa, incurriendo en causal del principio de interdicción de la arbitrariedad, al denotar que omitió o se abstuvo de pronunciarse sobre ciertos problemas jurídicos; 4) En cuanto al quinto agravio relativo a la extranjería se limitaron a fundamentar la prohibición establecida en el art. 396.II de la CPE; y sin embargo, señalaron que no cursan en los antecedentes la nacionalidad de los socios propietarios, como ciudadanos bolivianos. No obstante, hoy se evidenció la existencia de la “Resolución Suprema (RS) 226679” que otorga la nacionalización a Joao Geraldo Raymundo, así como que su certificado de nacimiento data de 2007 al igual que su cédula de identidad; pero además de ello, se trata de una apersona jurídica constituida legal y formalmente en el Estado boliviano, constitución que no se encuentra en tela de juicio; por cuanto no amerita fundamentar la licencia de funcionamiento, registro de comercio y número de identificación tributaria que se adjuntó a la demanda principal; lo que demuestra que existió omisión en la valoración de las pruebas con relación a la personería jurídica boliviana, dado que la documental presentada reviste de las formalidades exigidas por el Código de Procedimiento Civil; y, 5) Respecto a los agravios dos, tres y cuatro; se evidenció que la parte accionante no demostró cómo la labor desarrollada por las autoridades demandada se constituyó en una insuficiente motivación, arbitraria e incongruente; impidiendo que se pueda ingresar al fondo de lo demandado.

I.2.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2020 de 18 de marzo, a consecuencia de la pandemia VIRUS COVID-19, acaecida en el territorio nacional, la Sala Plena de este Tribunal, dispuso la suspensión de los plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendiente de resolución desde la fecha indicada, reanudándose los mismos por su similar TCP-SP-007/2020 de 15 de junio, a partir del 9 de julio del señalado año; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecido por el Código Procesal Constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.    Dentro del proceso de saneamiento simple de oficio, respecto al polígono 104, correspondiente al predio denominado “Alejandra y Toborochi”, ubicado en el cantón Santa Ana, sección Tercera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, cuyo expediente se encuentra signado como 56701; por Resolución Administrativa RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, el INRA determinó: i) Modificar la Sentencia de 31 de enero de 1991 y trámite agrario de dotación 56701, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa, disponiendo emitirse el correspondiente Título Ejecutorial Individual a favor de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda. –hoy accionante–, con la superficie de 67.3047 ha “(sesenta y siete hectáreas con tres mil cuarenta y siete metros cuadrados)” (sic) respecto al predio denominado “Alejandra y Toborochi”, clasificado como Empresa con actividad otros, ubicado en el cantón Santa Ana, sección Tercera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz; ii) Adjudicar el predio a favor de la citada empresa con la superficie de 19 599.6848 ha “(diecinueve mil quinientos noventa y nueve hectáreas con seis mil ochocientos cuarenta y ocho metros cuadrados)” (sic), debiendo procederse a la otorgación de Título Ejecutorial Individual; iii) Existiendo continuidad entre la superficie Modificada y la Adjudicada, procédase a la emisión de un solo Título Ejecutorial Individual a favor de AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., sobre la superficie total de 19 666.9895 ha “(diecinueve mil seiscientos sesenta y seis hectáreas con nueve mil ochocientos noventa y cinco metros cuadrados)” (sic) sobre el predio denominado “Alejandra y Toborochi”; iv) Ejecutoriada la presente Resolución, procédase a su registro de la propiedad en un mapa base para la formación de catastro legal y subsiguiente registro en Derechos Reales (DD.RR.) y traspaso de información a la municipalidad correspondiente; v) Se intima al adjudicatario a cumplir con el pago total de la obligación o asumir un convenio de pago con el INRA, en el plazo de treinta días; vi) Procédase a la entrega del Título Ejecutorial previo pago total de la tasa de saneamiento en la suma de $us20 466,99 (veinte mil cuatrocientos sesenta y seis 99/100 dólares estadounidenses); vii) Instruir a la Unidad de Titulación del INRA a no proceder a la emisión del Título Ejecutorial, hasta que se haya efectivizado el pago total del precio de la tierra; viii) Se dispone que el ejercicio del derecho propietario se sujete a la aptitud de Uso Mayor de la Tierra; ix) De conformidad a lo previsto por el art. 68 de la Ley 1715, la presente Resolución puede ser impugnada en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en el plazo perentorio de treinta días computables a partir de su legal notificación; y, x) Quedan encargadas de su ejecución y cumplimiento, la Dirección General de Saneamiento en coordinación con la Unidad de Titulación y Certificaciones y la Dirección Departamental de Santa Cruz del INRA (fs. 5 a 8). Notificada al Viceministro de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras Jorge Jesús Barahona Rojas, en forma personal, el 30 de julio de 2012 a horas 17:45 (fs. 10).

II.2.    Mediante memorial presentado el 1 de agosto de 2012 ante el Tribunal Agroambiental, subsanado por escrito de 23 de agosto de 2012, Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, interpuso proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental, impugnando la RA RA-SS 0052/2010, contra el Director Nacional del INRA, representado por Juanito Félix Tapia García (fs. 61 a 67 vta.). Demanda admitida por decreto de 30 de agosto de 2012 (fs. 77 y vta.).

II.3.    Por memorial presentado el 5 de marzo de 2013 ante la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, el representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., en su calidad de tercera interesada, se apersonó al proceso, planteó nulidad de obrados y rechazo de demanda, opuso excepción de incompetencia e impersonería del demandante y contestó negativamente a la demanda; entre otros, bajo los siguientes argumentos relativos a la notificación tácita al Viceministerio de Tierras del Ministerio antes citado: a) El demandante a tiempo de plantear el proceso contencioso administrativo, sostuvo que fue notificado con la Resolución Final de Saneamiento el 30 de julio de 2012, extremo que no responde a la realidad de los hechos; b) Mediante nota DGST 2569/2010 de 20 de agosto, suscrita por la Directora General de Saneamiento y Titulación del INRA de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, se evidencia la recepción por parte del Viceministro de Tierras, de todos los expedientes correspondientes a los predios “Alejandra y Toborochi”; c) Constan fotocopias legalizadas adjuntadas por el Viceministro de Tierras, que acreditan la remisión del Informe MDRyT/VT/DGDT/UTNIT 015/2011 de 19 de abril, dirigido al Viceministro de Tierras, por funcionarios del mismo Viceministerio, en el que se realiza un análisis técnico de los predios “Alejandra y Toborochi”, entre otros, se evidencia que en el punto primero se hace referencia al estado entonces actual de los predios y en la casilla correspondiente a dicho predio, se consignó “Para Titulación”; lo que demuestra que el análisis se realizó con los antecedentes y la carpeta de saneamiento, más la Resolución Final de Saneamiento; y que el Viceministro ya tenía conocimiento sobre la existencia de la citada Resolución Final, que extemporáneamente se impugna; d) Copia legalizada de la nota MDRyT/VT/0593-2011 de 20 de octubre, suscrita por el Viceministro de Tierras, mediante la cual, remitió las carpetas de los predios “Alejandra y Toborochi”, al Director Nacional del INRA; e) Fotocopia legalizada del Informe Legal INF/VT/DGT/UST/0023-2011 de 11 de mayo, dirigido al Viceministro de Tierras, firmado y recibido por dicha autoridad en la misma fecha, que acredita que la citada autoridad tuvo pleno conocimiento y acceso tanto al expediente como a la Resolución Final impugnada, es más, entre las sugerencias en dicho Informe se recomienda al Viceministro, que interponga acciones ante el “Tribunal Agrario Nacional”. Sugerencia que no fue ejercida oportunamente por la autoridad dentro de los treinta días, a partir de la fecha del Informe; f) El 16 de mayo de 2011, el Viceministro de Tierras, interpuso denuncias ante distintas instancias gubernamentales por supuestas irregularidades en la sustanciación del saneamiento de los predios “Alejandra y Toborochi”; oportunidad en la que le correspondía interponer demanda contencioso administrativo. Denuncias de las cuales, el citado Viceministro les negó fotocopias legalizada, lo que consta en la parte final de la certificación de 28 de febrero de 2013; y, g) De acuerdo al “Informe INF/VT/UJ/EXT/01-2013”, emitido por el Viceministro de Tierras el 28 de febrero de “2011”, se acredita que dicha autoridad conoció los procesos de saneamiento de los predios, el 20 de agosto de 2010, de acuerdo a la nota de remisión del INRA “DGST Nº 2569/2/2012” (sic); posteriormente, los expedientes fueron devueltos por el Viceministerio de Tierras al INRA, mediante nota MDRyT/VT/0593-2011 (fs. 254 a 264 vta.).

