ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 195/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 17 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ SECRETARIA: LAURA PATRICIA ROMÁN SILVA.

22. Antes de proceder al examen de regularidad constitucional de esas disposiciones, es necesario establecer su correcta interpretación.

23. Naturaleza de la ley. La Ley del Servicio Civil del Estado y los Municipios de Chiapas es el ordenamiento laboral burocrático que regula las relaciones de trabajo de las personas físicas que prestan un servicio (personal subordinado) permanente o transitorio por virtud de un nombramiento expedido a su favor por alguno de los Poderes e instituciones que señala la propia ley, a saber: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los Municipios, órganos constitucionales autónomos, órganos desconcentrados y auxiliares, asociaciones y empresas de participación estatal o municipal, todos del Estado de Chiapas.(15)

24. Por tanto, en esta ley se establecen las condiciones de trabajo básicas de los trabajadores al servicio de esos entes del Estado locales, entre ellas, el tipo y la duración de su jornada laboral.

25. Medida establecida en el artículo 22, párrafo segundo. De acuerdo con dicha legislación, la jornada de trabajo puede ser diurna, nocturna o mixta.(16)

26. Y el precepto 22, en su primer párrafo, dispone que la duración máxima de la jornada diurna será de ocho horas, para la nocturna será de siete horas, y para la mixta, de siete horas y media.

27. Pero con la adición del segundo párrafo a este artículo 22 (donde se ubica la porción aquí cuestionada) el legislador local estableció que para las mujeres responsables del cuidado de sus hijas e hijos que estudien en el nivel inicial y básico señalados en la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, así como para los hombres (varones) que tengan en forma exclusiva la patria potestad, guarda y custodia a sus hijas e hijos (en esos niveles escolares) "será de siete horas sin importar si es jornada diurna, nocturna o mixta."

28. De manera que la duración de la jornada diaria diurna se redujo en una hora del máximo permitido por la ley y la mixta en media hora, mientras que la nocturna quedó igual; por tanto, se trata de un beneficio laboral para ese grupo específico de trabajadoras y de trabajadores que se encuentren en el supuesto de la norma.

29. Menores de edad a los que se refiere la medida. Por otra parte, ha de precisarse que de conformidad con la Ley de Educación del Estado de Chiapas, la educación del nivel inicial es la que corresponde a niñas y niños a partir de los cuarenta y cinco días y hasta los tres años de edad:(17) y la educación básica, además de comprender el nivel inicial referido, abarca los de la educación preescolar, primaria y secundaria, en todas sus modalidades, incluyendo la educación indígena, la especial, y la que se imparte en centros de educación básica para adultos.(18) Por ende, la norma alude a niñas, niños y adolescentes menores de edad, que cursen cualquiera de esos niveles escolares en la entidad federativa, cuyas madres o padres (trabajadoras y trabajadores al servicio de alguna de las entidades estatales referidas) encuadren en su hipótesis.

30. Mujeres contempladas en la norma. Se estima necesario y pertinente esclarecer a qué mujeres trabajadoras se refiere la norma impugnada –párrafo segundo– cuando dice: "las mujeres responsables del cuidado de sus hijas e hijos ..."

31. Esto, porque esa porción normativa pudiere dar lugar a interpretaciones que incidan en el estudio de la regularidad del precepto, pues por una parte, se podría entender que se refiere (i) a mujeres que, al tener hijas o hijos en los niveles escolares indicados, tengan responsabilidad en su cuidado cotidiano, por no estar privadas del ejercicio de la patria potestad o de la guarda y custodia, es decir, a mujeres que compartan esas funciones con el otro progenitor o padre legal (incluyendo los casos de co-maternidad), y estén en aptitud de realizar conjuntamente con ellos las labores de cuidado; o bien, se podría considerar que la norma (ii) sólo se refiere a mujeres que ejerzan en forma exclusiva la patria potestad y/o la guarda y custodia de sus hijas e hijos (por cualquier razón) y no a las que comparten esas funciones con el otro responsable.

32. Primera hipótesis. La interpretación de la norma bajo el primer supuesto, entendiendo que se refiere a las mujeres madres que tengan "responsabilidad" en el cuidado cotidiano de sus hijas e hijos, porque no estén privadas de la patria potestad o de la guarda y custodia, es decir, mujeres que jurídica y materialmente están en aptitud de compartir el cuidado de sus hijas e hijos con el otro progenitor o padre legal (o bien, con pareja del mismo sexo), es un entendimiento posible.

33. Ello, porque se puede pensar que si el legislador, en la fórmula que empleó, no señaló expresamente que se refería a mujeres madres que ejercieran en forma exclusiva la guarda y custodia, como sí lo hizo tratándose de padres varones, y redactó por separado la medida para unos y otros, entonces, es dable concluir que su intención al precisar "las mujeres responsables del cuidado de sus hijas e hijos ...", únicamente fue excluir a aquellas que no ejercieran materialmente las labores de cuidado por no tener la patria potestad o la guarda y custodia, pues respecto de éstas, el beneficio de la jornada laboral reducida no cumpliría su propósito, al estar vinculado, como se verá con mayor claridad más adelante, al cuidado de las hijas e hijos que se encuentran en los niveles escolares inicial y básico.

34. Esta primera comprensión de la norma, que es la que propone la Comisión accionante, sí implicaría que el legislador local hizo una distinción y otorgó un trato diferenciado entre mujeres y varones con hijas e hijos en los niveles educativos referidos, pues habría que admitir que tratándose de las primeras, redujo su jornada laboral sólo bajo la condición de que tuvieren "responsabilidad" en el cuidado de sus hijas e hijos, aun cuando estuvieren en aptitud de compartir esas labores de cuidado con el otro responsable, mientras que tratándose de varones, sólo otorgó ese beneficio para los que ejercieran en forma exclusiva la patria potestad o la guarda y custodia, excluyendo tácitamente a los que tienen la patria potestad y que ejercen conjuntamente con la madre (o con pareja del mismo sexo) la guarda y custodia, por ende, que comparten la responsabilidad en las labores de cuidado y crianza.

35. Segunda hipótesis. Por otro lado, la interpretación de la norma bajo el segundo supuesto, estimando que cuando señala "las mujeres responsables del cuidado de sus hijas e hijos" se utiliza el concepto de "responsabilidad" con la idea de acoger en él sólo a las madres trabajadoras que ejerzan de manera exclusiva la patria potestad o la guardad y custodia de sus hijas e hijos y que, por tanto, tienen materialmente a su cargo ocuparse en solitario de sus cuidados cotidianos, también es un entendimiento posible, pues así lo puede sugerir, de primera impresión, el hecho de que, respecto de padres (varones), para acceder al beneficio laboral de reducción de jornada, el precepto contempla expresamente a aquellos que tengan de manera exclusiva la patria potestad, guarda y custodia de sus hijas e hijos (porción que también será clarificada más adelante); y en esa lógica, podría pensarse que la norma está dirigida a mujeres y varones que tengan a su cargo, en exclusiva, el cuidado de sus descendientes, para otorgarles el beneficio de disfrutar de esa jornada laboral especial por tal razón.

36. Asumir esta segunda interpretación, implicaría partir de la base de que el precepto 22, párrafo segundo, contrario a lo que postula la Comisión accionante, no distingue entre mujeres y varones con hijas e hijos en los niveles educativos inicial y básico, reconociendo a las primeras el beneficio de la jornada laboral reducida sin excepción, y a los segundos, condicionándolo a que ejerzan en forma exclusiva la patria potestad o la guarda y custodia, y dejando fuera del beneficio a aquellos que la ejercieran en conjunto con otro responsable; sino que, en tal caso, el precepto sólo distinguiría entre madres y padres que se encargan en forma exclusiva del cuidado de sus hijas e hijos sin la participación del otro progenitor, y las madres y padres que ejercen conjuntamente la guarda y custodia y, por ende, las labores de cuidado, privilegiando con el beneficio de reducción de jornada al primer grupo, y excluyendo al segundo; cuestión que obligaría al análisis de la norma desde una perspectiva distinta a la que propone la accionante en su demanda.

37. Por tanto, se impone desentrañar la intención del legislador para establecer cuál debe ser el correcto entendimiento de la norma respecto de esas dos hipótesis interpretativas, del que debe partir el análisis de constitucionalidad. Ello, acudiendo a los documentos del proceso legislativo de la reforma que dio lugar a la adición de ese párrafo segundo al artículo 22 de la ley controvertida.

Así, de la lectura integral de los documentos del proceso legislativo se observa que las razones que sustentaron la adición del párrafo segundo del artículo 22 de la ley, se plasmaron en forma idéntica en la iniciativa de ley –su exposición de motivos– y en el dictamen de la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Congreso del Estado de Chiapas a quien correspondió su estudio.

38. De la parte considerativa del dictamen se observa que los dos primeros párrafos se refieren a la competencia del Congreso Local para legislar en la materia; y en los párrafos tercero a noveno se plasman algunas referencias en relación con la jornada de trabajo –su duración– y en favor de su reducción, con base en pronunciamientos que se atribuyen a la Organización Internacional del Trabajo; asimismo, se alude a estudios de la Organización Mundial de la Salud y de otras fuentes, sobre el estrés laboral y algunos otros impactos que una larga jornada laboral, entre otros factores, tiene respecto de accidentes laborales o enfermedades relacionadas con el trabajo y, en general, en la salud de los trabajadores, y que sugieren políticas públicas en favor de la disminución de las horas de trabajo, en beneficio de la salud y seguridad de los trabajadores, para elevar la productividad, eficiencia y eficacia durante las jornadas de trabajo.

40. Sin embargo, si bien estos primeros párrafos sirvieron al legislador como punto de partida para la justificación de la norma, en rigor, no son su sustento medular, pues la medida legislativa no está referida a todas las personas físicas cuyas relaciones laborales se rigen con la Ley del Servicio Civil del Estado y Municipios de Chiapas, no se trató de una reducción de jornada laboral en general para todas las trabajadoras y los trabajadores bajo los fines referidos de beneficiar la salud, la seguridad, la productividad y la eficiencia en el trabajo.

41. En realidad, la justificación de la norma se perfila a partir del párrafo décimo de la parte considerativa del dictamen, donde se alude a un estudio realizado por un profesional de la Universidad Nacional de Australia, en el que se concluyó que las largas horas de trabajo erosionan la salud de las personas, y principalmente de las mujeres, porque éstas realizan más trabajo no remunerado en el hogar, pasan más tiempo en el cuidado de los hijos y ocupadas en el trabajo doméstico, independientemente del "trabajo laboral" que realizan diariamente, y se sugiere que un límite saludable de trabajo sería de 34 horas por semana.

42. En relación con lo anterior, la Comisión Dictaminadora destacó algunos datos estadísticos de la Encuesta Intercensal 2015 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía sobre el tiempo de trabajo no remunerado en el hogar, y precisó que conforme a esa encuesta, las mujeres destinan a la semana: 28 horas con veinte minutos para atender a personas sanas menores de 6 años, mientras que los hombres invierten 6 horas con 32 minutos a ello; 25 horas con 9 minutos para atender a personas sanas de 6 a 14 años, mientras que los hombres sólo destinan 6 horas con 10 minutos; 19 horas con 9 minutos para atender a personas con discapacidad, en tanto que los hombres invierten 7 horas con 8 minutos; 9 horas con 9 minutos para preparar o servir los alimentos para su familia, mientras que los hombres destinan 1 hora con 38 minutos; 7 horas con 47 minutos para limpiar su casa, lavar o planchar la ropa de su familia, y los hombres, sólo invierten en ello 1 hora con 37 minutos; y 2 horas con 44 minutos para hacer las compras para la comida o la limpieza, mientras que los hombres destinan 1 hora con 1 minuto para esta tarea (párrafos once y doce de este apartado del dictamen).

43. Después, se precisa la regulación que establece la Ley Federal del Trabajo sobre la jornada laboral, así como la que dispone la ley local controvertida (párrafos trece a dieciséis). Y se destaca que en Chiapas la ley dispone que cuando haya necesidad de realizar trabajos urgentes, los servidores públicos estarán obligados a prestar sus servicios y a desempeñar las comisiones que se les encomienden fuera de las horas y días de trabajo, lo que ha tenido como consecuencia largas jornadas de trabajo que a veces llegan a superar las 12 horas al día como lo ha documentado el "Anuario Estadístico y Geográfico de Chiapas 2017", del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (párrafo 17).

44. Asimismo, se precisan datos estadísticos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), afirmándose que allí se destaca a México como el país donde más horas se trabaja (párrafos 18 y 19).

45. Se afirma que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en el año 2014, en varios estudios documentó que las mujeres en México trabajan en promedio 42 horas semanales (párrafo 20).