AMPARO DIRECTO 609/2013. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: YOLANDA ISLAS HERNÁNDEZ. SECRETARIA: MÍRIAM CORTE GÓMEZ.

"Como se ha mencionado, el ingreso y el índice de privación social ofrecen, de manera independiente al corresponder a espacios analíticos diferentes, un diagnóstico de las restricciones monetarias y de las carencias sociales que afectan a la población. Puesto que estas restricciones y carencias son distintas, tanto conceptual como cualitativamente, el CONEVAL considera que no sería metodológicamente consistente su combinación en un índice único de pobreza multidimensional.

"Sin embargo, de acuerdo con la definición de pobreza, es necesario conjugar ambos espacios para delimitar con precisión la población en situación de pobreza multidimensional. Para ello, se recurre al método de clasificación que se ilustra en la figura 1.

"En el eje vertical de la figura 1 se representa el espacio del bienestar económico, el cual se mide por medio del ingreso de las personas. La línea de bienestar permite diferenciar si las personas tienen un ingreso suficiente o no.

"En el eje horizontal se representa el espacio de los derechos sociales, medido mediante el índice de privación social. Es preciso mencionar que, a diferencia de la presentación usual en las gráficas cartesianas, la población ubicada a la izquierda de este eje tiene más carencias que la situada a la derecha. Asimismo, puesto que son consideradas carentes las personas que presentan al menos una carencia social, el valor del umbral de privación es uno. A partir del umbral de privación es posible diferenciar las personas con carencias de quienes no las tienen. Así, las personas que se ubican en el eje horizontal a la izquierda del umbral de privación son aquellas que experimentan al menos alguna carencia; quienes se encuentran a la derecha son aquellas que no padecen carencia en alguna de las seis dimensiones sociales.

"De acuerdo con esta figura, una vez determinado su ingreso y su índice de privación social, cualquier persona puede ser clasificada en uno, y sólo uno, de los siguientes cuatro cuadrantes:

"I. Pobres multidimensionales. Población con ingreso inferior al valor de la línea de bienestar y que padece al menos una carencia social.

"II. Vulnerables por carencias sociales. Población que presenta una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar.

"III. Vulnerables por ingresos. Población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es inferior o igual a la línea de bienestar.

"IV. No pobre multidimensional y no vulnerable. Población cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar y que no tiene carencia social alguna."

De los lineamientos anteriores se desprende que una vez determinado el ingreso y el índice de privación social, cualquier persona puede ser clasificada, entre otros supuestos, como "vulnerable por carencias sociales", que corresponde a aquellas poblaciones que presentan una o más carencias sociales.

En ese contexto, si de acuerdo con los resultados de pobreza relativos al año dos mil diez, emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, se desprende que el setenta y ochenta por ciento de la población que integra los Municipios de Chalco, Ecatepec de Morelos, Nezahualcóyotl y Valle de Chalco Solidaridad (involucrados en la inundación de cuatro y cinco de febrero de dos mil diez), tiene al menos una carencia social, y el restante porcentaje de la población cuenta con tres carencias sociales, es evidente que a la población integrante de aquellos Municipios le asiste la calidad de pertenecer a un grupo "vulnerable por carencias sociales".

Por tanto, si el aquí quejoso ejercitó como acción principal, la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, en virtud de la inundación por "aguas negras" que sufrieron diversas zonas de los Municipios de Chalco, Valle de Chalco Solidaridad, Nezahualcóyotl y Ecatepec de Morelos, entre los que se ubica el domicilio del solicitante de amparo, y cuyo aspecto no se encuentra controvertido en autos, se llega a la conclusión de que el solicitante de amparo tiene aquella calidad, esto es, pertenecer a un grupo "vulnerable por carencias sociales."

En consecuencia, este Tribunal Colegiado considera que, necesariamente, aquel acontecimiento (inundación) repercutió en mayor grado o influyó de manera más directa en aquellos gobernados que se encuentran en una situación vulnerable, en virtud de encontrarse situados geográficamente en una franja desfavorable respecto al resto de la población, por tener, al menos, una carencia social y encontrarse domiciliados en las cercanías de las vías hídricas desbordadas, conocidas como Canal de la Compañía, Río de los Remedios, dren Xochiaca y Río Amecameca.

