SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 016/2023

Al respecto corresponde señalar que la jurisprudencia agroambiental, desde la gestión 2013, ha emitido sentencias agroambientales con diferentes alcances acerca del límite máximo de la propiedad agraria, habiéndose pronunciado el primer pronunciamiento acerca del alcance de los arts. 398 y 399 de la CPE, en la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a N° 32/2013 de 24 de octubre, que estableció: “Que el art. 399-I de la Constitución Política del Estado señala “Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley” (las negrillas son nuestras); En ese contexto de la interpretación de la norma constitucional precedentemente citada se evidencia dos tipos de derechos a considerar, el derecho de propiedad y el derecho de posesión sobre la propiedad agraria, en el caso de autos se discute el derecho de posesión anterior a la vigencia de la actual C.P.E., consecuentemente siempre en aplicación a la supremacía constitucional, se debe observar lo previsto por el art. 123 de C.P.E. que indica que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral y penal, por lo que no puede aducirse retroactividad en materia agraria; que si bien la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 señala que “las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que siendo anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 cumplan efectivamente con la FES o FS según corresponda...” texto concordante con el art. 309 del D.S. N° 29215, sin embargo estas normativas no determinan las extensiones de las propiedades agrarias, habiendo delegado esta atribución a una reglamentación especial, conforme señala el art. 41-II de la Ley N° 1715, lo que significa que al estar tanto las leyes antes citadas como cualquier reglamentación por debajo de la supremacía constitucional, se deberá aplicar la Constitución Política del Estado que establece en la parte in fine del art. 398 que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas.

Consecuentemente, de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha., sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores, se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía de acuerdo a lo establecido por el art. 410-II de la Carta Magna que establece: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena y 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes. (las negrillas son nuestras)”; razonamiento jurisprudencial que fue reiterado en la SAN S1^a N° 34/2015 de 12 de mayo, en la SAN S2^a N° 33/2015 de 28 de mayo; entre otras. Posteriormente, fueron emitidas resoluciones agroambientales que reconocían a la posesión agraria como un derecho independiente del derecho de propiedad, su reconocimiento mediante el proceso de Saneamiento como un derecho preexistente, siempre que exista cumplimiento de la FES; ello en el marco del art. 399.I de la CPE, independientemente del derecho que corresponda por propiedad, criterio que fue emitido en las siguiente resoluciones agroambientales: SAN S1^a N° 23/2016 de 28 de marzo, SAN S1^a N° 84/2016 de 14 de septiembre, SAN S1ª Nº 100/2017 de 20 de octubre, SAP S1ª Nº 74/2018 de 03 de diciembre, SAP S1ª Nº 76/2018 de 5 de diciembre, SAP S1ª Nº 16/2019 de 3 de abril, SAP S2^a N° 21/2019 de 18 de abril y la SAP S1ª Nº 38/2019 de 10 de mayo, entre otras. Por su parte, la SAP S1ª Nº 41/2019 de 14 de mayo, se constituye en una sentencia mutadora, porque reconoce el derecho de posesión agraria, en la superficie que cumpla la FES, pero en un límite mayor que el establecido en la CPE, cambiando la línea que reconoce el derecho de posesión agraria en la superficie que cumpla la FES, pero en el límite establecido en la CPE (es decir máximo hasta 5000 ha, conforme con el art. 398 de la CPE), correspondiendo señalar que tal sentencia, fue pronunciada en cumplimiento de la SCP 1163/2017S2 de 15 de noviembre de 2017, que conforme el art. 203 de la CPE es de cumplimiento obligatorio y vinculante; sin embargo, el razonamiento de la señalada Sentencia Constitucional, ha sido modificado por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, que establece: “III.5. Interpretación constitucional del art. 398 de la CPE” señala: “No obstante, al contener el art. 398 de la CPE, dos mandatos imperativos que no necesitan de desarrollo legislativo previo, que dicen: “Se prohíbe el latifundio y la doble titulación” (las negrillas son nuestras) y que “La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas” (el resaltado es agregado), corresponde que estos se apliquen directamente por las autoridades judiciales y administrativas en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de proscribir el latifundio y la doble titulación; debiendo por tal motivo, reconocerse y otorgarse el derecho propietario a partir de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, en los límites que no sobrepasen las cinco mil hectáreas, ya que si se otorgara derecho propietario en superficies mayores a la misma, se estaría actuando en contra del mandato constitucional y por ende reconociendo un derecho propietario en condiciones latifundistas (...) III.6. Necesidad de efectuar cambio de línea respecto a lo precisado en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre”, con el argumento en sentido de: “que serán los nuevos límites a fijarse por ley los que se aplicarán a los predios que se adquieran con posterioridad a la vigencia de la Norma Suprema y no así a las propiedades adquiridas con anterioridad a la misma, en resguardo al principio de irretroactividad de la ley; por cuyo motivo se respetarán los derechos de propiedad y posesión legal anteriores en los términos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos precedentes, siempre y cuando no excedan las cinco mil hectáreas establecidas por mandato constitucional. (...) los razonamientos constitucionales desarrollados precedentemente (...) constituyen un cambio de línea a lo precisado y desarrollado en la referida SCP 1163/2017-S2, en resguardo a los mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de sus formas en nuestro territorio nacional”.

Finalmente, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, consolida este criterio constitucional, de respetar la voluntad del constituyente en cuanto al límite máximo de la superficie a ser reconocida en la propiedad agraria, conforme previsión del art. 398 de la CPE, en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a N° 54/2022 de 18 de octubre, se concluye estableciendo textualmente: “Este lineamiento constitucional, ampliamente expuesto, es confirmado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, misma que al referirse a la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en su Fundamento Jurídico “III.2. La propiedad agraria desde la Constitución Política del Estado”, expresa textualmente: "Dicho razonamiento constitucional, constituyó una modulación a lo precisado y desarrollado en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, en resguardo a los mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de sus formas en nuestro territorio nacional y lo establecido en la Disposición Final Segunda parágrafos III y IV de la Ley contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras; cuyo fallo modulatorio en su parte pertinente precisó: (...)” (La SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021 transcribe gran parte de los fundamentos jurídicos de la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, los cuales ya fueron señalados en líneas arriba).

En resumen, la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, modulatoria de la SAP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, establece sus razonamientos basándose en el concepto de latifundio, por lo cual, señala que corresponde otorgar la superficie de hasta sólo cinco mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con respaldo en antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre cumpliendo la Función Económico Social, y en caso de la posesión, acreditar que la misma es legal; es decir, que es anterior a la promulgación de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996”. Razonamiento jurisprudencial que se constituye en el entendimiento orientador en cuanto a la interpretación y alcance del art. 398 de la CPE, en cuanto al límite máximo de la superficie a ser reconocida respecto a la propiedad agraria.

Problemas Jurídicos.

En ese contexto, analizados los términos de la demanda, las contestaciones y el apersonamiento de los terceros interesados, se pasa analizar lo siguiente: 1) Si es evidente la falta de publicación radial de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0134/2010 de 10 de marzo de 2010 y RES-ADM N° RA-SS 0275/2010 de 26 de abril de 2010, incumpliendo lo dispuesto por los arts. 70, 73, 74 y 294.V del D.S. N° 29215; 2) Si existe vulneración del límite Constitucional de 5000.0000 ha (art. 398 de la CPE); 3) Si se ha incumplido con las características de la propiedad Empresarial Ganadera; 4) Si existe un reconocimiento expreso de la existencia de errores en la tramitación del procedimiento agrario; y, 5) Ausencia de fundamentación, motivación y congruencia la Resolución Final de Saneamiento.

FJ.III. Análisis del caso concreto.

FJ.III.a. Si es evidente la falta de publicación radial de la Resolución

Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0134/2010 de 10 de marzo de 2010 y RES-ADM N° RA-SS 0275/2010 de 26 de abril de 2010, incumpliendo lo dispuesto por los arts. 70, 73, 74 y 294.V del D.S. N° 29215.

Al respecto, el demandante señala que no cursaría constancia alguna (factura o comprobante), que evidencie que el Aviso Público respecto a la RES-ADM N° RASS 134/2010 de 10 de marzo de 2010 y RES-ADM N° RA-SS 0275/2010 de 26 de abril de 2010, habrían sido difundidas por una radio emisora local, con un mínimo de tres ocasiones, con intervalos de un día y dos pases por cada uno; en este sentido, conforme el art. 73 del D.S. N° 29215, al momento del armado de los expedientes debía introducirse la factura o comprobante de la difusión efectiva del Edicto y Aviso Público, en resguardo del derecho a la defensa de los administrados, por lo que, al revestir los actos de comunicación de importancia mayúscula, al ser la vía por la que discurre un acto, a fin de asegurar el principio de legalidad, el conocimiento del administrado o beneficiario.

