AMPARO DIRECTO 609/2013. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: YOLANDA ISLAS HERNÁNDEZ. SECRETARIA: MÍRIAM CORTE GÓMEZ.

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

El precepto fundamental estableció la responsabilidad objetiva y directa del Estado, y reconoció la creación de bases y procedimientos para indemnizar a quien sufra daños por su actividad administrativa irregular.

Bajo esa óptica, es importante conceptualizar lo que debemos entender por responsabilidad objetiva, responsabilidad directa y actividad administrativa irregular.

El Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad que dio origen a las jurisprudencias P./J. 42/2008, P./J. 43/2008, P./J. 44/2008, P./J. 45/2008 y P./J. 46/2008, una vez que analizó la exposición de motivos, la iniciativa presentada por los partidos políticos y los dictámenes de las Cámaras de Diputados y Senadores respecto de la reforma constitucional en mención y sus conceptos, consideró lo siguiente:

Respecto de la responsabilidad directa del Estado, precisó que uno de los objetivos de la reforma constitucional de dos mil dos, al artículo 113, fue la de transformar la responsabilidad patrimonial del Estado en una responsabilidad directa; es decir, tuvo por objeto dejar sentado con toda claridad que, cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandar directamente al Estado sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, sin tener que demandar previamente a dicho servidor.

Al respecto señaló qué se entiende por responsabilidad directa y objetiva, en la jurisprudencia P/J. 42/2008,(8) que dice:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la ‘responsabilidad directa’ significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la ‘responsabilidad objetiva’ es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

En la responsabilidad objetiva del Estado, advirtió que tuvo como finalidad transformar la responsabilidad patrimonial del Estado de subjetiva en objetiva, siendo ésta aquella que no se tiene el deber de soportar, puntualizando que esto no contempla la existencia de un sistema de responsabilidad directa amplio, sino que tal responsabilidad debe entenderse directa cuando los daños patrimoniales son causados por una actividad irregular del Estado, entendida a su vez, a la luz de la teoría del riesgo, como actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal; es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración, y sin que en su realización hubiera intervenido una intencionalidad dolosa; esto es, que se centró la calidad de objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a aquellos actos realizados de manera irregular, entendida ésta sólo como actividad anormal, defectuosa, ilegal, violatoria de la ley; por tanto, sostuvo que la responsabilidad patrimonial del Estado es objetiva, respecto de sus actos irregulares que causen daño patrimonial al particular.

Así, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció la diferencia entre responsabilidad objetiva y subjetiva, en la jurisprudencia P./J. 43/2008,(9) que dice:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

Por cuanto hace a la actividad administrativa irregular del Estado, estimó que se constituye por aquella generada con motivo de su actividad administrativa irregular; en donde distingue con claridad entre la actividad irregular del Estado y la actuación dolosa e ilegal de los funcionarios, con lo que advirtió la existencia de dos tipos de daños que pueden sufrir los ciudadanos con la actividad propia del Estado, a saber:

1. El ocasionado por la actividad regular del Estado, que se traduce en una responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil.

2. El causado por la actividad irregular del Estado, que se entiende como responsabilidad objetiva y directa.

De esta manera, la Suprema Corte de Justicia de la Nación arribó a la conclusión de que cuando el artículo 113 de la Constitución Federal alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado, surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", se está refiriendo al segundo caso; es decir, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos, si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal; es decir, sin atender a las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración.

Asimismo, dijo que el objeto de la responsabilidad patrimonial del Estado está circunscrito a la reparación de los daños producidos, es decir, consiste en dejar indemne al sujeto activo de la relación, identificado como el que ha resentido en sus bienes o derechos los daños derivados de la actividad administrativa, compensándolo económicamente de manera tal que restaure la integridad del patrimonio afectado cuando el daño ha surgido de la actividad irregular del Estado, entendida en el sentido antes apuntado, ya que el presupuesto de procedencia se centra en que el sujeto activo no tenga obligación jurídica de soportarlos; resaltando que la noción de "actividad administrativa irregular", consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, se identifica con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normativa propia para la realización de ese acto.

Así, el Tribunal Pleno, al resolver la citada acción de inconstitucionalidad 4/2004, concluyó que se actualiza la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular, cuando se dan los supuestos siguientes:

1. La existencia de un daño, el cual se encuentra definido en términos del artículo 2108 del Código Civil Federal, como: "... La pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación."

Desde luego, el concepto de daño debe entenderse con todas sus notas características, a saber: que sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas.

2. Que sea imputable a la administración pública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular, por constituir la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normativa propia para la realización de ese acto.

3. El nexo causal entre uno y otro, es decir, que la causa del daño sea la actividad de la administración pública o del Estado.

Ahora bien, a nivel federal, el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Reglamentaria del Segundo Párrafo del Artículo 113 Constitucional, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que entró en vigor el primero de enero de dos mil cinco, la cual tuvo por objeto:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

"Para los efectos de esta ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."

El artículo transcrito de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su último párrafo define la actividad administrativa irregular como "aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."; de lo cual se advierte que le corresponde al particular demostrar que el daño causado por la actividad (conducta u omisión) del Estado fue irregular, esto es, que su actuar u omisión no tiene fundamento legal o causa jurídica de justificación, que es anormal o deficiente.

La actual Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, obedeció a la reforma constitucional del artículo 113, en la cual se garantiza y protege el patrimonio de los individuos respecto de la actividad del Estado; por tanto, la responsabilidad patrimonial del Estado es un sustento al derecho fundamental de las personas a la reparación de su patrimonio cuando es dañado como resultado de la actividad administrativa irregular de aquél; derecho subjetivo de naturaleza constitucional cuyo contenido mínimo es la restauración integral de dicho patrimonio, en la extensión necesaria para lograr que el Estado se responsabilice por la actividad administrativa irregular, para que los costos no sean transferidos injustificadamente a los particulares; por ende, le corresponde al particular demostrar la actividad irregular del Estado, es decir, que su actuar u omisión no tiene fundamento legal o causa jurídica de justificación.

Así, una de las premisas jurídicas es que para determinar actualizada la responsabilidad patrimonial del Estado, se requiere demostrar que entre la actividad administrativa irregular y el daño generado, existe un nexo causal eficiente para ser reprochada.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado vigente, prevé las excepciones de la obligación del Estado a la indemnización, al disponer:

"Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño."

Son sujetos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado vigente, los entes públicos federales, de conformidad con su artículo 2, que dice:

"Artículo 2. Son sujetos de esta ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la administración pública federal, la Procuraduría General de la República, los tribunales federales administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.

"Los preceptos contenidos en el capítulo II y demás disposiciones de esta ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones.

"La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia."

Ahora bien, para acreditar el daño causado por la actividad administrativa irregular del Estado y su responsabilidad, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado dispone en sus artículos 21, 22 y 23, en relación con el 27 y 29, lo siguiente:

"Artículo 21. El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:

"a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y

"b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada."

"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial."

"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."

"Artículo 27. En caso de concurrencia acreditada en términos del artículo 21 de esta ley, el pago de la indemnización deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación. Para los efectos de la misma distribución, las autoridades administrativas tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios de imputación, mismos que deberán graduarse y aplicarse de acuerdo con cada caso concreto:

"a) Deberá atribuirse a cada ente público federal los hechos o actos dañosos que provengan de su propia organización y operación, incluyendo las de sus órganos administrativos desconcentrados;

"b) Los entes públicos federales responderán únicamente de los hechos o actos dañosos que hayan ocasionado los servidores públicos que les estén adscritos;

"c) Los entes públicos federales que tengan atribuciones o responsabilidad respecto de la prestación del servicio público y cuya actividad haya producido los hechos o actos dañosos responderán de los mismos, sea por prestación directa o con colaboración interorgánica;

"d) Los entes públicos federales que hubieran proyectado obras que hayan sido ejecutadas por otras responderá de los hechos o actos dañosos causados, cuando las segundas no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya causa se generó la lesión patrimonial reclamada. Por su parte, los entes públicos federales ejecutores responderán de los hechos o actos dañosos producidos, cuando éstos no hubieran tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado, y

"e) Cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de la autoridad federal y la local, la primera deberá responder del pago de la indemnización en forma proporcional a su respectiva participación, quedando la parte correspondiente de la entidad federativa en los términos que su propia legislación disponga.

"El gobierno federal, a través de la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas respecto de la materia que regula la presente ley."

"Artículo 29. En el supuesto de que entre los causantes de la lesión patrimonial reclamada no se pueda identificar su exacta participación en la producción de la misma, se establecerá entre ellos una responsabilidad solidaria frente al reclamante, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los cocausantes."

Los preceptos en cita disponen que para acreditar el daño causado por la actividad administrativa irregular del Estado, se debe tomar en consideración la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado que debe probarse fehacientemente, cuando las causas productoras del daño son identificables; pero cuando no lo son, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan atenuado o agravado la lesión patrimonial reclamada.

Que la responsabilidad del Estado debe ser probada por el reclamante de la indemnización, mientras que el Estado debe probar la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios; que los daños no son consecuencia de su actividad administrativa irregular; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables, según los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien de la existencia de una fuerza mayor; y,

Que cuando se acredite la concurrencia en términos de lo que marca la ley, el pago de la indemnización se distribuirá proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo a su respectiva participación; en caso de que no se pueda identificar entre los causantes, su participación exacta en la producción de la lesión patrimonial reclamada, se establecerá, entre los causantes, una responsabilidad solidaria frente al reclamante, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los causantes.

SÉPTIMO. Estudio de las violaciones procesales infundadas. Por cuestión de técnica, se analizarán los conceptos de violación en orden diverso al propuesto.

En su tercer concepto de violación, refiere el quejoso que la Sala ordenó el desahogo de la prueba testimonial antes de ser fijada la litis, lo cual se traduce no sólo en una transgresión de carácter procesal, sino que rompe con el principio de equilibrio que debe existir entre las partes.

Que tanto el escrito de demanda como la contestación y, en su caso, la reconvención y su respectiva contestación, son los que fijan la litis, es decir, los que fijan la cuestión controvertida sobre la que versará el procedimiento a seguir, de ahí que es ilógico que la autoridad ordenara el desahogo de la testimonial previamente al conocimiento de las cuestiones sobre las cuales las partes discrepan, ya que precisamente los medios de convicción tienen como objeto la aclaración de esos puntos controvertidos, tal como se desprende del artículo 44 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Que, por tanto, las partes no podían formular sus preguntas o repreguntas según fuera el caso, si aún no se fijaban los hechos controvertidos, motivo por el cual no se debió ordenar el desahogo de la prueba testimonial antes de que la demandada presentara su contestación.