Sobre este aspecto se considera oportuno invocar, en lo conducente, la jurisprudencia P./J. 85/2009,(2) que dispone:

"POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD. CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL NO CONSTITUYEN SINÓNIMOS. Conforme a lo establecido en la fracción VI del artículo 5 de la ley citada los ‘grupos sociales en situación de vulnerabilidad’, se definen como: ‘aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar’. Por su parte, los artículos 8 y 9 de esa ley los identifican como los sujetos que tienen derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja y su artículo 19, en su fracción III, prevé que son prioritarios y de interés público para la Política Nacional de Desarrollo Social los programas dirigidos a las personas en situación de vulnerabilidad. Por lo que se refiere al concepto de ‘marginación’, el artículo 19 se refiere a los tres conceptos de manera conjunta y en relación con la prioridad y el tipo de interés de los programas de desarrollo social, dirigidos a personas en ‘condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad’; en tanto que el artículo 29 del mismo ordenamiento se refiere a la determinación de zonas de atención prioritaria y a la existencia de ‘índices’ de marginación y pobreza. De las referencias anteriores se llega a la conclusión de que los conceptos y su uso claramente no pueden ser considerados como sinónimos. Desde la definición de ‘grupos en situación de vulnerabilidad’ se desprende que la vulnerabilidad es una condición multifactorial, ya que se refiere en general a situaciones de riesgo o discriminación que impiden alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar. El derecho de estos grupos y de personas en lo individual, según el artículo 8, es el de recibir acciones y apoyos para disminuir su desventaja. Por tanto, se puede definir que el universo de sujetos a los que se refiere la ley se encuentra integrado por grupos o personas en esta situación de vulnerabilidad. En este sentido, si bien es cierto que el índice para la definición, identificación y medición de la ‘pobreza’ es una atribución que legalmente le compete al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, como lo establece el artículo 36 de la ley; sin embargo, la ley no establece la exclusividad del índice y menciona de manera explícita los otros dos conceptos dentro su articulado sin determinar de manera específica a qué órgano de la administración le corresponde determinar su contenido. En este sentido y por lo menos en los conceptos acabados de analizar de pobreza, marginación y existencia de grupos vulnerables, el citado Reglamento no se excede a lo determinado en la ley referida ya que sólo desarrolla los conceptos que ahí se contienen."

Entonces, si el quejoso posee la calidad de pertenecer a un "grupo vulnerable", respecto al grueso de la población, lleva a concluir que, efectivamente, tiene la calidad que le permite defender sus derechos procesales directamente en el juicio de amparo, ya que se actualiza una de las excepciones previstas en el segundo párrafo del artículo 171 de la Ley de Amparo vigente, que lo exime de preparar las violaciones procesales en el juicio ordinario.

Por otra parte, respecto del segundo requisito establecido por el artículo 171 de la Ley de Amparo, relativo al análisis de las violaciones procesales; esto es, que la violación respectiva trascienda al resultado del fallo, también se encuentra satisfecho.

En efecto, debe tenerse presente que el actor pretendió demostrar, dentro del juicio contencioso, una actividad irregular del Estado; esto es, acreditar que las circunstancias y características involucradas en la inundación por aguas residuales sucedida los días cuatro y cinco de febrero de dos mil diez, son imputables al Estado, ya que estima que este evento pudo ser previsible y prevenible.

Con el objeto de evidenciar aquella afirmación, el enjuiciante ofreció diversas probanzas, entre las que destaca la pericial en materia de hidrología, pues en su opinión dicha probanza demostraría que aquella inundación pudo ser previsible y prevenible por parte del Estado, lo que hubiese implicado, en su opinión, que no se generara la misma.

Sin embargo, ésa y otras probanzas del actor no fueron desahogadas, por lo que la Sala responsable, al emitir la sentencia que constituye el acto reclamado, sostuvo:

"... De igual forma, la actora es omisa en demostrar porqué las acciones y obras realizadas por la autoridad resultan insuficientes e inadecuadas para resolver la problemática de la zona afectada, dado que no precisó los motivos por los cuales considera esa circunstancia, ni aportó ninguna prueba de ello que se relacione con los hechos que se presentaron en febrero de 2010, es decir, no se acredita la relación de su alegato con las causas de inundación.

"Lo anterior se encuentra confirmado porque no existe soporte documental o científico que así lo demuestre, ya que si bien el accionante ofreció como prueba la pericial en hidrología, ésta de ninguna manera confirma su pretensión, pues esta Sala únicamente cuenta con el dictamen en términos de ley y en el cual específicamente en la pregunta 5, señaló lo siguiente:(3) ...

"... En efecto, las afirmaciones del hoy quejoso son meras especulaciones, ya que no se encuentran probadas en autos, aun y cuando el artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, obliga al actor a probar los hechos constitutivos de su acción, siendo el caso que en autos no obra prueba alguna que acredite su afirmación.

"No pasa desapercibido a esta Juzgadora, que el enjuiciante ofreció la prueba pericial en hidrología; no obstante ello, la prueba en cuestión ya fue analizada a lo largo de este fallo y en ninguna parte del dictamen del único perito en hidrología que compareció existen datos que justifiquen las afirmaciones realizadas.

