SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0176/2020-S4

1.        Con relación al primer elemento denunciado, la SCP 0026/2017, determinó que el Viceministro de Tierras no cuenta con legitimación activa para plantear demandas contencioso administrativas, por haber vencido el plazo de noventa días que tenía el INRA para notificarle con la resolución final de saneamiento, y por ende, el término de treinta días para interponer dicha demanda, corría a partir de ese momento; omisiones que violaron el debido proceso por carencia de legitimación activa del demandante, así como el derecho al juez natural en su elemento competencia, en inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material, así como el derecho a la propiedad privada.

La SCP 0026/2017, se ejecuta erga omnes con efectos abrogatorios o derogatorios hacia futuro; por lo tanto, no puede afectar a sentencias con calidad de cosa juzgada por haberse fundado en la aplicación del derecho ordinario cuando se presumía su constitucionalidad; sin embargo, la declaratoria de inconstitucionalidad puede dejar sin efecto la sentencia o resolución ya dictada sobre la base de una norma considerada inconstitucional, la misma que hubiera sido demandada con anterioridad a su emisión. Por lo tanto, en el caso concreto, el Tribunal Agroambiental no debió seguir sustanciando el proceso sometido a su conocimiento, al contrario, debió haber cumplido retrospectivamente la SCP 0026/2017, aplicándola favorablemente y disponer que se anule el proceso contencioso administrativo hasta el auto de admisión de la demanda y se tenga por concluido el mismo, disponiéndose su archivo de obrados; en razón a que éste se encontraba en trámite; y por lo tanto, no existía cosa juzgada constitucional. Similar entendimiento fue desarrollado en la SC 0076/2005-R de 26 de enero.

En ese orden, en el presente caso, el plazo de noventa días para que el INRA hubiera notificado al Viceministerio de Tierras con la Resolución Final de Saneamiento (RA RA-SS 0052/2010), estaba superabundantemente vencido, cuya diligencia de notificación se produjo el 30 de julio de 2012; por lo tanto, dicha autoridad no contaba con legitimación activa para interponer la demanda contenciosa administrativa; por lo que, el Tribunal Agroambiental ya no tenía competencia para emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, ante la inexistencia de parte procesal que promueva la misma; al haber actuado de modo distinto, vulneró el debido proceso, así como al juez natural en su elemento de competencia; y por lo tanto, debe ser reparado por la acción de amparo constitucional; así lo comprendió la SC 0693/2012-R de 2 de agosto, que moduló el precedente contenido en la SC 0099/2010-R de 10 de mayo. Asimismo, incumplió los efectos erga omnes y la aplicación retrospectiva de la SCP 0026/2017 de inconstitucionalidad, en inobservancia al principio de seguridad jurídica y los derechos a la propiedad agraria que fueron consolidados en el proceso de saneamiento en favor de la empresa impetrante de tutela.

Nótese que, el Tribunal Agroambiental también reconoció los efectos retroactivos de la SCP 0026/2017 a los procesos contencioso administrativos en curso; empero, incurrió en una grosera interpretación al señalar que los efectos de la Sentencia sólo afectaban a la legitimación del Viceministerio de Tierras para la interposición de nuevas demandadas o en los procesos que estando en trámite, aún no se hubiera constituido la relación jurídica procesal, tomando este momento procesal como parámetro para aplicar los efectos retrospectivos. A más de ello, se debe considerar que la acción de inconstitucionalidad concreta, no obstante que duró en su tramitación más de cuatro años y seis meses, desde que se la promovió hasta que se emitió la SCP 0026/2017; y la SCP 0070/2017 no fue cumplida, “teniendo en cuenta su efecto erga omnes ni la retrospectividad explicada” (sic), sino, contrariamente, el Tribunal Agroambiental dio una aplicación discrecional de la misma, determinando proseguir y pronunciar la Sentencia Agroambiental ahora impugnada, haciendo inútil y oficioso acudir a la justicia constitucional, más aún cuando fue dicha instancia, que de oficio promovió la acción de inconstitucionalidad concreta.

A efectos de resolver correctamente la retrospectividad peticionada, se debe tomar en cuenta también que, si el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Supremo (DS) 3467 de 24 de enero de 2018, abrogando la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 agosto de 2007 que facultaba al Viceministerio de Tierras a presentar demandas contenciosas administrativas, fue debido a que enmendó sus propios errores y las consecuencias nefastas para el Estado Constitucional de Derecho, reconduciendo así en derecho, la verdadera naturaleza jurídica de dichos procesos contenciosos, donde lo que se discute a través del control de legalidad son los derechos de los administrados como personas particulares y no los intereses del Estado.

En consecuencia, se violó el principio de cosa juzgada; y por ende, el derecho a la propiedad privada agraria, por cuanto la demanda contenciosa administrativa fue admitida, tramitada y resuelta de manera arbitraria en la Sentencia Agroambiental impugnada en esta acción de amparo constitucional, pese a que la notificación con la resolución final de saneamiento se realizó fuera del plazo máximo de noventa días establecido por la SCP 0026/2017; y que por lo tanto, la misma ya contaba con calidad de cosa juzgada formal y material; incluso ya se emitió el Titulo Ejecutorial en favor de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., estando pendiente únicamente la firma del Presidente del Estado Plurinacional, como mera formalidad, conforme se demuestra de la certificación emitida por el INRA del 14 de abril de 2011; hecho que inviabilizaba abrir cualquier inicio del procedimiento contencioso administrativo; extremo que fue reclamado a través de un incidente de excepción de incompetencia e impersonería en el proceso; empero, el Tribunal Agroambiental, mediante Auto de 4 abril de 2013, declaró improbadas tales excepciones, bajo el argumento que el predio “Alejandra y Toborochi”, no se encontraba titulado, cuando el propio Viceministerio de Tierras, a través del Informe Legal INF/VT/DGT/UST/0023-2011 de 11 de mayo, concluyó que el INRA emitió el Titulo Ejecutorial MPANAL001274 sobre el predio “Alejandra y Toborochi”, a nombre de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda.

Solicitó se conceda la tutela, dejando sin efecto legal la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, y se ordene: 1) Que la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, anule el proceso contencioso administrativo interpuesto por el Viceministro de Tierras hasta el Auto de admisión de la demanda y se tenga por concluido el mismo, disponiéndose el archivo de obrados, por incumplimiento de las Sentencia Constitucionales Plurinacionales 0026/2017 de 21 de julio y 0070/2017 de 24 de octubre; y, 2) Que las autoridades demandadas, emitan nueva sentencia, declarando improbada la demanda contenciosa administrativa, y por ende, se mantenga subsistente la RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero.

En ese orden, denuncia los siguientes actos lesivos: 1) Falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa, por los efectos de la SCP 0026/2017 de 21 de julio, de inconstitucionalidad por omisión normativa, en violación al debido proceso por carencia de actitud legal activa para interponer la demanda, el derecho al juez natural en su elemento de juez competente vinculado al debido proceso e inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material y al derecho a la propiedad agraria; 2) Errónea valoración del cumplimiento de la FES y la posesión legal del predio “Alejandra y Toborochi” de propiedad de la empresa accionante, pese a que se demostró dicho cumplimiento en la fase de pericias de campo durante la tramitación del procedimiento de saneamiento; 3) Fundamentación errónea sobre la prohibición del art. 396.II de la CPE; y, 4) Fundamentación errónea sobre el precedente vinculante respecto del art. 398 de la CPE.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por la Sala Constitucional, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales de la parte accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

           En ese sentido y retomando el orden cronológico de los actuados procesales dentro de la causa que dio origen a la presente acción; se tiene que, mediante Auto de 28 de junio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, de oficio, interpuso ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, acción de inconstitucionalidad concreta, argumentando que si bien, la Disposición Final Vigésima del DS 29215 faculta al Viceministerio de Tierras a interponer demanda contenciosa administrativa, impugnando las Resoluciones Finales de Saneamiento, que se encuentran pendientes de la emisión de Títulos Ejecutoriales; sin embargo, dicha normativa no contempla: 1) El plazo que tiene el INRA para notificar de oficio al Viceministro de Tierras, con las Resoluciones Finales de Saneamiento; 2) El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento; y, 3) La notificación tácita frente al hecho de evidenciarse en los procesos agrarios de saneamiento que el Viceministerio adquirió conocimiento de la Resolución Final de Saneamiento; acción constitucional que también fue promovida por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de la Empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda. En virtud a dichos actuados, por Resolución de 25 de julio de 2013, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, determinó la remisión de las acciones de inconstitucionalidad concreta, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, disponiendo la suspensión de plazos en la causa principal, dando lugar a la emisión del 0291/2013-CA de 25 de julio, por el cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental. Señalando entre sus fundamentos que la norma impugnada, si bien faculta al Viceministerio de Tierras, la formulación de la demanda contencioso administrativa, impugnando las resoluciones finales de saneamiento que se encuentran pendientes de la emisión de los títulos ejecutoriales, no contempla: i) Un plazo determinado para que el INRA pueda notificar de oficio al mencionado Viceministerio con las señaladas resoluciones, ocasionando que la impugnación a éstas sean presentadas habiendo transcurrido demasiado tiempo desde su pronunciamiento; ii) “El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento” (sic); es decir, creó incertidumbre respecto del momento en el que adquieren calidad de cosa juzgada; y, iii) La notificación tácita, cuando se constate que, en los procesos agrarios de saneamiento, el Viceministerio de Tierras asumió conocimiento de la Resolución Administrativa Final de Saneamiento, como ocurrió en el caso concreto, donde la mencionada repartición estatal no ejerció sus facultades en el proceso de saneamiento a efecto de someterlo bajo el principio de legalidad, permitiendo la conclusión del mismo sin oposición de los administrados, adquiriendo por ende, valor de cosa juzgada expresada en la emisión del título ejecutorial.

           Mediante SCP 0070/2017 de 24 de octubre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, resolvió todas las causas acumuladas, entre ellas, la presente, determinando su improcedencia, bajo el argumento de que la SCP 0026/2017, declaró inconstitucional por omisión, el parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, entre otros, por existencia de cosa juzgada constitucional.

No obstante lo determinado en la SCP 0070/2017, las autoridades demandadas, decidieron continuar tramitando la demanda contencioso administrativa, llegando a pronunciar la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 de 3 de diciembre, declarando probada la misma; y en su mérito, NULA la RA RA-SS 0052/2010 de 2 de febrero, disponiendo que se emita un nuevo Informe en Conclusiones según los datos obtenidos en el saneamiento; y consecuentemente, emitiendo el tipo de datos obtenidos en el saneamiento y el tipo de resolución conforme al caso y de acuerdo a reglamento, observando los fundamentos contenidos en dicho fallo, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento y en resguardo de las garantías constitucionales, y finalmente determinó NO HABER LUGAR a la aclaración, enmienda y complementación presentada por el representante legal de la empresa AGROPECUARIA CERRO ALTO Ltda., bajo la interpretación, tal como lo señalan en su propio informe, tomando en cuenta la situación de hecho y de derecho en la que se encontraban las partes y el objeto del proceso al momento de constituirse la relación procesal; pues el DS 3467 y la SCP 0026/2017 de 21 de julio, a su criterio, no privaban a dicha autoridad del interés legítimo de su pretensión como parte actora, en los casos en los que, la relación procesal se trabó de forma previa, manteniendo incólumes las condiciones objetivas y subjetivas existentes al momento en que se trabó la relación procesal entre las partes; coligiendo que no resultaban válidas las condiciones que modificaban la legitimación activa del demandante que se produjeron con posterioridad a la constitución de la relación jurídica procesal, pues el Decreto Supremo y jurisprudencia constitucional señalados, a su decir, solo afectaban a la legitimación de demandas para la interposición de nuevas demandas o en los procesos que estando en trámite, en los que aún no se hubiera constituido la relación jurídica procesal; lo que demostraba, según señalaron, que la mencionada autoridad mantenía su legitimación activa.

De todo lo señalado, es posible evidenciar que las autoridades demandadas vulneraron los derechos reclamados por la parte accionante, dado que no obstante, la emisión de la SCP 0026/2017 que declaró la inconstitucionalidad del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, al comprender que la ausencia de una regulación expresa en cuanto se refiere al plazo para realizar las notificaciones al Viceministerio de Tierras y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, generaba incertidumbre y por lo mismo, atentaba flagrantemente al principio de seguridad jurídica y desnaturalizaba la esencia y característica del Estado Democrático de Derecho, determinando que mientras tanto se corrija la omisión normativa advertida en dicha Resolución constitucional, el INRA debía notificar con las resoluciones finales de saneamiento a las citadas instancias, para así habilitar el control de legalidad del acto administrativo, si así correspondiera, en un plazo máximo de noventa días hábiles a partir de la emisión de dichas resoluciones finales de saneamiento, precedente constitucional del cual se apartaron de su cumplimiento.