II.4.    Por Auto de 4 abril de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental rechazó el incidente de nulidad de obrados interpuesto por la empresa accionante, con los siguientes fundamentos: 1) Respecto a la remisión de expedientes ante el Viceministerio de Tierras de parte de la Directora General de Saneamiento y Titulación del INRA, en la nota citan los expedientes 57487 y 57734 correspondientes a los predios “Alejandra y Toborochi”; sin embargo, los expedientes correspondientes al caso que se analiza, están signados como 56701 y 55479, los que no fueron remitidos a dicha instancia; 2) Con referencia al Informe MDRyT/VT/DGDT/UTNIT 015/2011 de 19 de abril, hace un análisis de varios predios, entre ellos de “Alejandra y Toborochi”, pero solo de la superficie de 67 3047 ha, lo que demuestra que el análisis se efectuó de forma general y no sobre el caso específico, motivo de la presente acción; y, 3) En lo que respecta al Informe Legal INF/VT/DGT/UST/0023-2011, se tiene que el mismo sugiere en la parte conclusiva que se inicie demanda de nulidad de título ejecutorial y el presente caso es una demanda contenciosa administrativa, mediante la que se impugna la RA RA-SS 0052/2010; por lo que, lo aseverado no responde a la naturaleza del presente proceso, y por consiguiente, no merece mayor análisis (fs. 281 a 282).

II.5.    Mediante Auto de 28 de junio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, de oficio activó acción de inconstitucionalidad concreta, argumentando que si bien, la Disposición Final Vigésima del DS 29215 faculta al Viceministerio de Tierras a interponer demanda contenciosa administrativa, impugnando las Resoluciones Finales de Saneamiento, que se encuentran pendientes de la emisión de Títulos Ejecutoriales; sin embargo, dicha normativa no contempla: i) El plazo que tiene el INRA para notificar de oficio al Viceministro de Tierras, con las Resoluciones Finales de Saneamiento; ii) El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento; y, iii) La notificación tácita frente al hecho de evidenciarse en los procesos agrarios de saneamiento que el Viceministerio adquirió conocimiento de la Resolución Final de Saneamiento (fs. 303 y vta.).

II.6.    Por escrito presentado ante la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, Boris Alfonso Mercado Ferrufino, solicitó se promueva acción de inconstitucionalidad concreta (fs. 305 a 306 vta.).

II.7.    Por Resolución de 25 de julio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, determinó la remisión de las acciones de inconstitucionalidad concreta, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, disponiendo la suspensión de plazos (fs. 330 a 332).

II.8.    Mediante Auto Constitucional (AC) 0291/2013-CA de 25 de julio, el Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, por la que demandó la inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215. Señalando entre sus argumentos que la norma impugnada, si bien faculta al Viceministerio de Tierras, la formulación de la demanda contencioso administrativo, impugnando las resoluciones finales de saneamiento que se encuentran pendientes de la emisión de los títulos ejecutoriales, no contempla: a) Un plazo determinado para que el INRA pueda notificar de oficio al mencionado Viceministerio con las señaladas resoluciones, ocasionando que la impugnación a éstas sean presentadas habiendo transcurrido demasiado tiempo desde su pronunciamiento; b) “El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento” (sic); es decir, creó incertidumbre respecto del momento en el que adquieren calidad de cosa juzgada; y, c) La notificación tácita, cuando se constate que, en los procesos agrarios de saneamiento, el Viceministerio de Tierras asumió conocimiento de la Resolución Administrativa Final de Saneamiento, como ocurrió en el caso concreto, donde la mencionada repartición estatal no ejerció sus facultades en el proceso de saneamiento a efecto de someterlo bajo el principio de legalidad, permitiendo la conclusión del mismo sin oposición de los administrados, adquiriendo por ende, valor de cosa juzgada expresada en la emisión del título ejecutorial (fs. 432 a 433).

II.9.    En virtud a la interposición de la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por la Sala Primera del órgano agroambiental, mediante Resolución de 28 de junio de 2013, dicha instancia determinó, entre otros, suspender el plazo para dictar sentencia en el caso concreto, aclarando que su reinicio sería dispuesto por auto expreso, una vez que se emita pronunciamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional (fs. 437 a 438 vta.).

II.10.  A petición del representante legal de Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia (fs. 672 a 682), mediante AC 0084/2014-CA-ACM/S de 17 de julio, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, determinó acumular la acción de inconstitucionalidad concreta relativa a la causa que dio lugar a la presente acción (Expediente 04097-2013-09-AIC); a otras varias, presentadas por el Tribunal Agroambiental, en otros procesos agroambientales y con similares argumentos (fs. 686 a 691).

II.11.  Por SCP 0026/2017 de 21 de julio, dentro de otra causa de inconstitucionalidad concreta, determinó declarar la inconstitucionalidad por omisión del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, con relación al art. 178.I de la CPE, en lo que respecta a la falta de previsión de plazo para la notificación al Viceministerio de Tierras y Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, con efectos erga omnes, al generar incertidumbre y vulnerar el principio de seguridad jurídica, determinando que “…entre tanto se corrija la omisión normativa advertida en la presente Resolución; en adelante, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, deberá notificar con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques (…) si así correspondiera, en un plazo máximo de noventa días hábiles, a partir de la emisión de dichas resoluciones finales de saneamiento” (las negrillas corresponden al texto original [fs. 1007 a 1024]). Fallo constitucional que fue puesto a conocimiento de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, el 12 de julio de 2018 mediante memorial presentado por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, representante legal de Joao Geraldo Raymundo, quien a su vez es representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda. (fs. 1026 a 1027).

II.12.  Mediante SCP 0070/2017 de 24 de octubre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, resolvió todas las causas acumuladas, entre ellas, la presente, determinando su improcedencia, bajo el fundamento de que la SCP 0026/2017, declaró inconstitucional por omisión el parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007; y en consecuencia, existe cosa juzgada constitucional y al no estar cumplida la exigencia de una debida fundamentación (fs. 727 a 753).

II.13.  Mediante Auto de 18 de julio de 2018, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental dispuso se proceda a un nuevo sorteo del proceso contencioso administrativo (fs. 1003 a 1005).

II.14.  Por Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, falló declarando probada la demanda contencioso administrativo interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra Juanito Félix Tapia García, ex Director Nacional a.i. del INRA; y en su mérito, NULA la RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, disponiendo que se emita un nuevo informe en conclusiones según los datos obtenidos en el saneamiento; consecuentemente, pronunciando el tipo de datos obtenidos en el saneamiento; y consiguientemente, emitiendo el tipo de resolución conforme al caso y de acuerdo a reglamento, observando los fundamentos contenidos en dicho fallo, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento y en resguardo de las garantías constitucionales (fs. 1077 a 1090). Declarando mediante Auto de 11 de enero de 2019, NO HABER LUGAR a la aclaración, enmienda y complementación presentado por el representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda. (fs. 1095 a 1097).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La empresa accionante, a través de su representante legal, denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos a la propiedad agraria, al debido proceso, y a sus elementos a la valoración probatoria, fundamentación y motivación, vinculados a los principios de verdad material, prevalencia del derecho sustancias sobre lo formal, de favorabilidad, pro hómine, seguridad jurídica y a la igualdad en la aplicación de la ley (como principio, derecho y valor constitucional), al juez natural en su elemento al juez competente; y la cosa juzgada material; habida cuenta que, durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, presentado el Viceministerio de Tierras contra el entonces Director Nacional a.i. del INRA, en el que, las autoridades precitadas promovieron de oficio una acción de inconstitucionalidad concreta, que fue resuelta a través de la SCP 0070/2017 de 24 de octubre, y pese a que debieron suspender la tramitación de la causa principal hasta que se resuelva la inconstitucionalidad demandada, emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, dejando sin efecto todo el procedimiento de saneamiento que duró más de dieciséis años.

En ese orden, denuncia los siguientes actos lesivos: 1) Falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa, por los efectos de la SCP 0026/2017 de 21 de julio, de inconstitucionalidad por omisión normativa, en violación al debido proceso por carencia de actitud legal activa para interponer la demanda, el derecho al juez natural en su elemento de juez competente vinculado al debido proceso e inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material y al derecho a la propiedad agraria; 2) Errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa accionante, pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; 3) Fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la CPE; y, 4) Fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la CPE.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por la Sala Constitucional, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales de la parte accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La cosa juzgada constitucional

La SCP 0358/2012 de 22 de junio, al respecto sostuvo: “…es preciso expresar que partiendo de la Ley Fundamental, es que las SSCC mantienen el carácter vinculante, puesto que el art. 203 de la CPE, manifiesta: ‘Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno’.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional a través de la vida orgánica de este Tribunal fue estableciendo líneas jurisprudenciales que hacen mención a la vinculatoriedad de sus sentencias, estableciendo que:

‘Que, es cierto que una Sentencia Constitucional es un precedente obligatorio y con aplicabilidad a casos futuros por analogía, sin embargo para citársela debe tenerse en cuenta no sólo los fundamentos jurídicos del fallo (en el que se expresa el razonamiento del Tribunal), sino también debe considerarse el conjunto fáctico o hechos concretos que se han producido en el caso que motiva la interposición de un recurso, que tengan semejanza con los hechos y conclusiones a las que llegó el Tribunal en la Sentencia a la que se hace referencia’ (SC1422/2002-R de 22 de noviembre).

En ese sentido, la SC 0502/2003-R de 15 de abril, sostuvo: ‘Por regla general se tiene que una Sentencia Constitucional constituye un precedente obligatorio que por analogía se debe aplicar a casos futuros; pero para que esta regla se efectivice, se debe tomar en cuenta que tanto en el caso anterior como en el nuevo deben concurrir (…) los hechos concretos o el conjunto fáctico…’.

Asimismo, la SC 1781/2004-R de 16 de noviembre, estableció que ‘…la doctrina constitucional contemporánea le otorga [a la jurisprudencia] un lugar esencial como fuente directa del Derecho, por lo que se constituye en vinculante y obligatoria para el resto de los órganos del poder público, particularmente para jueces y tribunales que forman parte del poder judicial, cuya base y fundamento es la fuerza de la cosa juzgada constitucional que le otorga el Constituyente a las sentencias proferidas por la jurisdicción constitucional, tanto en su parte resolutiva o decisum, como en sus fundamentos jurídicos que guarden una unidad de sentido con la parte resolutiva, de forma que no se pueda entender ésta sin la alusión a aquéllos, es decir la ratio decidendi o razón de la decisión’.

‘El respeto a los precedentes por parte del propio juez o tribunal, como por los demás jueces y tribunales inferiores, que preserva la seguridad jurídica y la coherencia del orden jurídico; protege los derechos fundamentales y las libertades ciudadanas evitando variaciones injustificadas o caprichosas de los criterios de interpretación; precautela el valor supremo de la igualdad, impidiendo que casos iguales, con identidad de los supuestos fácticos, sean resueltos de manera distinta; ejerce control de la propia actividad judicial, imponiendo a los jueces y tribunales mínima racionalidad y universalidad, ya que los obliga a decidir el problema que les es planteado de una manera que estarían dispuestos a aceptar en otro caso diferente pero que presente caracteres análogos. Empero, cabe advertir que esta obligatoriedad de los precedentes no es un valor absoluto, pudiendo los jueces y tribunales apartarse de sus propios precedentes sin importar discrecionalidad, sino con la limitación de la debida y adecuada fundamentación de las razones que llevan a distanciarse de sus decisiones previas, por lo que el principio del stare decisis o estarse a lo resuelto en casos anteriores, no es absoluto’.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional por medio de la SC 0058/2002, de 8 de julio, manifestó lo siguiente:

‘...la vinculatoriedad de las Sentencias del Tribunal Constitucional, implica que los poderes públicos que sean aplicadores del derecho, se encuentran sujetos a la manera de cómo los preceptos y principios de la Constitución, han sido interpretados por el Tribunal Constitucional. En consecuencia, por la eficacia vinculante de dicha interpretación, los poderes públicos están obligados a seguir la doctrina constitucional que ha resultado de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos constitucionales.

(...) la vinculación alcanza una trascendencia especial, respecto a los jueces y tribunales de la justicia ordinaria, quienes a tiempo de resolver las controversias sometidas a su conocimiento, deberán tener en cuenta la doctrina constitucional, por ser los principales destinatarios de la misma…”.

Por su parte, el art. 203 de la CPE, establece que: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.

Del precepto constitucional glosado precedentemente, se concluye que el Tribunal Constitucional Plurinacional es el intérprete oficial y garante de la integridad de la Constitución Política del Estado; por tanto, en el desempeño de dicha labor, las decisiones emanadas de este Tribunal no admiten recurso ulterior alguno.

En este contexto, los pronunciamientos relativos a un determinado objeto, son de cumplimiento obligatorio, siendo ineludible la observancia estricta de las razones jurídicas de cada decisión tanto vertical como horizontalmente; es decir, tanto para todas las autoridades y servidores públicos como particulares, así como para el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, a cuyo mérito, las decisiones del órgano de justicia constitucional tienen efecto erga omnes, lo que equivale a decir, que sus efectos se irradian “frente a todos” o “respecto de todos”; por lo tanto, es imposible reabrir el debate que fue cerrado en instancias de esta jurisdicción, habida cuenta que sus resoluciones generan cosa juzgada constitucional; consiguientemente, son inmutables e inmodificables, salvo que el mismo intérprete y guardián de la Constitución Política del Estado, a través de sus fallos, establezca un entendimiento diferente.

En este sentido, el entonces Tribunal Constitucional, a través de la SC 0123/2010-R de 11 de mayo, estableció que: “…contra un fallo emanado del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre el fondo de lo resuelto, no existe recurso ordinario ni constitucional ulterior; pues, de lo contrario, resultaría una pugna interminable de las partes sin que se logre definir su situación de derecho que se ha llevado ante las instancias constitucionales”. En el mismo contexto, la SC 0411/2010-R de 28 de junio, precisó el siguiente razonamiento: “…el alcance de la cosa juzgada constitucional está determinado, entre otros, en su efecto erga omnes y no simplemente interpartes y además en que no podrá juzgarse dos veces y por las mismas razones alegadas una misma situación, en resguardo del efecto material de las sentencias constitucionales por parte de las autoridades y los particulares”. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia citada antes, la cosa juzgada constitucional implica que, de existir un razonamiento o decisión sobre un determinado objeto, la misma no puede ser debatida nuevamente.

III.2.  La aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional.

La SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, determinó que la jurisprudencia constitucional debe ser aplicada a los procesos que están en curso; es decir, a aquellos que no tienen la calidad de cosa juzgada material, sin importar que los hechos hubieren acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, desarrollando al efecto el siguiente entendimiento:

“La doctrina y la jurisprudencia comparada han señalado de manera uniforme que el principio de irretroactividad no es aplicable al ámbito de la jurisprudencia, debido a que ésta sólo precisa el sentido y alcances de las normas, sin modificar o crear un nuevo texto legal. En este sentido, la norma interpretada por el juez no se constituye en una nueva disposición legal, por cuanto la autoridad judicial no crea, mediante la interpretación, normas jurídicas diferentes.

Conforme al entendimiento anotado, lo que un considerable número de Constituciones prohíbe es la aplicación retroactiva de la ley y no así de la jurisprudencia y, en consecuencia, es posible aplicar un nuevo entendimiento jurisprudencial a casos pasados, siempre y cuando -claro está- la disposición interpretada exista al momento de producirse los hechos.

Ahora bien, es también uniforme el criterio, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, que las excepciones a la regla antes aludida están constituidas por: 1. la cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables, esto es, que tenga la calidad de cosa juzgada formal y material y 2. la jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retroactiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado, entendiéndose a la libertad aludida, conforme lo ha establecido la SC 0101/2004 ‘…como la facultad de autodeterminarse que tienen los hombres, sin sujeción a una fuerza o coacción proveniente del exterior, en este caso, del sistema penal. Conforme a ello, aquellas normas contenidas en leyes penales que afecten, restrinjan o limiten los derechos fundamentales de las personas, tendrán carácter sustantivo’”.

La misma Sentencia, refiriéndose de manera expresa a la jurisprudencia constitucional, y sobre la base de la eficacia plena en el tiempo de las normas constitucionales, citó a la SC 0076/2005 de 13 de octubre, en la que se señaló que como una manifestación de la vigencia plena en el tiempo de la Constitución, las Sentencias Constitucionales no están regidas por el principio de irretroactividad, conforme al siguiente razonamiento:

“‘…debido a que la fuerza expansiva de la Constitución impregna a las Resoluciones del Tribunal Constitucional, la misma Ley Fundamental establece que las resoluciones que declaran la inconstitucionalidad de las leyes no se rigen por el principio de irretroactividad establecido en el art. 33 de la CPE, sino por el principio general de aplicación de las normas constitucionales en el tiempo, referido precedentemente; esto se explica porque las Resoluciones del Tribunal Constitucional, sólo se constituyen en un vehículo a través del cual la Ley Fundamental desplaza su eficacia general’.

‘Conforme a lo anotado, la Constitución Política del Estado establece un tratamiento especial a las Resoluciones del Tribunal Constitucional en el tiempo, que no se rigen, como quedó expresado, por el principio de irretroactividad de la leyes. En este sentido, el art. 121.II de la CPE determina que: «La Sentencia que declara la inconstitucionalidad de una Ley, decreto o cualquier género de Resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada...». En concordancia con esto, el art. 58.III de la LTC señala que «La Sentencia que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma legal impugnada, tendrá efecto derogatorio de los artículos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes»’.

‘En coherencia con lo señalado, la Constitución en su art. 121, otorga un tratamiento específico a aquellos casos en los que se hubiera aplicado en el proceso la norma declarada inconstitucional, estableciendo una excepción al principio general de eficacia plena de los enunciados constitucionales, al señalar que: «La Sentencia de inconstitucionalidad no afectará a Sentencias anteriores que tengan calidad de cosa juzgada» Esto implica que cuando el proceso judicial o administrativo en el que se ha aplicado la Ley declarada inconstitucional ha concluido y por tanto tiene la calidad de cosa juzgada, la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que se aplicó en el proceso no le afecta sino que se mantiene firme la Sentencia; pero cuando la declaratoria de inconstitucionalidad recae sobre procesos que están en curso, es decir que no han concluido en todas sus fases e instancias y por tanto no tienen la calidad de cosa juzgada, se tendrá que inaplicar la norma declarada inconstitucional y, consiguientemente, aplicar en la Resolución del caso la norma que la reemplaza o sustituye’”.

Sobre esa base, la SC 1426/2005-R concluyó que el razonamiento contenido en la SC 0076/2005 “…no sólo es aplicable a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las normas, sino también a las Resoluciones pronunciadas en los recursos de tutela (hábeas corpus, amparo constitucional y hábeas data)….

En consecuencia, de manera general se puede afirmar que las sentencias pronunciadas por el Tribunal Constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Ley Fundamental desplaza su eficacia general, no están regidas por el art. 33 de la CPE, que establece el principio de irretroactividad de las leyes, sino que tienen validez plena en el tiempo; lo que significa que los razonamientos de las resoluciones constitucionales pueden ser aplicados en los procesos que están en curso, es decir, en aquellos que no tienen calidad de cosa juzgada, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieren acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

Ahora bien, el único límite establecido para aplicar la jurisprudencia constitucional está dado por aquellas resoluciones que tienen calidad de cosa juzgada, por haberse agotado las instancias o por no haberse interpuesto los recursos dentro del término previsto por la ley o por haber desistido de los mismos. En estos casos, no es posible aplicar el nuevo entendimiento contenido en los fallos constitucionales, manteniéndose firme la Sentencia pronunciada dentro del respectivo proceso ordinario”.

De lo señalado, es posible concluir que conforme a la recientemente glosada Sentencia Constitucional, el límite para la aplicación “retroactiva” de la jurisprudencia constitucional, estaría dado por la existencia de cosa juzgada material, la cual se presenta, de acuerdo a la misma sentencia, cuando la resolución que goza de ejecutoria formal, no fue impugnada por lesión a algún derecho fundamental o garantía constitucional de las partes o de terceros interesados en el plazo de seis meses, tiempo que coincide con el plazo de caducidad establecido, primero por la jurisprudencia y ahora por la Constitución Política del Estado.

De acuerdo al entendimiento desarrollado, cuando el Tribunal Constitucional cambia un precedente y lo sustituye por otro (overruling), éste tiene una retroactividad limitada pues se aplica a hechos existentes antes de su creación siempre y cuando no exista cosa juzgada material (retrospectividad).

Entonces, conforme a lo anotado, la jurisprudencia estableció como límite de la aplicación retroactiva del precedente: i) La existencia de cosa juzgada material; ii) La jurisprudencia que perjudica al imputado en material de derecho penal sustantivo; y, iii) Un precedente que podría restringir el derecho de acceso a la justicia constitucional, ya sea porque con dicha jurisprudencia se imponen o endurecen los requisitos para la presentación de las acciones constitucionales, o se genera nuevas causales de improcedencia, o en su caso, el nuevo precedente, pese a efectuar una interpretación favorable del derecho –por ejemplo a recurrir– podría dar lugar a que en su aplicación resulte desfavorable para el acceso a la justicia constitucional. Interpretación que conforme se detalló en el Voto Disidente de 28 de enero de 2011 a la SC 2461/2010-R de 19 de noviembre, se extrajo de los principios que rigen la interpretación de los derechos humanos, como el de favorabilidad, progresividad, pro hómine y dentro de este el pro actione que impelen a realizar una interpretación extensiva, favorable y no restrictiva de los derechos humanos.

El citado entendimiento fue acogido por la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, la misma que al respecto estableció lo siguiente: “Un precedente constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Constitución Política del Estado desplaza su eficacia general, tiene validez plena en el tiempo y, por ende, no está regido por el principio de irretroactividad, lo que significa que puede ser aplicado a hechos pasados en forma retrospectiva, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieren acaecido con anterioridad al precedente constitucional.

Sin embargo de ello, la aplicación restrospectiva tiene límites, estos son: 1) La cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables, esto es, que tenga la calidad de cosa juzgada formal y material, por lo mismo, sólo puede aplicarse retrospectivamente a procesos en curso; y, 2) La jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retrospectiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado (SC 0076/2005-R de 13 de octubre); (SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, sobre el tema del garante hipotecario, se aplicó la SC 0136/2003-R, cuando el proceso había adquirido la calidad de cosa juzgada).

(…)

Ahora bien, a dichos límites, se añade la prohibición de aplicar retroactivamente un precedente que podría restringir el derecho de acceso a la justicia constitucional, ya sea porque con dicha jurisprudencia se imponen o se endurecen los requisitos para la presentación de las acciones constitucionales, o se generan nuevas causales de improcedencia o, en su caso, el nuevo precedente, pese a efectuar una interpretación favorable del derecho -por ejemplo derecho a recurrir- podría dar lugar a que en su aplicación resulte desfavorable para el acceso a la justicia constitucional…” (las negrillas son ilustrativas).

III.3. Sobre la obligación del INRA de notificar con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques, para habilitar el control de legalidad del acto administrativo, en un plazo máximo de noventa días hábiles a partir de la emisión de dicha resoluciones

La SCP 0026/2017 de 21 de julio, examinó el cargo de inconstitucionalidad consistente en que el parágrafo I del Disposición Final Vigésima del DS 29215, omitió establecer el plazo para la notificación con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras y Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, el mismo que dispone lo siguiente: “Emitidas las Resoluciones Finales de Saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en los casos antes previstos, así como apersonarse y presentar y responder demandas ante el Tribunal Constitucional y otras instancias jurisdiccionales y administrativas, sobre las materias reguladas en la ley y en el presente reglamento.

A este fin podrán notificarse con la respectiva Resolución Final de Saneamiento a una o ambas entidades antes citadas, o el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables”.

Norma que faculta al Viceministro de Tierras y a la Superintendencia de Tierras –ahora Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras– a formular demandas contenciosas administrativas contra Resoluciones Finales de Saneamiento, ante el Tribunal Agroambiental y realizar apersonamientos al Tribunal Constitucional Plurinacional en el trámite de distintas acciones de carácter constitucional, norma que fue declarada constitucional por el propio órgano de control constitucional a través de la SCP 1548/2013 de 13 de septiembre; y por lo tanto, dicho entendimiento goza de la calidad de cosa juzgada, al haber obtenido un pronunciamiento expreso por parte de este Tribunal Constitucional Plurinacional.