"No debe olvidarse que el presente juicio se rige por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la cual establece en su artículo 42, que las resoluciones y actos administrativos se presumen legales, por lo que corresponde al promovente del juicio acreditar lo contrario; en tales circunstancias prevalece la legalidad de la resolución impugnada.(4) ...

"... En efecto, se advierte que los objetos revisados por la Auditoría Superior de la Federación se encuentran relacionados con la actividad que tiene a su cargo la Comisión Nacional de Agua y, en específico, lo correspondiente a la sustentabilidad del agua y al manejo de los recursos, pero no se precisa cuestión alguna relacionada con la zona afectada por la inundación de febrero de 2010; además, el actor es omiso en demostrar de qué manera ello se encuentra relacionado con la existencia de la responsabilidad del Estado, por una actividad irregular de la Comisión Nacional del Agua en el presente asunto, pues aun cuando expone que ello se demostraría con la pericial en materia de hidrología, lo cierto es que con esa probanza no se acreditan los hechos constitutivos de su acción.(5) ...

"... 2. Ahora bien, con relación a los argumentos del enjuiciante vertidos en el inciso a), generación de daños al patrimonio y persona sin justificación ni causa de legitimación, es de señalarse que de las constancias que forma el presente juicio, se advierte que efectivamente la inundación acontecida en el mes de febrero de 2010 fue un hecho notorio, pues del CD que está agregado al presente expediente se desprenden diversas notas periodísticas emitidas por varios medios de difusión; asimismo, se encuentran agregados comunicados de prensa de la propia Comisión Nacional del Agua haciendo alusión a la inundación.

"Sin embargo, las características específicas de la inundación no fueron proporcionadas por el actor, pues aun cuando menciona que ello se describiría en la prueba pericial que al efecto se desahogaría, lo cierto es que en todo caso la pericial en materia de hidrología sostuvo, básicamente, que la causa de la inundación fue la lluvia atípica y severa en febrero de 2010.(6) ...

"... Además, el actor fue omiso en exhibir algún medio de prueba con el cual acreditara la existencia de un sobreconsesionamiento por parte de la Comisión Nacional del Agua, y que ello es lo que da lugar al hundimiento en la zona que se inundó."(7)

La transcripción anterior pone de manifiesto que la Sala responsable, al emitir la sentencia que constituye el acto reclamado, realizó diversas consideraciones en el sentido de que el ahora quejoso fue omiso en demostrar por qué las acciones y obras realizadas por la autoridad demandada resultaron insuficientes e inadecuadas para prever y prevenir la inundación origen de la litis.

Por tanto, si en esta instancia constitucional el ahora quejoso cuestiona las actuaciones procesales que tuvieron por objeto rechazar diversas probanzas que ofreció en el juicio natural, con el objeto de acreditar aquel extremo, es evidente que, en la especie, el requisito de trascendencia también se encuentra satisfecho y, por ende, procede analizar las violaciones procesales en el presente juicio de amparo directo.

Sin que la presente determinación implique relevar al quejoso de evidenciar la ilegalidad de la sentencia reclamada, pues ello dependerá de las argumentaciones que vía conceptos de violación formule y que, en su momento, serán contrastadas con la actuación o actuaciones respectivas.

SEXTO. Marco teórico. Previo análisis de los conceptos de violación formulados por el quejoso y dado el sentido de la presente ejecutoria, resulta importante y conveniente exponer brevemente el marco legal respecto del contenido y alcances de la regulación actual de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como de sus conceptos incluidos.

Cabe apuntar que, como fue adquiriendo una enorme importancia para el progreso económico y social del país el régimen de responsabilidades, la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado se vio favorecida a mediados de dos mil dos, cuando se aprobó una trascendente reforma constitucional en esta materia, cuya finalidad se centró, precisamente, en transformar de manera radical la situación que imperaba en ese momento, al incorporarse en nuestra Ley Fundamental un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter objetiva y directa, por la actividad administrativa irregular, únicamente, que constituyó la base para establecer el deber del Estado para indemnizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio, superando la concepción de carácter subjetiva e indirecta o subsidiaria, basada en la teoría de la culpa, en donde originalmente se estimaba que el Estado no se encontraba obligado a resarcir a los particulares por los daños que pudiera ocasionar con motivo de su actuación; es decir, no se reconocía la responsabilidad extracontractual. Posteriormente, se conoció la responsabilidad indirecta del Estado que consiste en que será directamente el funcionario que haya comedido la conducta u omisión que genera el hecho dañoso, quien se encuentra obligado a pagar los daños, en tanto que el Estado tiene únicamente una responsabilidad subsidiaria, esto es, que solamente cuando aquél hubiese sido declarado responsable e insolvente, el Estado tendría la obligación de pagar.

En efecto, la citada reforma adicionó un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Federal, que se publicó el catorce de junio de dos mil doce en el Diario Oficial de la Federación, y dispone: