AMPARO DIRECTO 64/2013 (CUADERNO AUXILIAR 222/2013). 22 DE MARZO DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: CARLOS ALBERTO ZERPA DURÁN. SECRETARIO: ROBERTO CARLOS HERNÁNDEZ SUÁREZ.

El principio de supremacía constitucional es casi siempre formulado de manera expresa por el mismo texto constitucional.

En México, el aludido principio se consagra de manera expresa en el artículo 133 constitucional, el cual textualmente dispone:

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

La lectura del precepto transcrito permite advertir con claridad que fue intención del Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución General de la República, constituyen la "Ley Suprema de la Unión".

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido al principio de supremacía constitucional en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales, entendiéndose por éstas no las federales que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino las emitidas por el Congreso de la Unión con base en cláusulas constitucionales que lo obligan a dictarlas, de manera que una vez promulgadas y publicadas, deben aplicarse por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estatuyó que la lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley Suprema de la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.

Del mismo modo, nuestro Más Alto Tribunal determinó que a partir de la interpretación del normativo 133 constitucional, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de "supremacía constitucional" implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual, la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales.

Apoya a lo anterior, la tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. VIII/2007, visible en la página 6, Tomo XXV, abril de 2007, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuya sinopsis dice:

"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales."

Asimismo, es aplicable al caso la tesis aislada, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. VII/2007, consultable en la página 5, Tomo XXV, abril de 2007, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto dicen:

"LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales."

También resulta aplicable la jurisprudencia sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número 1a./J. 80/2004, visible en la página 264, Tomo XX, octubre de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del siguiente tenor:

"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto."

Ahora bien, se puede entender que como el artículo 133 constitucional dispone que los tratados internacionales comparten, junto con la Constitución y las leyes que de ella emanen, la naturaleza de ser la Ley Suprema de toda la Unión.

En esa línea de pensamiento, tanto las leyes como los tratados deben guardar congruencia y armonía con la Constitución.

Establecidas las premisas anteriores, si el principio de supremacía constitucional supone que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos está en el pináculo del derecho mexicano, es patente que resulta ineficaz el concepto de violación referente a que se violó éste en la sentencia reclamada, por haberse transgredido pactos internacionales; lo anterior es así, atento a que para referir que se vulneró el aludido principio debió partirse de la base de que se violentó la ley suprema y no un pacto internacional.

En su caso, podría acontecer que, de violarse los pactos de referencia en la sentencia, se considerará transgredido el principio de jerarquización normativa; ahora bien, nuestro Más Alto Tribunal ha precisado que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales.

La tesis aislada de la que se ha dado noticia, es la sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación número LXXVII/99, consultable en la página 46, Tomo X, noviembre de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuya sinopsis dice:

"TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión ‘... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...’ parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de ‘leyes constitucionales’, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: ‘LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.’; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal."

Establecidas las premisas anteriores, debe destacarse que en el caso no es verdad que la Sala, al interpretar la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, transgredió los diversos tratados internacionales que se aluden, en tanto que no es exacto que la Sala en su determinación haya vulnerado algún derecho reconocido de la jubilada, ni menoscabado algún derecho fundamental de ésta, pues aun cuando es verdad que la actora tiene derecho esencialmente a la seguridad social, a un nivel de vida adecuado y a una mejora continua de las condiciones de existencia, así como a que no se le vulnere ninguno de éstos, la sentencia combatida no violentó lo anterior, pues la actora continuará gozando de su pensión de jubilación, pero dentro del marco legal que rodea a la citada prestación, debiendo precisarse que la mejora continua en las condiciones de existencia y el nivel adecuado de vida, no supone que se les otorgue a los jubilados prestaciones respecto de las que no cotizaron o que no encuadran en el sistema de jubilación mexicano, pues se podría llegar al absurdo de considerar que deben pagárseles incluso prestaciones que no hubieran devengado, siendo esto contrario a las citadas normas jurídicas internacionales, pues se reitera no se ha restringido logro alguno de la pensionada, ya que no se puede estimar que sea un derecho reconocido el atinente a que se integre en su pensión jubilatoria conceptos que no forman parte de la mencionada prestación.

Además, en el caso se aplicó correctamente la norma especial sobre la norma general, de ahí lo ineficaz del concepto de violación.