Razonamiento que resulta contrario a la línea jurisprudencial desarrollada con relación la aplicación en el tiempo de la jurisprudencia constitucional, la cual determina que la misma debe ser aplicada a los procesos que se encuentran en curso, como el presente caso, puesto que el estado de la tramitación de la causa principal, como es la demanda contenciosa administrativa, cuando se emitió la SCP 0026/2017, estaba suspendida por disposición de la propia Sala Primera Agroambiental, en el momento anterior a la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018, por lo tanto, la causa aun no gozaba de la calidad de cosa juzgada formal ni material; al contrario, estaba en pleno trámite y previo a la emisión de la Resolución Final; por lo tanto, el límite impuesto por las autoridades agroambientales ahora demandadas en sentido que no resultaba aplicable la determinación asumida a través de la SCP 0026/2017, bajo el argumento que ya se había trabado la relación procesal dentro de la causa agroambiental, y que por ello, no podía modificarse la legitimación activa del demandante Viceministerio de Tierras, resulta arbitrario al no encontrarse sustentada en ninguna norma legal ni constitucional y menos por la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional.

De lo referido es posible determinar que las autoridades demandadas vulneraron la cosa juzgada constitucional, al no haber dado complimiento retrospectivo a la jurisprudencia contenida en la SCP 0026/2017 al caso concreto, pese a su emisión anterior a que la causa sometida a su conocimiento hubiera siquiera obtenido resolución final, y por ende, tampoco calidad de cosa juzgada formal ni material, inobservando la vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales y Sentencias Constitucionales Plurinacionales, provocando una grosera lesión de los derechos de la parte accionante, entre ellos, a la igualdad, al haber encaminado un trámite distinto a la presente causa, con relación al proceso agroambiental resuelto como consecuencia de la emisión de la SCP 0026/2017, no obstante que el precedente determinado en la misma resultaba ser de obligatorio cumplimiento, es más, dicho extremo fue aclarado expresamente por la SCP 0070/2017, en la que se hizo conocer a las autoridades ahora demandadas, que el precedente contenido en la SCP 0026/2017 correspondía ser aplicado al caso; sin embargo de ello, en la especie se decidió de manera arbitraria apartarse del mismo y utilizar una norma que en ese momento, ya había sido expulsada del ordenamiento jurídico ante su declaratoria de inconstitucionalidad por omisión, y repuesta de manera temporal hasta que se corrija dicha omisión normativa, por el entendimiento desarrollado en la misma, en sentido que el INRA tenía un plazo de noventa días a partir de la emisión de la resolución final de saneamiento para notificar al Viceministerio de Tierras y Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques; para habilitar, en caso de corresponder, el control de legalidad del acto administrativo.

El razonamiento y las actuaciones desarrollados por las autoridades demandadas, provocó que la causa principal se retrotraiga, cuando incluso a su propio entender, tal como lo sostuvieron en su memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad concreta, el proceso de saneamiento había adquirido el valor de cosa juzgada expresado en la emisión del título ejecutorial; después de transcurridos varios años, dado que la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 0052/2010 se pronunció el 2 de febrero de 2010, el proceso contencioso administrativo fue activado por parte del Viceministro de Tierras, el 1 de agosto de 2012; es decir, cuando ya concluyó el plazo para dicho efecto, y la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 74/2018 se dictó el 3 de diciembre de 2018, declarando probada la demanda interpuesta y anulando la Resolución Final de Saneamiento, como es la RA RA-SS 0052/2010, provocando la reapertura de una causa que ya contaba con calidad de cosa juzgada formal y material, al no haberse interpuesto de manera oportuna el proceso agroambiental correspondiente; pues pese a que la parte accionante demostró la fecha en la que el Viceministro de Tierras tuvo conocimiento sobre la merituada Resolución, tampoco cumplió con el plazo previsto por el art. 68 de la Ley 1715, actuaciones que violaron el debido proceso por carencia de legitimación activa del demandante, así como el derecho al juez natural en su elemento de competencia, en inobservancia a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada material, así como el derecho a la propiedad privada de la parte accionante; pues si bien, las autoridades reconocieron el efecto retrospectivo de la jurisprudencia; sin embargo, lo limitaron en su eficacia a un momento procesal, como es cuando se traba la relación procesal, sin fundamento legal, constitucional ni jurisprudencial alguno; y por ende, corresponde otorgar la tutela impetrada, ante la evidente vulneración de los derechos alegados por la parte accionante.