Conforme lo señalado por la parte demandante, se tiene que el art. 70.III del D.S. N° 29215, dispone que: “Las resoluciones de alcance general serán publicadas, en un medio de alcance nacional por una sola vez y radio difusora local de mayor audiencia definida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por un mínimo de tres ocasiones, asegurando su mayor difusión”, norma concordante con lo dispuesto por el art. 294.V del D.S. N° 29215, respecto a la Resolución de Inicio del Procedimiento, dispone: “La publicación de la Resolución será efectuada mediante edicto por una sola vez y en un medio de prensa de circulación nacional; y su difusión en una emisora radial local con un mínimo de tres ocasiones, con intervalos de un día y dos pases por cada uno…”; es así que, de la revisión de los antecedentes agrarios se tiene que, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES – ADM N° RA – SS 0134/2010 de 10 de marzo de 2010, que determina como Área de Saneamiento Simple de Oficio por Ejecución Directa la zona denominada “Laguna Marfil” e intima a propietarios con Títulos Ejecutoriales, subadquirentes de predios con antecedentes de dominio de Títulos Ejecutoriales, beneficiarios de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 y poseedores, a apersonarse al proceso de saneamiento

(I.5.b.2.), resolución debidamente publicada en el diario de circulación nacional “El Mundo” y cuyo aviso público, fue recepcionado por la “Radio Integración” (I.5.b.3.); asimismo, Resolución de Ampliación de Plazo de Relevamiento de Información de Campo RES – ADM N° RA – SS 0275/2010 de 26 de abril de 2010, que resuelve ampliar el  plazo de Relevamiento de Información en Campo del área “Laguna Marfil”, polígono 190 y 191 (I.5.b.4), resolución que fue debidamente publicada en el diario de circulación nacional “El Mundo” y cuyo Aviso Público fue recepcionado por la “Radio Integración” (I.5.b.5); consecuentemente, al ser la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES – ADM N° RA – SS 0134/2010 de 10 de marzo de 2010 y la Resolución de Ampliación de Plazo de Relevamiento de Información de Campo RES – ADM N° RA – SS 0275/2010 de 26 de abril de 2010, resoluciones de alcance general, toda vez que, a través de las mismas, no se resuelve un caso particular y no tienen efectos individuales al no estar dirigidas a personas específicas, se realizó su respectiva publicación mediante Edicto Agrario en un diario de circulación Nacional “El Mundo” y por la radiodifusora “Radio Integración”, toda vez que, el sello de recepción de 10 de marzo de 2010 y 26 de abril de 2010, acredita que la publicación del Aviso Público, fue difundido conforme prevé los arts. 73 y 294 del D.S. N° 29215, sin que exista en los antecedentes, prueba que demuestre lo contrario, por lo que, se tiene de manera clara que la forma de comunicación se ajustó a la norma reglamentaria aplicable, no evidenciándose ningún tipo de vulneración, al haberse garantizado la publicidad del proceso de saneamiento, esto en razón a que los interesados, se apersonaron al proceso de saneamiento, a través de su representante legal José Hernán Castro Eid, quien participó de forma activa en el desarrollo del mismo, sin observar la modalidad de notificación.

Asimismo, se evidencia que cursa de fs. 71 a 72 de antecedentes, Carta de Citación personal y Memorándum de Notificación a José Hernán Castro Eid (I.5.b.6), para participar de los trabajos de Relevamiento de Información en Campo y la verificación de la FES, situación que acredita, que la entidad administrativa dio cabal cumplimiento a la norma agraria, no correspondiendo a dicho efecto la aplicación del art. 74 del D.S. N° 29215, toda vez que, como ya se tiene manifestado las notificaciones realizadas, se ajustaron a las normas agrarias, además de que consta en el expediente, que la parte interesada, ha tenido conocimiento de la resolución, no existiendo en consecuencia, vulneración al derecho a la defensa de los administrados, trasparencia, legalidad, seguridad jurídica y debido proceso, así como tampoco se constata vulneración de los arts. 70 y 294.V del D.S. N° 29215.

Por otra parte, la parte actora acusa como vulnerado el art. 73 del Decreto Reglamentario citado, mismo que señala: “I. Las notificaciones a personas inciertas, o cuyo domicilio se ignora, se harán mediante edicto publicado en un órgano de prensa de circulación nacional, por una sola vez y se tendrán por cumplida al día siguiente hábil de efectuada la publicación.

El edicto también se difundirá en una radio emisora del lugar donde se encuentre situada la tierra objeto del procedimiento, de mayor audiencia definida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por un mínimo de tres días con intervalos de un día y dos pases en cada uno, asegurando su mayor difusión (…) III. La publicación de prensa y el certificado del medio de comunicación radial, se adjuntarán al expediente”; de donde se puede concluir, que el señalado artículo, aplica para la notificación de personas inciertas o cuyo domicilio se ignora, situación que en el presente caso no concurre, habiendo el INRA dado cabal cumplimiento a la norma agraria, así como al principio de legalidad, no resultando evidente lo señalado por el demandante.