Ahora bien, en cuanto al contenido del segundo apartado de la precitada normativa, en el que se determina que la autoridad administrativa debe cumplir con su deber de notificar a las autoridades facultadas para interponer las demandas contenciosas administrativas contra las resoluciones finales de saneamiento sin precisar plazo alguno para dicho cometido, en la precitada SCP 0026/2017 se estableció que, en dicha normativa, el Órgano Ejecutivo omitió establecer un plazo para notificar al Viceministerio de Tierras y a la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras con las Resoluciones Finales de Saneamiento. En virtud a lo cual, comprendió: “…que el saneamiento se concibe como proceso técnico jurídico de carácter eminentemente administrativo, cuyo objeto es regularizar y perfeccionar el derecho a la propiedad agraria, ya sea de oficio a petición de partes; así, indistintamente de la modalidad o el tipo de saneamiento, el Estado se constituye en un actor principal, por cuanto la titularidad del derecho propietario de los predios agrarios le corresponde por excelencia, de ahí que el proceso de saneamiento se concibe como instrumento procesal por el cual el Estado confiere la titulación o el perfeccionamiento del derecho propietario agrario en favor de particulares. No obstante, la intervención estatal en el perfeccionamiento de este derecho no se limita a los actos ejercidos por el INRA, sino que, emitidas las resoluciones finales de saneamiento se apertura la fase del control de legalidad de los actos administrativos, a través de las demandas contenciosas administrativas, instancia en la que el Estado nuevamente asume un rol activo, ya que en virtud de las disposiciones normativas ahora impugnadas, tanto el Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques, se encuentran plenamente facultadas para formular demandas contenciosas administrativas. Entonces, en este tipo de procesos el Estado ya no tiene la calidad de actor principal como ocurre en el proceso administrativo de saneamiento, sino que, en función a la naturaleza del proceso adquiere la calidad de sujeto procesal, cuyo objeto principal es resguardar intereses estatales ante las autoridades jurisdiccionales llamadas por ley, mediante el control de legalidad. En este sentido, la intervención estatal en los procesos contenciosos administrativos no debe ser concebida como una mera formalidad, sino que, es el Estado quien al velar los derechos de la colectividad acude al Órgano Judicial buscando la prevalencia de intereses comunes, sólo así se podrá legitimar la activación de las demandas contenciosas administrativas.

No obstante, como consecuencia de la omisión reglamentaria en cuanto al plazo para la notificación con los actos administrativos al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, se está ante una incertidumbre, de modo que los actos administrativos del Órgano Ejecutivo, como consecuencia de dicha omisión, no adquieren ejecutoría en el tiempo; de ahí que la inexistencia del plazo para la notificación con las resoluciones finales de saneamiento, provoca por un lado inseguridad para el mismo Estado y, por otro, inseguridad para el administrado” (las negrillas corresponden al texto original).

 

Bajo dicha argumentación, a continuación, en el mismo fallo, determinó declarar la inconstitucionalidad por omisión del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, por transgresión a la seguridad jurídica como principio que irradia la potestad de impartir justicia, porque comprendió que la inexistencia de un plazo para la notificación con las resoluciones finales de saneamiento, provoca de un lado, inseguridad para el mismo Estado, dado que la demora en dicha diligencia de notificación impide a la instancia estatal conocer oportunamente los contenidos de las decisiones administrativas por tiempos que pueden extenderse de manera indefinida e impredecible y suelen traducirse en varios años; y por ende, provoca también la imposibilidad y dilación para activar cualquier demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental; y de otro lado, genera incertidumbre en el administrado que se encuentre involucrado en el proceso administrativo de saneamiento, dado que la omisión reglamentaria cuestionada le impide el perfeccionamiento de su derecho propietario en un plazo razonable.

Bajo dicho razonamiento, desarrolló la siguiente jurisprudencia: “Entonces, la seguridad jurídica, entendida como pilar fundamental del Estado Democrático de Derecho y principio informador de la actividad generadora de normas, compele a los distintos órganos del poder público y autoridades públicas, producir normas que generen certidumbre y predictibilidad a sus destinatarios; sin embargo, en el presente caso, la ausencia de una regulación expresa en cuanto se refiere al plazo para realizar las notificaciones a las entidades públicas precedentemente referidas, efectivamente genera incertidumbre y por lo mismo atenta flagrantemente al principio de seguridad jurídica y desnaturaliza la esencia y característica del Estado Democrático de Derecho; es decir, el hecho que no exista un plazo para la notificación con los actos administrativos al mismo Órgano Ejecutivo, provoca inseguridad para el mismo Estado; y, por otro tampoco da lugar a la aquiescencia de la cosa juzgada, pues en los hechos claramente se impide el perfeccionamiento del derecho a la propiedad privada y la consolidación de las decisiones administrativas, lo que constituye una clara afrenta a la firmeza e intangibilidad de las mismas, privándole de su revisión o modificación en las instancias jurisdiccionales, máxime si por principio general del derecho, el órgano jurisdiccional no puede estar a disposición de los sujetos procesales en forma indefinida, sino que, se exige que el legitimado, en este caso el Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques, tenga la posibilidad de activar la instancia jurisdiccional correspondiente oportunamente; por consiguiente, sobre la norma impugnada deviene la inconstitucionalidad por omisión parcial, ya que el Órgano Ejecutivo, en virtud al principio constitucional ya mencionado -corolario y expresión propia del Estado Constitucional de Derecho-, debió cumplir su potestad reglamentaria emitiendo normas dotadas de certeza y seguridad para sus destinatarios, aspecto que no acontece en la problemática examinada; en consecuencia, este Tribunal Constitucional Plurinacional, deberá declarar la inconstitucionalidad por omisión de la norma impugnada” (las negrillas corresponden al texto original).

Finalmente, en la parte final del citado fallo constitucional, realizó la siguiente complementación: “No obstante las consideraciones precedentemente desarrolladas, cabe recordar que la justicia constitucional tiene el deber de resguardar la integridad del principio de seguridad jurídica, por lo que es de exclusiva responsabilidad de esta jurisdicción predeterminar todas las posibles consecuencias de la actividad inherente al control normativo de constitucionalidad; por consiguiente, en base al principio de previsibilidad; entre tanto se corrija la omisión normativa advertida en la presente Resolución; en adelante, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, deberá notificar con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques para así habilitar el control de legalidad del acto administrativo si así correspondiera, en un plazo máximo de noventa días hábiles, a partir de la emisión de dichas resoluciones finales de saneamiento” (las negrillas corresponden al texto original).

Entonces, de la transcripción y análisis de los fundamentos jurídicos que motivaron la emisión de la SCP 0026/2017 es posible concluir que el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció que el plazo máximo para que el INRA proceda a la notificación con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministro de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques, es de noventa días a partir de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento.

Ahora bien, se entiende que a partir de dicha notificación, la misma que como se señaló, no puede exceder de noventa días como máximo a partir de la emisión de la resolución final de saneamiento, se inicia el cómputo del término previsto por el art. 68 de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, para la activación por parte del precitado Viceministerio, de las demandas contencioso administrativas ante el Tribunal Agroambiental, de treinta días; norma concordante con el art. 15 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, que señala que los plazos establecidos, se computarán en días calendario, salvo disposición contraria expresa.

III.4.  Análisis del caso concreto 

En el caso concreto, la empresa accionante, a través de su representante legal, denuncia que las Magistradas demandadas que conforman la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, vulneraron sus derechos a la propiedad agraria, al debido proceso, y a sus elementos a la valoración probatoria, fundamentación y motivación, vinculados a los principios de verdad material, prevalencia del derecho sustancias sobre lo formal, de favorabilidad, pro hómine, seguridad jurídica y a la igualdad en la aplicación de la ley (como principio, derecho y valor constitucional), al juez natural en su elemento al juez competente; y la cosa juzgada material; dado que, dentro del proceso saneamiento iniciado con relación al predio agrario de su propiedad, denominado “Alejandra y Toborochi”, ubicado en la provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, que se inició con la emisión de la Resolución Determinativa 008/2000 de 18 de agosto, y cumplió con todas la etapas y exigencias normativas, llegándose a verificar el derecho propietario, la posesión legal y el cumplimiento de la FES y pese a que el INRA emitió la Resolución Final de Saneamiento denominada RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero; el Viceministerio de Tierras, interpuso en su contra una demanda contenciosa administrativa, el 1 de agosto de 2012; es decir, después de dos años y medio de emitida la Resolución que se impugnó.

Por las razones anotadas, ante la duda sobre la constitucionalidad de la norma reglamentaria que facultaba al Viceministro de Tierras a presentar demandas contencioso administrativas, permitiendo que el Estado se demande a sí mismo sin plazo alguno, los ex Magistrados del Tribunal Agroambiental promovieron de oficio una acción de inconstitucionalidad concreta, que fue resuelta a través de la SCP 0070/2017 de 24 de octubre, y pese a que, mientras tanto, debió suspenderse la tramitación de la causa principal; sin embargo, la Sala Primera de dicho Tribunal, de todas formas emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, dejando sin efecto todo el procedimiento de saneamiento que duró más de dieciséis años.

 

En ese orden, a través de la presente acción arguye la lesión de los derechos, garantías y principios aludidos debido a la ejecución de los siguientes actos lesivos: a) El Viceministerio de Tierras carecía de legitimación para interponer demanda contenciosa administrativa, por los efectos que provoca la SCP 0026/2017 de 21 de julio, de inconstitucionalidad por omisión normativa, en violación al debido proceso por carencia de actitud legal activa para interponer la demanda, el derecho al juez natural en su elemento de juez competente vinculado al debido proceso e inobservancia a los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada material y el derecho a la propiedad agraria; y, b) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, incurrió en: b.1) Errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa accionante, pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; b.2) Fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la CPE; y, b.3) Fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la CPE.

Del detalle expuesto en los párrafos precedentes, es posible determinar que la empresa impetrante de tutela reclama dos aspectos neurálgicos; el primero, relativo a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0026/2017, la misma que de aplicarse, determinará la legitimación del Viceministerio de Tierras para activar la demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Final de Saneamiento denominada RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, emitida dentro del proceso de saneamiento al que fue sometido el predio de su propiedad denominado “Alejandra y Toborochi”, ubicado en la provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, la misma que a decir de la parte accionante, hubiera sido notificada a dicha autoridad, dos años y medio antes de la interposición de la demanda contenciosa ante el Tribunal Agroambiental; y el segundo, referido al fondo de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018; por el que, la Sala ahora demandada, admitió la legitimación aludida anteriormente; en cuyos argumentos denuncia que incurrió en errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa solicitante de tutela, pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la CPE; y, fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la CPE.

En ese orden y habiendo sido delimitadas las problemáticas planteadas, corresponde ingresar al análisis de las mismas, tarea que será desarrollada a continuación, de manera independiente respecto a cada una de ellas; es así que debemos iniciar el estudio, atendiendo a la primera problemática expuesta por la parte accionante.

III.4.1. Respecto a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0026/2017 en el caso concreto

              Previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática delimitada en el presente Fundamento Jurídico, corresponde recordar que tal como lo desarrolló la jurisprudencia emitida tanto por el extinto Tribunal Constitucional como por el actual Tribunal Constitucional Plurinacional, partiendo de lo previsto por el art. 203 de la CPE, las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional, son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno; en ese sentido, se concluye que una Sentencia o Declaración Constitucional, constituye un precedente de obligatorio cumplimiento no solamente para casos futuros y análogos, sino también, en casos aplicables a hechos anteriores a la emisión de dicho fallo, que no gocen de la calidad de cosa juzgada material, tanto en las acciones de tutela, como en las de control normativo y competencial, al poseer carácter erga omnes; es decir, que surten efectos respecto a todos y de todos.

              En cuanto a la aplicación de la jurisprudencia a casos anteriores a su emisión, pero que se encuentren en trámite, la propia jurisprudencia constitucional, basada en principios de carácter universal, determinó que no solo es posible su diligencia, sino que es obligatoria en todos los casos de manera general, excepto en los tres supuestos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; con relación a los cuáles, el primero relativo a aquellos casos en los cuales, la causa principal hubiera adquirido la calidad de cosa juzgada formal y material, dado que la jurisprudencia constitucional se ocupa de la interpretación del alcance y el sentido de una norma jurídica preexistente; por lo tanto, no se refiere a la aplicación retroactiva de la ley, sino más bien a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia; por lo tanto, es posible su aplicación a casos pasados, siempre y cuando la disposición interpretada exista al momento de producirse los hechos, casos en los cuáles, deberá inaplicarse la norma declarada inconstitucional y consiguientemente, aplicar en la resolución del caso, la norma que la reemplaza o sustituye, porque los fallos constitucionales no están regidos, como se señaló, por el art. 123 de la CPE, en cuyo texto prevé que la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado, en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.

           Así en el caso, de la revisión de los actuados procesales, es posible determinar que el proceso de saneamiento simple de oficio, iniciado por el INRA correspondiente al predio denominado “Alejandra y Toborochi”, ubicado en el cantón Santa Ana, sección Tercera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, concluyó con la Resolución Final de Saneamiento denominado RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, por la cual, el INRA determinó lo siguiente: i) Modificar la Sentencia de 31 de enero de 1991 y trámite agrario de dotación 56701, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa, disponiendo emitirse el correspondiente Título Ejecutorial Individual a favor de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., con la superficie de 67 3047 ha respecto al predio denominado “Alejandra y Toborochi”, clasificado como Empresa con actividad otros, ubicado en el cantón Santa Ana, sección Tercera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz; ii) Adjudicar el predio a favor de la citada empresa con la superficie de 19 599.6848 ha “(diecinueve mil quinientos noventa y nueve hectáreas con seis mil ochocientos cuarenta y ocho metros cuadrados)” (sic), debiendo procederse a la otorgación de Título Ejecutorial Individual; iii) Existiendo continuidad entre la superficie Modificada y la Adjudicada, procédase a la emisión de un solo Título Ejecutorial Individual a favor de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., sobre la superficie total de 19 666.9895 ha “(diecinueve mil seiscientos sesenta y seis hectáreas con nueve mil ochocientos noventa y cinco metros cuadrados)” (sic) sobre el predio denominado “Alejandra y Toborochi”; iv) Ejecutoriada la presente Resolución, procédase a su registro de la propiedad en un mapa base para la formación de catastro legal y subsiguiente registro en DD.RR. y traspaso de información a la municipalidad; v) Se intima al adjudicatario a cumplir con el pago total de la obligación o asumir un convenio de pago con el INRA, en el plazo de treinta días; vi) Procédase a la entrega del Título Ejecutorial previo pago total de la tasa de saneamiento en la suma de $us20 466,99 (veinte mil cuatrocientos sesenta y seis 99/100 dólares estadounidenses); vii) Instruir a la Unidad de Titulación del INRA a no proceder a la emisión del Título Ejecutorial, hasta que se haya efectivizado el pago total del precio de la tierra; viii) Se dispone que el ejercicio del derecho propietario se sujete a la aptitud de Uso Mayor de la Tierra; ix) De conformidad a lo previsto por el art. 68 de la Ley 1715, la presente Resolución puede ser impugnada en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en el plazo perentorio de treinta días computables a partir de su legal notificación; y, x) Quedan encargadas de su ejecución y cumplimiento, la Dirección General de Saneamiento en coordinación con la Unidad de Titulación y Certificaciones y la Dirección Departamental de Santa Cruz del INRA. Notificada al Viceministro de Tierras Jorge Jesús Barahona Rojas, en forma personal, el 30 de julio de 2012 a horas 17:45.

           No obstante que la notificación que se alude en el párrafo anterior, realizada al Viceministro de Tierras, se la practicó de manera personal; sin embargo, de lo señalado por la parte accionante, en su memorial de 5 de marzo de 2013, presentado ante la Sala Primera del Tribunal Agroambiental por el que interpuso nulidad de obrados, se tiene que la parte accionante señaló lo siguiente: a) Mediante nota DGST 2569/2010 de 20 de agosto, suscrita por la Directora General de Saneamiento y Titulación del INRA de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, se evidencia la recepción por parte del Viceministro de Tierras, de todos los expedientes correspondientes a los predios “Alejandra y Toborochi”; b) Constan fotocopias legalizadas adjuntadas por el Viceministro de Tierras, que acreditan la remisión del Informe MDRyT/VT/DGDT/UTNIT 015/2011 de 19 de abril, dirigido al Viceministro de Tierras, por funcionarios del mismo Viceministerio, en el que se realiza un análisis técnico de los predios “Alejandra y Toborochi”, entre otros, se evidencia que en el punto primero se hace referencia al estado entonces actual de los predios y en la casilla correspondiente a dicho predio, se consignó “Para Titulación”; lo que demuestra que el análisis se realizó con los antecedentes y la carpeta de saneamiento, más la Resolución Final de Saneamiento; y que el Viceministro ya tenía conocimiento sobre la existencia de la citada Resolución Final, que extemporáneamente se impugna; c) Copia legalizada de la nota MDRyT/VT/0593-2011 de 20 de octubre, suscrita por el Viceministro de Tierras, mediante la cual, remitió las carpetas de los predios “Alejandra y Toborochi”, al Director Nacional del INRA; d) Fotocopia legalizada del Informe Legal INF/VT/DGT/UST/0023-2011 de 11 de mayo, dirigido al Viceministro de Tierras, firmado y recibido por dicha autoridad en la misma fecha, que acredita que la citada autoridad tuvo pleno conocimiento y acceso tanto al expediente como a la Resolución Final impugnada, es más, entre las sugerencias en dicho Informe se recomienda al Viceministro, que interponga acciones ante el Tribunal Agrario Nacional. Sugerencia que no fue ejercida oportunamente por la autoridad dentro de los treinta días, a partir de la fecha del Informe; e) El 16 de mayo de 2011, el Viceministro de Tierras, interpuso denuncias ante distintas instancias gubernamentales por supuestas irregularidades en la sustanciación del saneamiento de los predios “Alejandra y Toborochi”; oportunidad en la que le correspondía interponer demanda contencioso administrativo. Denuncias de las cuales, el citado Viceministro les negó fotocopias legalizada, lo que consta en la parte final de la Certificación de 28 de febrero de 2013; y, f) De acuerdo al “Informe INF/VT/UJ/EXT/01-2013”, emitido por el Viceministro de Tierras el 28 de febrero de “2011”, se acredita que dicha autoridad conoció los procesos de saneamiento de los predios, el 20 de agosto de 2010, de acuerdo a la nota de remisión del INRA “DGST Nº 2569/2/2012” (sic); posteriormente, los expedientes fueron devueltos por el Viceministerio de Tierras al INRA, mediante nota MDRyT/VT/0593-2011 (fs. 254 a 264 vta.).

           Dichas aseveraciones no son negadas por las autoridades demandadas, ni por los terceros interesados; al contrario, se ratifican con los argumentos expuestos por dichas autoridades agroambientales, en el Auto de 28 de junio de 2013, en el que sostienen que la norma impugnada, como es la Disposición Final Vigésima del DS 29215, en cuanto a que no contempla un plazo determinado para que el INRA pueda notificar de oficio al Viceministerio de Tierras con las resoluciones finales de saneamiento, provocando que las impugnaciones sean presentadas habiendo transcurrido demasiado tiempo desde su pronunciamiento. Más adelante en el mismo memorial alegan que en el caso concreto, existió una notificación tácita con la Resolución Final de Saneamiento al Viceministro de Tierras, quien pese a haber asumido conocimiento no ejerció las facultades en el proceso de saneamiento al efecto de someterlo bajo control de legalidad, permitiendo la conclusión del mismo sin oposición de los administrados, existiendo valor de cosa juzgada expresada en la emisión del título ejecutorial.

           De lo señalado, se demuestra que las aseveraciones de la parte accionante en cuanto al conocimiento que asumió el Viceministro de Tierras, data de 20 de agosto de 2010. Al margen de lo cual, tampoco puede perderse de vista el nivel de dependencia y trabajo coordinado que impera en los procedimientos agrarios, entre ambas instancias; es decir, el INRA y el Viceministerio de Tierras, extremo que permite concluir que las comunicaciones sobre las resoluciones deben ser constantes y fluidas, y hasta exentas de formalidades.

           En ese sentido y retomando el orden cronológico de los actuados procesales dentro de la causa que dio origen a la presente acción; se tiene que, mediante Auto de 28 de junio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, de oficio, interpuso ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, acción de inconstitucionalidad concreta, argumentando que si bien, la Disposición Final Vigésima del DS 29215 faculta al Viceministerio de Tierras a interponer demanda contenciosa administrativa, impugnando las Resoluciones Finales de Saneamiento, que se encuentran pendientes de la emisión de Títulos Ejecutoriales; sin embargo, dicha normativa no contempla: 1) El plazo que tiene el INRA para notificar de oficio al Viceministro de Tierras, con las Resoluciones Finales de Saneamiento; 2) El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento; y, 3) La notificación tácita frente al hecho de evidenciarse en los procesos agrarios de saneamiento que el Viceministerio adquirió conocimiento de la Resolución Final de Saneamiento; acción constitucional que también fue promovida por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de la Empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda. En virtud a dichos actuados, por Resolución de 25 de julio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, determinó la remisión de las acciones de inconstitucionalidad concreta, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, disponiendo la suspensión de plazos en la causa principal, dando lugar a la emisión del 0291/2013-CA de 25 de julio, por el cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental. Señalando entre sus fundamentos que la norma impugnada, si bien faculta al Viceministerio de Tierras, la formulación de la demanda contencioso administrativa, impugnando las resoluciones finales de saneamiento que se encuentran pendientes de la emisión de los títulos ejecutoriales, no contempla: i) Un plazo determinado para que el INRA pueda notificar de oficio al mencionado Viceministerio con las señaladas resoluciones, ocasionando que la impugnación a éstas sean presentadas habiendo transcurrido demasiado tiempo desde su pronunciamiento; ii) “El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento” (sic); es decir, creó incertidumbre respecto del momento en el que adquieren calidad de cosa juzgada; y, iii) La notificación tácita, cuando se constate que, en los procesos agrarios de saneamiento, el Viceministerio de Tierras asumió conocimiento de la Resolución Administrativa Final de Saneamiento, como ocurrió en el caso concreto, donde la mencionada repartición estatal no ejerció sus facultades en el proceso de saneamiento a efecto de someterlo bajo el principio de legalidad, permitiendo la conclusión del mismo sin oposición de los administrados, adquiriendo por ende, valor de cosa juzgada expresada en la emisión del título ejecutorial.

           Consiguientemente y en consideración a la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, la Sala Primera del órgano agroambiental, mediante Resolución de 28 de junio de 2013, determinó, entre otros, suspender el plazo para dictar sentencia en el caso concreto, aclarando que su reinicio sería dispuesto por auto expreso, una vez que se emita pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional.

           Posteriormente, a petición del representante legal de Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante AC 0084/2014-CA-ACM/S de 17 de julio, el Tribunal Constitucional Plurinacional, determinó acumular la acción de inconstitucionalidad concreta relativa a la causa que dio lugar a la presente acción (Expediente 04087-2013-09-AIC); a otras varias, presentadas por el Tribunal Agroambiental, en otros procesos agroambientales y con similares argumentos.

           Es así, que ese intervalo, por SCP 0026/2017 de 21 de julio, dentro de otra causa de inconstitucionalidad concreta, el Tribunal Constitucional Plurinacional, determinó declarar la inconstitucionalidad por omisión del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, con relación al art. 178.I de la CPE, en lo que respecta a la falta de previsión de plazo para la notificación al Viceministerio de Tierras y Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, con efectos erga omnes, al generar incertidumbre y vulnerar el principio de seguridad jurídica, determinando que en tanto se corrija la omisión normativa advertida en la citada Resolución; en adelante, el INRA deberá notificar con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques si así correspondiera, en un plazo máximo de noventa días hábiles, a partir de la emisión de dichas resoluciones finales de saneamiento. Fallo constitucional que fue puesto a conocimiento de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante memorial presentado el 12 de julio de 2018 por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, representante legal de Joao Geraldo Raymundo, quien a su vez es representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda.

           Mediante SCP 0070/2017 de 24 de octubre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, resolvió todas las causas acumuladas, entre ellas, la presente, determinando su improcedencia, bajo el argumento de que la SCP 0026/2017, declaró inconstitucional por omisión, el parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, entre otros, por existencia de cosa juzgada constitucional.

           Ante la emisión de la SCP 0070/2017, mediante Auto de 18 de julio de 2018, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental dispuso se proceda a un nuevo sorteo del proceso contencioso administrativo; es decir, cuando indudablemente ya tuvo conocimiento sobre la emisión de la SCP 0026/2017, puesto que fue la razón principal para la declaratoria de improcedencia de la SCP 0070/2017; en la que además, de manera expresa se señaló que el entendimiento desarrollado en la precitada SCP 0026/2017 resultaba aplicable a todos los casos acumulados, entre ellos el presente.

No obstante lo determinado en la SCP 0070/2017, las autoridades demandadas, decidieron continuar tramitando la demanda contencioso administrativa, llegando a pronunciar la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, declarando probada la misma; y en su mérito, NULA la RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, disponiendo que se emita un nuevo Informe en Conclusiones según los datos obtenidos en el saneamiento; y consecuentemente, emitiendo el tipo de datos obtenidos en el saneamiento y el tipo de resolución conforme al caso y de acuerdo a reglamento, observando los fundamentos contenidos en dicho fallo, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento y en resguardo de las garantías constitucionales, y finalmente determinó NO HABER LUGAR a la aclaración, enmienda y complementación presentada por el representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., bajo la interpretación, tal como lo señalan en su propio informe, tomando en cuenta la situación de hecho y de derecho en la que se encontraban las partes y el objeto del proceso al momento de constituirse la relación procesal; pues el DS 3467 y la SCP 0026/2017 de 21 de julio, a su criterio, no privaban a dicha autoridad del interés legítimo de su pretensión como parte actora, en los casos en los que, la relación procesal se trabó de forma previa, manteniendo incólumes las condiciones objetivas y subjetivas existentes al momento en que se trabó la relación procesal entre las partes; coligiendo que no resultaban válidas las condiciones que modificaban la legitimación activa del demandante que se produjeron con posterioridad a la constitución de la relación jurídica procesal, pues el Decreto Supremo y jurisprudencia constitucional señalados, a su decir, solo afectaban a la legitimación de demandas para la interposición de nuevas demandas o en los procesos que estando en trámite, en los que aún no se hubiera constituido la relación jurídica procesal; lo que demostraba, según señalaron, que la mencionada autoridad mantenía su legitimación activa.

De todo lo señalado, es posible evidenciar que las autoridades demandadas vulneraron los derechos reclamados por la parte accionante, dado que no obstante, la emisión de la SCP 0026/2017 que declaró la inconstitucionalidad del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, al comprender que la ausencia de una regulación expresa en cuanto se refiere al plazo para realizar las notificaciones al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, generaba incertidumbre y por lo mismo, atentaba flagrantemente al principio de seguridad jurídica y desnaturalizaba la esencia y característica del Estado Democrático de Derecho, determinando que mientras tanto se corrija la omisión normativa advertida en dicha Resolución constitucional, el INRA debía notificar con las resoluciones finales de saneamiento a las citadas instancias, para así habilitar el control de legalidad del acto administrativo, si así correspondiera, en un plazo máximo de noventa días hábiles a partir de la emisión de dichas resoluciones finales de saneamiento, precedente constitucional del cual se apartaron de su cumplimiento.

Razonamiento que resulta contrario a la línea jurisprudencial desarrollada con relación la aplicación en el tiempo de la jurisprudencia constitucional, la cual determina que la misma debe ser aplicada a los procesos que se encuentran en curso, como el presente caso, puesto que el estado de la tramitación de la causa principal, como es la demanda contenciosa administrativa, cuando se emitió la SCP 0026/2017, estaba suspendida por disposición de la propia Sala Primera Agroambiental, en el momento anterior a la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, por lo tanto, la causa aun no gozaba de la calidad de cosa juzgada formal ni material; al contrario, estaba en pleno trámite y previo a la emisión de la Resolución Final; por lo tanto, el límite impuesto por las autoridades agroambientales ahora demandadas en sentido que no resultaba aplicable la determinación asumida a través de la SCP 0026/2017, bajo el argumento que ya se había trabado la relación procesal dentro de la causa agroambiental, y que por ello, no podía modificarse la legitimación activa del demandante Viceministerio de Tierras, resulta arbitrario al no encontrarse sustentada en ninguna norma legal ni constitucional y menos por la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional.

De lo referido es posible determinar que las autoridades demandadas vulneraron la cosa juzgada constitucional, al no haber dado complimiento retrospectivo a la jurisprudencia contenida en la SCP 0026/2017 al caso concreto, pese a su emisión anterior a que la causa sometida a su conocimiento hubiera siquiera obtenido resolución final, y por ende, tampoco calidad de cosa juzgada formal ni material, inobservando la vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales y Sentencias Constitucionales Plurinacionales, provocando una grosera lesión de los derechos de la parte accionante, entre ellos, a la igualdad, al haber encaminado un trámite distinto a la presente causa, con relación al proceso agroambiental resuelto como consecuencia de la emisión de la SCP 0026/2017, no obstante que el precedente determinado en la misma resultaba ser de obligatorio cumplimiento, es más, dicho extremo fue aclarado expresamente por la SCP 0070/2017, en la que se hizo conocer a las autoridades ahora demandadas, que el precedente contenido en la SCP 0026/2017 correspondía ser aplicado al caso; sin embargo de ello, en la especie se decidió de manera arbitraria apartarse del mismo y utilizar una norma que en ese momento, ya había sido expulsada del ordenamiento jurídico ante su declaratoria de inconstitucionalidad por omisión, y repuesta de manera temporal hasta que se corrija dicha omisión normativa, por el entendimiento desarrollado en la misma, en sentido que el INRA tenía un plazo de noventa días a partir de la emisión de la resolución final de saneamiento para notificar al Viceministerio de Tierras y Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques; para habilitar, en caso de corresponder, el control de legalidad del acto administrativo.

El razonamiento y las actuaciones desarrollados por las autoridades demandadas, provocó que la causa principal se retrotraiga, cuando incluso a su propio entender, tal como lo sostuvieron en su memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad concreta, el proceso de saneamiento había adquirido el valor de cosa juzgada expresado en la emisión del título ejecutorial; después de transcurridos varios años, dado que la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 0052/2010 se pronunció el 2 de febrero de 2010, el proceso contencioso administrativo fue activado por parte del Viceministro de Tierras, el 1 de agosto de 2012; es decir, cuando ya concluyó el plazo para dicho efecto, y la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 se dictó el 3 de diciembre de 2018, declarando probada la demanda interpuesta y anulando la Resolución Final de Saneamiento, como es la RA RA-SS 0052/2010, provocando la reapertura de una causa que ya contaba con calidad de cosa juzgada formal y material, al no haberse interpuesto de manera oportuna el proceso agroambiental correspondiente; pues pese a que la parte accionante demostró la fecha en la que el Viceministro de Tierras tuvo conocimiento sobre la merituada Resolución, tampoco cumplió con el plazo previsto por el art. 68 de la Ley 1715, actuaciones que violaron el debido proceso por carencia de legitimación activa del demandante, así como el derecho al juez natural en su elemento de competencia, en inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material, así como el derecho a la propiedad privada de la parte accionante; pues si bien, las autoridades reconocieron el efecto retrospectivo de la jurisprudencia; sin embargo, lo limitaron en su eficacia a un momento procesal, como es cuando se traba la relación procesal, sin fundamento legal, constitucional ni jurisprudencial alguno; y por ende, corresponde otorgar la tutela impetrada, ante la evidente vulneración de los derechos alegados por la parte accionante.

III.4.2. Consideraciones finales

Ahora bien, con relación a los demás extremos demandados en la presente acción relativos a que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, hubiera incurrido en: a) Errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa accionante, pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; b) Fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la CPE; y, c) Fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la Norma Suprema; no corresponde realizar ningún análisis de fondo, al carecer de relevancia constitucional, dado que al determinarse la nulidad de la citada resolución agroambiental, dichos argumentos también quedan sin efecto legal alguno.

Por lo precedentemente señalado, la Sala Constitucional, al haber concedido la acción de amparo constitucional, aunque con otros fundamentos y con distintas determinaciones, ha evaluado en forma parcialmente correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 93/2019 de 16 de julio, cursante de fs. 2498 a 2505 vta., pronunciada por La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER parcialmente la tutela impetrada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional; disponiendo la nulidad de obrados hasta el Auto de Admisión inclusive; debiendo las autoridades a cargo del proceso que dio lugar a la presente acción de defensa, emitir una nueva resolución debidamente fundamentada, de acuerdo a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, aplicando de manera retrospectiva el precedente constitucional contenido en la SCP 0026/2017 de 21 de julio, tal como lo estableció la SCP 0070/2017 de 24 de octubre.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO